风险传播视角下区域舆情治理机制研究

摘要：本文基于广西近十年舆情治理的实践，梳理我国舆情风险的现状，分析风险治理存在的问题，并提出风险治理的对策。

关键词：风险传播；舆情治理；舆论引导

中图分类号：G206 文献标志码：A 文章编号：1674-8883（2021）02-0018-04

基金项目：本论文为广西哲学社会科学基金项目“中国-东盟跨文化传播语境下争议性议题的视觉修辞研究”成果，项目编号：17BXW003

1986年，德国社会学家乌尔里希·贝克在《风险社会》一书中勾勒了这样一幅图景：文明，而不是自然灾害，正在把人类推上火山口。科学理性的急剧膨胀、科层制结构的建立与转型、市场化所带来的道德滑坡以及风险传播的个体化，使我们正处于前所未有的高风险社会。风险传播一词源于西方，它经历了以科学界为主的风险教育到探究公众风险认知的“从我到他”的阶段[1]。早期研究要么把风险传播视为一种机构、个人、团体的公关策略，要么将其视为“专家对非专家的传播”。之后，在实证主义、建构主义和对话协商理念的影响下，风险传播从风险教育、宣传转变为风险沟通，其传播方式相应地从武断的灌输、单向的劝服到双向的对话，从而使风险传播具有建构公共领域的意味。而从舆情治理角度来看，治理并非管理，它是包括政府、社会组织、公众等在内的多元主体在互动协商的基礎上，共同努力解决社会问题、回应舆论需求的过程。因此，从内涵上来讲，风险传播与舆情治理具有某种内在统一性，基于风险传播研究的一些理论视角有助于我们建构舆情治理的模式和路径。同时，风险概念的引入也有利于我们防患于未然，从应急处置转向未雨绸缪。

从近十年广西壮族自治区的舆情风险治理情况来看，全区对机构、制度、体系等方面进行了积极探索，风险治理的机构和制度框架已经基本搭建起来，与此同时，重大舆情不时涌现，给党和政府的公信力带来巨大挑战。

一、舆情风险的现状

（一）舆情风险类型多元化

近十年来，广西的舆情涉及政治、经济、文化、民生等诸多领域，与全国舆情呈现出一定的同质性。但是，由于广西具有独特的地域特征，部分舆情又表现出不同的面貌。在政治领域，广西与全国其他地方一样，政治类舆情主要源于个别官员腐化堕落、个别官员非正常死亡等，但由于广西地处边境，因此跨境舆情风险较高。在经济领域，广西同样面临经济增长速度放缓所带来的负面影响，同时作为旅游大省，广西经济发展和环境保护之间的矛盾突出，舆情风险高。如广西龙江河镉污染事件、贺州水污染事件、合浦县海岸采石“天坑”、漓江风景区采石破坏生态等。在文化领域，玉林传统狗肉节曾一度成为全国舆论关注的焦点。在民生领域，校园暴力事件、扶贫造假舆情也时有发生。

（二）舆情风险地域之间的不平衡性

从地区分布来看，舆情风险发生的地域极不平衡。南宁人口密集，是广西的政治、经济、文化中心，也是舆情高发的区域；桂林、北海、防城港是旅游城市，人口流动性较强，经济发展与环境保护的矛盾突出，舆情压力较大；玉林、柳州工业较为发达，产业工人聚集，城市化程度较高，经济波动容易造成舆情压力；梧州、贵港、河池、百色舆情数量相对较少；贺州、崇左舆情低发[2]。

（三）舆情风险地域之间的关联性

从舆情的起源来看，主要有现实起源和网络起源两种。从现实起源来看，河流污染和边界突发事件均具有跨地域特点。如2012年龙江河镉污染事件涉及宜州、柳州等沿江城市，宜州龙江河的水污染问题也是因为下游柳州市民争相抢水囤水才进入公众视野。同样，2014年贺州水污染事件涉及贺州、肇庆等跨省上下游城市。从网络起源来看，涉及政府部门、公职人员的视频、图片、文字均可能引发舆情。传播者所在地域具有不确定性，传播范围具有全国性。如来宾烟草局长“日记门”、“广西政府官员宴请吃穿山甲”微博照片、“南宁护士不雅视频”等。这些舆情有真有假，或真假参半，一旦在网络公布，均会产生极大的负面影响。

