“放管服”改革背景下道路运输行业备案研究

殷巧琳

摘 要：“放管服”改革背景下，部分取消的行政许可事项变为备案，依托现有法律法规对行政许可与备案进行分析。进而研究机动车维修备案、小微型客车租赁备案、班车客运定制服务备案、国际道路货物运输备案等4项道路运输行业备案事项的特点，为规范备案行为提出具体建议。

关键词：备案;行政许可;道路运输

随着国家“放管服”改革推进，政府部门刀刃向内，简政放权，取消行政许可。近年来，交通运输部门取消多项行政许可，将部分事项改为备案管理，减少了行政职权数量，同时对备案的实行也需要新的研究。

1 备案与行政许可的对比分析

1.1 定义解释

根据《行政许可法》，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特点活动的行为。备案在我国尚未有明确的法律概念，2010年广州市颁布的规章《广州市行政备案管理办法》是唯一一部对行政备案作出法律界定的立法，其中明确：行政备案，是指行政机关为了加强行政监督管理，依法要求公民、法人和其他组织报送其从事特定活动的有关材料，并将报送材料存档备查的行为。本文中的备案不包含涉及立法事务及行政处罚、重大行政决策、规范性文件等行政机关内部行为的备案。

1.2 备案与行政许可的共同点

（1）实施主体相同。根据《行政许可法》和《广州市行政备案管理办法》对行政许可和备案的定义中可以看出，两者的实施主体相同，均为行政机关。

（2）实施目的基本一致。行政许可和备案均是为保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关有效实施行政管理。

（3）行政相对人属性相同。实施行政许可和备案的行政相对人均为公民、法人及其他组织。

1.3 备案与行政许可区别分析

（1）作用不同。备案作用在于信息的收集，备案信息可为行政机关日常监管、作出决策、行业分析等提供依据。行政许可的作用主要是风险防范、合理配置资源、提供公信力证明、维护秩序等。

（2）适用事项不同。行政许可一般适用于涉及国家安全、公共安全、资源开发利用等需要予以批准、赋予特定权利的事项。许可事项是一般禁止类事项，只有达到特定条件，经行政机关审核合格后才可从事。备案一般适用于需要加强宏观调控、行业管理、实现公共服务职能的事项。备案事项是普遍可从事类事项，为了加强行业管理、规范经营行为、掌握市场信息，行政机关需要通过备案的方式进行管理。

1.4 备案与行政许可易混淆之处分析

（1）关于罚则。对于未经许可擅自从事某种行业的行为必定会设定配套罚则。备案是否要设定罚则则饱受争议。从前面分析可以看出，备案可视作行政相对人的义务，违反则应承担法律责任。新修订的《行政处罚法》也明确指出“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为”，可见对违反行政管理秩序的行为是可以设定行政处罚的。因此，备案作为行政管理手段，可对违反行政管理秩序的行为设定罚则。

（2）关于准入条件。涉及许可的法律法规一般会设定准入条件，行政机关需审查其是否满足准入条件，对于达到准入条件的申请作出准予许可决定。备案事项是普遍可以从事的事项，一般不应有准入条件限制，行政机关不得因行政相对人达不到某种条件而限制准入。但是，备案是行业管理的一种途径，部分规章在调整备案制度的同时，也会明确从业条件，一般是依托国家标准、行业标准而设定，对于不满足条件的，行政机关应引导其规范从业。

（3）关于“拒绝”申请。行政许可明确申请材料要求和准入条件，对于达不到材料要求和准入条件的，可以不予受理或不予行政许可。备案则是对于材料及形式不符合要求的申请，应一次性告知需补正内容，对材料完整且符合形式要求的申请，应作出备案，普遍未提及不予受理或不予备案的行为。但部分规章也调整了不予备案的内容，例如《出口食品生产企业备案管理规定》“第十一条 不予备案的，应当书面告知企业并说明理由”，《海关关于来往香港、澳门小型船舶及所载货物、物品管理办法》“第八条 海关经审核决定不予备案的，......”，这些规章明确了可以不予备案，使得备案与许可程序基本一致，具有许可之嫌。

2 道路运输行业备案事项对比分析

近年来道路运输行业新增的备案事项主要分为两类，一类是按照国家“放管服”改革要求，将许可事项取消改为备案，主要有机动车维修备案、国际道路货物运输备案;另一类是随着新兴业态发展，涉及道路运输行业的备案，主要有小微型客车租赁备案、班车客运定制服务备案。

2.1 机动车维修备案

2018年，国务院明确将机动车维修许可取消改为备案。2019年3月，《道路运输条例》修订，删除关于将机动车维修许可的表述，增加备案内容。2019年6月，交通运输部修改《机动车维修管理规定》，建立备案制度。根据2018年国务院要求“取消审批后，交通运输部要制定完善并公布维修业务标准”，《道路运输条例》和《机动车维修管理规定》对机动车维修行业调整了准入条件及标准，但并未有达不到标准不予备案的要求。可见，交通运输部是在国务院要求制定完善业务标准的背景下，将业务标准纳入部门规章，作为备案制度的一部分内容进行管理。

2.2 小微型客车租赁备案

2020年12月，交通运输部出台《小微型客车租赁经营服务管理办法》，明确对小微型客车租赁实行备案管理。规章中有涉及从事小微型客车租赁经营的条件，交通运输部《小微型客车租赁经营服务管理办法》解读中提及“按照深化‘放管服’改革要求，明确小微型客车租赁经营实施备案管理。既对从事小微型客车租赁经营提出了需取得企业法人资格等管理要求，......”，可见，交通运输部将规章中的经营条件界定为管理要求。

2.3 班車客运定制服务备案

2020年7月，交通运输部新修订的《道路旅客运输及客运站管理规定》将班车客运定制服务设为备案。班车客运定制服务备案并非一个独立行业的备案，而是要求从事定制客运需先取得班线经营许可，与客运分公司备案有类似之处。规章对班车客运定制设定要求时仅有“核定载客人数应当在7人及以上”，条件相对较少。

2.4 国际道路货物运输备案

2019年，国务院发文将国际道路货物运输许可取消，改为备案。截至目前，涉及国际道路货物运输的行政法规、规章等均未作修改，交通运输部也未发文做明确要求，立法层面与国家层面均未明确具体执行要求。

综上所述，除国际道路货物运输备案外，其他3项备案均已有立法明确申请备案的条件、材料和罚则，但从相关文件中可以看出，备案条件是作为行业标准或管理要求列入规章，而非行业准入条件。

3 关于规范备案的建议

（1）尽早立法规范。目前国家层面没有关于备案的立法，但在“放管服”背景下，越来越多的行业通过备案进行管理，应尽早出台关于备案的立法，明确备案的界定、要求、程序及时限，规范备案管理行为，避免许可性质备案。

（2）做好备案事项宣贯。除国际道路货物运输外的三项道路运输备案，在备案申请条件和罚则设定上与行政许可存在相似之处，交通运输管理部门应对备案进行指导和宣传，一方面是对基层管理部门进行指导，树立备案思维，不可将备案事项等同于许可事项进行管理;另一方面是对行政相对人进行宣传，引导经营者按照备案条件和要求合法合规经营。

参考文献：

[1]朱最新.行政备案制度研究[M].知识产权出版社，2012.

[2]彭铭阳.行政备案制度完善路径探讨[D].华南理工大学，2019.