推进监察官法，建设高素质专业化纪检监察干部队伍

建设高素质专业化纪检监察干部队伍是纪检监察工作高质量发展的重要保障。制定和实施《中华人民共和国监察官法》（以下简称“监督官法”）是建设高素质专业化纪检监察干部队伍的关键。监察官法草案经过全国人大常委会审议，向社会公开征求意见，如何通过监察官法推动高素质专业化纪检监察干部队伍建设？近日，西北政法大学纪检监察学院监察法学科带头人、教研室主任、导师组组长、博士生导师褚宸舸教授（以下简称“褚”）接受了本刊记者（以下简称“记”）的采访，阐述了他的观点。

制定监察官法是顺势而为

记：请问，我国为什么制定监察官法？

褚：一方面，制定监察官法是贯彻实施监察法的要求。我国监察法第十四条提出国家实行监察官制度。监察官法对此进行具体化的规定，为建设政治过硬、本领高强的监察官队伍提供法律遵循。另一方面，制定监察官法也是实现纪检监察队伍高素质专业化的客观需要。习近平总书记在十九届中央纪委三次全会上对新时代纪检监察队伍提出高质量发展的要求。监察官制度既是深化监察体制改革的实践需要，也是党和国家监督体系的重要组成部分，同时是落实中央关于监察官专业化发展蓝图，实现纪检监察工作规范化、法治化的制度载体。制定监察官法，对于加强监察官的管理和监督，保障其依法履行职责，促进其专业化具有积极意义。

监察官法有较高的社会关注度，这反映出整个社会对反腐败以及纪检监察干部队伍的关注。第一，党的十八大以来，我们通过“铁腕”反腐，政风行风明显好转，人民群众得到了实实在在的好处，也对正风肃纪和反腐败提出新的要求和期待。制定监察官法，打造高素质专业化队伍，释放反腐没有休止符、作风建设永远在路上的信号。第二，纪委监委既执纪又执法，权力比较大。社会广泛关注其权力能否依纪依法行使。习近平总书记多次谈到“谁来监督纪委”的问题。制定监察官法，可明确监察权边界，严格内控机制，强化自我约束，确保监察权规范行使。

记：监察官法的起草、制定过程是怎样的？

褚：据我了解，截至2021年5月底，该法的立法过程是这样的：监察官法草案最先由中央纪委国家监委起草。2019年12月3日至17日，中纪委办公厅将草案初稿下发，在纪检监察系统内部征求意见。2020年2月13日，中纪委国家监委将草案提交全国人大常委会办公厅，建议依法启动立法工作程序。之后，全国人大监察和司法委员会、全国人大常委会法工委、中纪委法规室组成专班，进行广泛立法调研，并召集专家座谈会。我受邀参加了2020年9月28日在全国人大机关召开的专家座谈会并发言。2020年12月22日，监察官法草案首次提请十三届全国人大常委会第二十四次会议审议。2021年1月，全国人大常委会法工委向我国部分高校科研机构内部征求意见，我在召集西北政法大学监察法学科教师深入讨论后，以西北政法大学的名义，提交了建议。2021年4月底，监察官法草案第二次提请十三届全国人大常委会第二十八次会议审议。2021年4月29日至2021年5月28目，监察官法（草案二次审议稿）向社会公开征求意见。

推进高素质、专业化纪检监察干部队伍建设

记：监察官法和纪检监察干部队伍建设之间是什么关系？

褚：第一，纪检监察干部队伍现状是监察官法的立法基础。目前，纪检监察队伍干部身份、编制、干部管理情况比较复杂。强干弱枝，上级从下级抽调人员情况普遍。基层纪检监察机关人员流失严重，干部专业化、职业化程度比较低，人员的分类、分工还没有明确。这些问题不仅严重制约了纪检监察工作的高质量发展，也成为监察官法要面对的现实问题。第二，监察官法是建设高素质专业化纪检监察干部队伍的关键和法律保障。通过制定和实施监察官法，促进监察官依法履行职责，法律设立监察官的任职条件，强调严格准入、择优选用，用监察官的高素质专业化带动纪检监察干部队伍高素质专业化。

记：怎么理解中央提出的“高素质”“专业化”的要求？

褚：第一，“高素质”“專业化”是中央对干部队伍的整体要求。其首次提出是在2017年6月29日中共中央政治局开会审议《关于适应新时代要求 大力发现培养选拔优秀年轻干部的意见》。党的十九大报告针对新时代党的建设总要求所提的八个方面任务中，明确“建设高素质专业化干部队伍”。在2018年7月全国党组织工作会议以及党支部工作条例、党政领导干部选拔任用条例中均提到“高素质”“专业化”。

第二，中央针对纪检监察干部队伍提出“高素质”“专业化”。2019年12月6日，习近平总书记在中共中央政治局研究2020年经济工作研究部署党风廉政建设和反腐败工作的会议上第一次将“高素质”“专业化”要求应用于纪检监察干部队伍建设。2020年1月13日至15日，十九届中央纪委四次全会工作报告贯彻习近平总书记提出的“把队伍建强、让干部过硬”的要求强调“建设高素质专业化干部队伍”。高素质专业化，如果简单理解，我认为就是“又红又专”。“红”主要体现为忠、廉;“专”主要体现为依法依纪、办事可靠。