（四）舆情风险框架指向的多变性

从近十年的舆情事件来看，虽然目前大多数事件不具备“稳定地持续性重复”的目的及特质，但这些事件最后均不同程度地将矛头指向了地方政府。如2012年龙江河镉污染事件本是不良企业违规排放污染物导致的，但由于政府信息发布迟滞，网民最后质疑政府官员可能持有相关企业的股份[3]。同样，2014年玉林狗肉节风波，动物保护组织与狗肉经营者之间的矛盾冲突，最后也转变为网民对政府是否主办了狗肉节的猜疑。因此，无论何种类型的舆情风险，其话语框架都是游移不定的，政府部门很难置身事外。

（五）舆情风险的超时空特点

网络传播具有超时空特点。所谓超越时间，是指互联网具有海量信息的存储功能，网民可以通过搜索引擎或人肉搜索的方式，利用旧闻来制造舆情。如2017年微博曝光的“广西政府官员宴请吃穿山甲”事件即来自网民的举报，原始图文实际上出现在2015年，而当事人自治区高校工委统战部原部长李宁已于2016年5月因涉嫌受贿被检察机关依法逮捕，但就是这样一则旧闻，给广西相关政府部门和广西形象带来了当下的、现实的破坏性影响[4]。所谓超越空间，既指国内其他地域的舆情可能通过互联网在本地引发类似舆情，也指本地舆情通过互联网波及全国甚至海外。如2012年4月1日，广西那坡部分学校3元营养补助被供货商套利1元的事件引起广泛关注，因为该事件与此前曝光的“贵州织金70名小学生食用营养早餐疑似食物中毒”的新闻具有高度相关性。在这种蝴蝶效应的影响下，广西的类似新闻一石激起千层浪，贫困山区营养餐问题引起了网络的强烈关注[5]。

（六）舆情风险的标签化

标签化即污名化。如果一种类型的舆情反复出现在同一个地方，那么这个地方很容易被标签化。如2019年八九月间，短短一周内，广西北海市涠洲岛相继有两名年轻女性游客失联，频繁发生的案件引发社会舆论广泛关注。有媒体在报道时称，“近年来有意来涠洲岛轻生的人数增多，今年到目前为止已有四五个”。还有网民关联北海频发的传销案件，为当地贴上“‘自杀圣地’涠洲岛”“‘传销圣地’北海”等舆论标签。这不仅会对当地群众的正常工作生活造成影响，增强社会不安全感，而且从长远角度来说，一起政法舆情转变成城市治理舆情，形象危机也由个别部门上升到城市整体，会遗留更多隐患。同样，近年来出现的广西来宾传销事件、广西“千人传销宴”举报无人受理等有关传销的舆情，也容易让外界给广西贴上传销大省的标签。

二、舆情风险治理存在的问题

（一）舆情风险意识有待强化

舆情治理的关键在于“防患于未然”，但是长期以来，网络舆情治理往往被称之为应急管理，是事件发生之后的一种紧急应对，而不是在事件发生之前进行风险预警和风险管控。这也经常导致政府面对网络舆情危机疲于应付、进退失据。因此，网络舆情治理不只是应急管理，它应该包括对潜在风险的识别分析和预警防控，这样有助于构建“风险—危机—应急”的舆情治理链条，发挥风险预防、应急与危机管理的综合作用[6]。这种风险意识首先表现在时效性上，面对突发事件，政府部门要在研判舆情发展走势的基础上快速反应、抢占先机。反观广西龙江河镉污染事件，相关部门的风险意识明显不足。在此次事件中，宜州区环保部门于2012年1月15日监测到污染状况，3天后才通报给下游的柳州市。由于当时正处于新年期间，柳州方面并没有及时公布这一信息，直到1月24日才开始公布水情监测结果，导致谣言四起，公众出现屯水和抢水的恐慌现象[3]。

（二）舆情风险治理的部门化

舆情风险治理需要有组织地协调部门、责任单位、网评员队伍，需要建构一个纵向到底、横向到边的治理网络，它不是一个部门单打独斗就能解决的。但在实际工作中，舆情风险治理经常陷入部门化的泥潭。比如，网信办作为日常舆情治理的牵头单位，在纵向的信息沟通和政令下达上可能没有问题，但是由于职级限制，网信办无法号令同级别的其他部门单位，各部门单位的舆情信息也不能第一时间汇总到网信办，因此容易导致舆情治理工作出现被动局面。

（三）舆情风险治理的信息传播节奏紊乱

在风险传播中，网民的信息需求会不断发生变化，要化解舆情，就需要回应网民关切，适时互动，并持之以恒直到危机结束。信息发布的频率、流量、流向是舆情治理的关键，政府信息发布要与網民的需求相匹配。如果信息发布量超过信息需求量，则会导致舆论次生灾害，反之，如果信息发布量小于网民信息需求量，则会带来信任危机[7]。例如，2011年日本福岛核电站发生爆炸，我国媒体大肆报道，结果掀起了席卷全国的抢盐风波。在2011年广西来宾传销事件中，央视曝光新闻称“传销组织在公安局旁公开宣传”，引发舆论关注。面对媒体关注，来宾市委、市政府迅速以新闻发布会和清查行动有效回应了社会关切，但后期舆情出现了“大量传销人员外逃”的新闻，引发了网民对地方行政能力的质疑，而地方政府在第一次成功回应媒体之后，却变得“慎之又慎”甚至对媒体“保密”[8]。

（四）舆情风险治理存在自说自话现象

风险传播的过程其实也是风险沟通的过程。目前，对突发网络舆情往往采取被动的处理方式，没有在最佳的舆论控制时期做出相应的解释和澄清，对负面舆论一味采取传统的“删封堵”处理办法，没有及时对网络舆论进行积极的引导，缺乏信息的透明公开以及政府与公众之间的对话和交流，严重影响了当地政府的形象和公信力。在2019年北海涠州岛两名年轻女性游客神秘失踪事件中，政府部门首次通报时用较多篇幅介绍了两名失联人士的基本信息、失联前的行动轨迹，但对网络盛传的失联原因——身陷传销、邪教组织、死亡游戏、抑郁症等疑点，并未作出回应和解释，严重偏离了公众的心理期待。又如，通报称“龙某乐有轻生念头”“何某宇留下遗书”，表述与家属相关说法相悖，加之并无其他证据支持，同样引发网民产生警方“撇清关系、推卸责任”的猜测。在第二份通报中，北海警方称何某宇未参与传销，但在其本人尚未被寻到的前提下，这一确定性结论也同样缺乏说服力[9]。

（五）舆情风险治理“软”“硬”不平衡

我国社会正面临着“软”和“硬”两种风险。“硬风险”是一种实体性风险，如自然灾害、战争、群体性事件等。“软风险”则是一种弹性风险，主要缘于主观因素，如社会认同、文化观念、舆论等方面的风险。“硬风险”多是结构性、社会性的风险，属于“河床”型的风险；而“软风险”则是象征性、表意性的风险，属于“河水”型的风险。这两种风险在一定条件下会相互转化。“硬风险”可借助媒体系统转变为“软风险”，长期积压的“软风险”也可能演变成现实世界的“硬风险”[10]。回顾近十年的区域治理实践，我们的治理主要还是一种压力倒逼型治理，处于被动应对的状态，不能触及根源性问题和矛盾，重视“硬风险”而相对忽视“软风险”，重视已经转化为危机的“软风险”，忽视沉淀为社会怨恨和刻板印象的“软风险”，这种选择性治理使“硬风险”不断累积。

三、舆情风险治理的对策

（一）舆情风险治理应建立风险识别响应体系与机制

在舆情风险治理中，政府部门应在治理结构、风险识别、联动机制等方面建立与风险传播相适应的响应体系与机制。在治理结构上，行政部门传统的科层式结构虽然行动效率高，但很难根据外部舆情变化及时作出反应，因此，我们需要建构扁平式的舆情治理结构体系，将各级网信办、各单位网评员统一管辖，建立信息直报制度，保证纵向和横向信息通道的畅通快捷。在风险识别上，应建立舆情风险DNA案例库，及时将风险舆情与案例库中的风险DNA进行比对，从而启动相应预警管理。我们可以根据网络舆情的区域特点，有针对性地制定应急预案，划分舆情级别，根据舆情事故的等级，制定不同的响应机制，打造区域网络舆情平台。在联动机制方面，根据舆情等级的不同，选用不同的响应级别，可以采取领导小组协调模式、部门联席会议模式或行动导向型模式。