第三，“高素质”“专业化”在法律上的体现。首先，体现在监察法第五十六条。该条规定：“监察人员必须模范遵守宪法和法律，忠于职守、秉公执法，清正廉洁、保守秘密;必须具有良好的政治素质，熟悉监察业务，具备运用法律、法规、政策和调查取证等能力，自觉接受监督。”我认为，概括起来就是三个方面：政治素养、履职能力、职业伦理。政治素养方面，要有较强的政治意识，坚定的政治信仰，稳定的政治立场，严明的政治纪律，更高的政治站位。履职能力方面，纪检监察合署办公的机制要求监察人员应具备纪、法衔接及法法衔接的履职能力，既要符合纪委对党员及党组织违纪行为监督检查的及时性和有效性要求，又要满足监委对职务违法和职务犯罪行为调查处置的专业性要求。从履行监督、调查、处置三项职责的需求来看，纪检监察干部的专业知识应包括党纪和国法两大领域。职业伦理方面，纪检监察人员必须清正廉洁、保守秘密，应当以身作则，克己奉公、严于律己，严格遵守党的纪律。

第四，监察官法总则第一条就规定：“为了加强对监察官的管理和监督，保障监察官依法履行职责，维护监察官合法权益，推进高素质专业化监察官队伍建设，推进反腐败工作规范化、法治化，根据宪法和《中华人民共和国监察法》，制定本法。”

需进一步明确监察官任职门槛

记：监察官法的内容中有哪些重点？有哪些学界认为有待进一步明确的问题？

褚：重点很多。第一，关于监察官的范围。第二，监察官的任职条件和任职限制，监察官的选用标准和方式。第三，对监察官兼职的限制。第四，监察官的管理、考核与奖励。第五，监察官的监督和惩戒。第六，监察官的职业保障。第七，强调国家加强监察学科建设，鼓励具备条件的普通高等学校开办监察专业或者监察课程，培养德才兼备的高素质监察官后备人才。第八，对监察官等级设置、确定和升降的具体办法，工资及等级津贴制度，法律做了授权规定，即由国家另行规定。

在立法过程中，也有一些问题需要进一步明确。

第一，监察官的范围，也就是解决哪些人员能够进入监察官序列的问题。目前立法采用纪检监察机关人员全员进入监察官序列的做法，虽然改革阵痛最小，但这只是权宜之计。纪检监察机关干部全部纳入监察官队伍，是解决历史遗留问题，也是维持现状，是针对“老人”的。对于新进人员，应当设置门槛。应当通过是否行使监察权来认定监察官的范围。在行政岗位从事辅助性工作的在编人员，如办公室、宣传、组织部门、后勤人员等不直接参与纪检监察案件办理、不直接履行监督调查处置责任的人员，不应纳入监察官序列管理。

全员进入的方案无法解决巡视机构人员是否纳入监察官范围的问题。巡视办是中纪委内设机构，但是省级及以下，巡视工作人员不是纪检监察机关人员。省级巡视机构是省委下属的工作部门，巡视人员编制由纪委代管。从履行职能看，纪律监督、监察监督、巡视监督、派驻监督是共同发力的，巡视办的同志很多都是以前纪检系统的。应当从上到下先理顺体制，做到上下统一，这是解决监察官范畴的先决条件之一。巡视人员现在在任用、考核方面和纪委监委都是相同的，大家工作在一起，如果巡視人员不纳入监察官范畴，将来如果编制管理和职务晋升不能受到同等对待，会产生新的矛盾。

第二，初任监察官的任职条件。首先，初任监察官不宜规定必须具备中国共产党党员身份。法律应鼓励公民报效国家，而非相反。机会应平等地面向全体公民开放。如果硬性要求其身份为中共党员，不利于纪检监察队伍从高校毕业生中吸收新鲜血液。现在高校里学生每年入党比例最高也就7%左右，全校学生党员只占到全体学生总数的15%～18%。其次，不将获得法律职业资格作为初任监察官的任职条件。但未来设计具体规定时，可在初任监察官考试时享有法律科目的免试或作为未来晋升时的考量因素。监察官应具备对职务违法、职务犯罪行为进行全面有效监督、调查和处置的能力。从长远看，具备较高程度的法律技能是促进监察官队伍高质量发展的重要保障。从当前纪检监察队伍的现实情况看，一刀切地要求监察官必须取得法律职业资格，会造成监察官队伍的人才短缺。建议对于初任监察官，应参加公务员招录考试。笔试内容由行测、申论和监察专业知识三部分内容构成，监察专业知识由国家监察委员会命制，其中监察专业知识应重点考察党纪党规和法律法规两部分内容。对于当前纪委监委中不具备法律职业能力的在编在职人员，可参加纪委监委内部执纪执法资格考试。其中，未通过考试的，不得担任监察官，不得主办、审核、审批案件。

记：监察官法在未来实施过程中，如何加强纪检监察干部的职业保障？

褚：监察官法第八章规定了监察官的职业保障，明确了履职保障、人身保护、对诬告陷害的澄清正名、工资福利待遇、权利救济等内容。我认为，监察官法实施过程中，还需要继续构筑完善的纪检监察干部队伍职业保障体系，提升待遇、保障健康与安全。首先，加强干部心理健康、轮休、疗养保障的规定。其次，参照人民警察职业保障标准，增加有关因公牺牲的抚恤规定。最后，纪委监委执纪执法应统一制服，统一标识，要通过一些形式、仪式，有意识地塑造统一的职业伦理、共同的价值理念和标准。建议借鉴公检法的薪金结构，按照就高不就低的原则，统一纪检监察干部的薪金待遇。