（二）舆情风险治理应坚持第三方参与的原则

舆情风险治理是一个多主体的协商、沟通过程，因此，除了政府职能部门、网民之外，我们还应该引入专业人士参与舆情治理，成立相关专业的专家咨询委员会，让他们参与舆情风险研判、舆论沟通、舆情治理效果评估等环节，对舆情进行分析，对政府舆情应对工作进行评价。在具体操作上，可以由网信办根据风险等级和风险类型，邀请专家学者、专业机构和科研单位等参与舆情治理，并于舆情结束后引入网络舆论回应评估机制，组织发起网络社会稳定风险评估或网络舆论生态风险评估，依据评估结果对网络舆论动员治理工作中的失职失责行为进行有效问责。此外，还应在现有社会机构如智库的基础上，设置专门的第三方辟谣机构、法人、平台等，从而更加直接、高效地引导和管控网络舆论的负面情绪[11]。

（三）舆情风险治理应坚持全过程动态连续跟踪

舆情治理不是单向的信息通报，不可能做到一发了事，一劳永逸，要根据舆情发展不同阶段产生的不同信息需求与网民互动和沟通，突出一个“效”字，重在回应关切，解决问题。面对舆情，如果“封、堵、躲、压、瞒”，可能引发公众对有关部门的“媒体审判”。一般来说，网络舆论初期，相关部门的调查尚需时间，因此，此时应以表态为主，快报事件，慎说原因，第一时间占领信息的制高点，获得公众信任；中期要适时回应舆论关切，边做边说，保持沟通，赢得理解，同时又注意避免产生次生舆论灾害；后期则要加强宣传，修复形象，争取使负面新闻发挥正面作用。

（四）舆情风险治理应加强视觉回应与视觉沟通

随着互联网技术的不断发展，网民群体正从精英化走向大众化，网民群体中的未成年人和老年人不断增多。全媒体时代，视频、图片的传播效果胜过文字描述，可视化表达正成为舆情回应的发展趋势。随着智能手机的普及、上网速率的不断突破，快手、抖音、腾讯微视等平台纷纷崛起，云计算、智能推送使舆论场上“强者恒强，弱者恒弱”的马太效应不断得到强化。因此，在舆情治理过程中，应加强视觉回应和视觉沟通，有效提升舆情应对的质效，满足公众对真相的渴求。

（五）舆情风险治理应坚持“软风险”“硬风险”两手抓

网络舆情是网民对各种焦点事件的认知、情感和行为倾向的集合，其外显部分包括网络围观、网言网语、网络抗争等形式，而其内隐部分则表现为各种不同的个体心理。网络舆情治理的目的不是“消灭”网络舆情，实际上也无法“消灭”网络舆情，舆情治理的目的在于防范网络舆情转化为负面的网络舆论。与网络舆情不同，网络舆论是多数网民的共同观点的集合，它可能是积极的、建设性的，也可能是消极的、破坏性的。当然，舆情治理要标本兼治，正确认识并处理好社会治理和舆情治理之间的关系，将社会治理与舆情治理有效结合起来。相关部门既要化解“软风险”，也要着手解决“硬风险”，做到“软”“硬”兼施；既要排查舆论空间的风险源，也要兼顾舆论空间映射出的现实社会中的风险源，做到“虚”“实”结合[11]。对于网络舆情背后的怨恨和偏见，应正视其客观性并将其纳入治理视野。

（六）舆情风险治理应坚持理性原则

所谓理性原则，即政府部门在应对舆情时必须坚持法治精神，要掌握一个“度”，避免过快反应或过慢反应。对于舆论关切的核心和焦点问题，政府部门要及时亮明举措，既不能遮掩护短，也不能过分反应，以免造成舆论“二次危机”。玉林市政府在2014年的狗肉节冲突中面临两难困境，一方面是地方的文化传统，另一方面则是动物保护组织和人士的指责和阻挠，在此情境下，政府部门任何简单粗暴的做法都可能带来次生舆论事件。因此，只有通过各种行政手段使双方维系现状、和谐相处，才能通过时间的力量使舆情得以消弭。

（七）舆情风险治理应坚持人机协同

近年来，随着人工智能技术的发展与应用，研究者开始关注以人工智能技术为支撑的网络舆情分析新范式。例如利用小波分析、人工神经网络技术对网络舆情进行建模和预测；通过二次聚类的方法提取舆论热词，用于网络舆情预警；运用可视化技术对网络舆情演变过程进行可视化呈现。在这些研究和探索中需要注意两点，一是网络舆情演化的重要动因是网民的认知、态度、情感和行为倾向，这些因素不仅决定着舆论走向，而且会随着事件的发展而变化；二是网络舆情并非线性发展，在演化过程中极易出现衍生舆情和反复迭代，从而引发一系列的簇类网络舆情。因此，运用人工智能技术分析网络舆情，还需要进一步提升治理工具的深度自学习功能。而且，即使技术得到了优化升级，人工智能也不能完全代替人，它只能协助治理者进行信息采集、分析，而不能完全代替人工研判。因为人工智能用于舆情分析的信息永远是有限的，无法囊括所有可能的、潜在的相关信息，也缺乏人类所特有的想象力，因此无法基于更多的、现有数据之外的信息进行相关性分析和趋势预测，这些都需要借助人脑才可能予以解决[11]。

（八）舆情风险治理应提升治理参与者的共情能力

网络舆论动员主要具有抗争性、公共性、交互性、隐匿性等特征，其演化机制包括萌芽期、积聚期、激荡期、式微期等四个阶段。在舆情风险治理中，外在的制度、机制、技术等因素都需要通过治理参与者的表现发生作用。网络治理者只有与网民共情，才可能引导他们产生共鸣，化解恶性舆论风险。如果只是为了满足舆情封堵任务，简单机械地喊口号、贴标语，只会带来更大的舆论风险。因此，我们需要提升领导干部、网评员等的网络素养与共情能力。网络舆情的治理者应当更多地深入群体，设身处地站在抗争者的角度理解他们的想法和感受，通过共情提升与公众的亲密度，减少网络舆论动员的风险隐患和危机[11]。

四、结语

纵观2010—2020年的广西舆情案例，广西舆情风险呈现出类型多元化、地域不平衡、互动关联、框架指向多变、超时空、标签化的特点，舆情风险治理在一定程度上存在风险意识较弱、风险治理部门化、信息传播节奏紊乱、自说自话、“软”“硬”不平衡等问题。基于此，风险治理应建立风险识别响应体系与机制，发挥第三方参与的作用，全过程动态连续跟踪，坚持“软风险”“硬风险”两手抓和理性治理原则，既要利用大数据实现人机协同，又要提升治理参与者的共情能力。

参考文献：

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[4] 蒋欣.舆情观察：广西“考察吃穿山甲”舆情传播分析[OL].人民网-舆情频道，http：//yuqing. people.com.cn/n1/2017/0217/c209043-29088264. html，2017-02-17.

[5] 庞胡瑞.广西“营养餐被吃差价”事件舆情分析[OL].湖北省人民政府门户网站，http：//www.hubei.gov.cn/zfwyq/yqalfx/201208/t20120813_390070. shtml，2012-08-13.

[6] 曾润喜.网络舆情治理的关键是“治未病”[J].中国传媒科技，2018（12）：26-28.

[7] 罗娟.网络舆情热点事件中的网民行为研究——以邓玉娇事件为例[D].华中科技大学，2011：41-43.

[8] 龐胡瑞.广西来宾传销事件舆情研究[OL].凤凰网，http：//news.ifeng.com/c/7faOG1pLI93，2011-08-22.

[9] 王媛，牛佳宇.广西涠州岛两名女性游客失联事件舆情研究[OL].搜狐网，https：//www.sohu.com/ a/342258851_776585，2019-09-20.

[10] 张涛甫.舆论“软风险”正急剧上升[J].人民论坛，2014（9）：33-35.

[11] 曾润喜，朱利平.网络舆论动员：内涵、过程及其治理[J].北京航空航天大学学报（社会科学版），2019（6）：35-39.

作者简介：封莎（1977—），女，江西瑞昌人，本科，助理研究员，研究方向：网络传播。