美国有机农业发展及对我国的启示

穆建华 徐继东

摘 要：美国有机农业起步较早、发展迅速，已经成为全球有机农产品第一大消费市场，分析美国有机农业起源、发展、标识管理和财政支持对发展我国有机农业、提高我国农产品质量安全具有重要借鉴意义。

关键词：美国;有机农业;监管经验;财政支持

有机农业是以人类传统的农业形态为基础发展起来的。1840年德国化学家李比希发明了人工合成肥料，同期农药也开始逐渐应用于农业生产，这两项技术的使用显著提高了土地产出效率。但到了20世纪初，化肥和农药对生态系统的负面效应开始显现出来，发达国家开始反思农业生产方式。美国是最早探索有机农业的国家之一，20世纪40年代建立了第一个有机农场。1972年，国际有机农业联盟（IFOAM）在欧洲成立，并迅速发展到100多个国家和地区的800多家成员单位，对全球有机农业的普及起到了积极的推动作用。1990年美国国会通过了《有机农产品生产法案》（OFPA），规范了美国有机农业的发展，美国迅速成为了全球最大的有机食品市场。

1 美国有机农业发展历程及市场规模

有机的标准因国家和地区而异，但它通常指没有人工杀虫剂、基因改造或使用化學肥料的作物及其产品，以及有足够的室外活动时间、有机饲料喂养、不饲喂生长激素的动物产品。近年来，全球有机农业发展迅猛，农场面积以年均超过7%的速度增长，2018年达到7 150万hm2;销售额年均增速超过10%，2018年首次突破1 000亿美元，其中仅美国就占全球总销售额的42%（图1）。

1.1 美国有机农业发展历程

自20世纪初美国开始反思农业生产方式并开展有机农业实践以来，美国有机农业发展主要分为三个阶段。

1.1.1 自由发展阶段（1990年以前） 20世纪早期，美国一些农场尝试放弃化学肥料和农药的使用，恢复有机生产。1940年，美国第一个有机农场罗代尔农场成立，开始了有机农业生产实践。1953年，美国第一个有机农业组织——亚特兰大天然食品协会（NFA）成立，旨在为德克萨斯州陷入困境的有机农场提供帮助1。1962年，美国女作家瑞秋·卡尔森（Rachel Carlson）出版了《寂静的春天（Silent Spring）》一书，揭露了化学农业对环境和健康的不利影响，掀起了一场有机运动的舆论风潮。1973年，美国开始禁止使用DDT杀虫剂，标志着美国有机运动正式拉开序幕。越来越多的民众开始重视食品安全和身体健康，并将注意力转向有机生产环节。

1.1.2 制度建立阶段（1990—2008年） 1990年美国国会通过的《有机农产品生产法案》（OFPA）标志着美国有机农业进入了规范化发展阶段。为配合该法案的出台，同年美国农业部（USDA）成立了国家有机农业标准委员会（NOSB），为有机农业的发展制定国家标准。经过10年的国会辩论，到2000年，美国国家有机农业标准委员会（NOSB）出台了完整的“有机”定义及标准，并于2002年10月21日通过立法的形式确定下来。同时，法律规定所有标识“USDA有机”标识的农场必须经过认证。2008年，美国国会的农业法案（Farm Bill）《食品·保护和能源法》（Food，Environmental Protection and Energy Bill）中，加入了“有机农业计划”（NOP），并对认证成本、有机农业研究和推广、有机作物保险、有机农业数据统计、有机产品出口等多个方面出台了支持措施并划拨了资金支持，标志着美国有机农业体系正式建立。

1.1.3 快速发展阶段（2009年至今） 2009年以后，美国有机农业进入快速扩张阶段。根据美国农业部国家农业统计局（NASS）有机农业专项普查2数据显示，2011—2017年，美国有机农场数量以年均12.1%的速度增长，面积也呈扩大趋势（表1），有机产品产值的年均增长率为12.8%，每6年翻一番。

1.2 美国有机农产品发展现状及市场规模

美国有机贸易协会（OTA）从2005年开始对美国有机农产品市场销售情况进行跟踪统计，数据显示美国有机农产品市场稳步发展，到2019年，全美有机农产品销售额高达550.8亿美元，近10年年均增长率为9.2%。其中，有机食品销售额为500.6亿美元，近10年年均增长率为9%;有机非食品销售额为50.1亿美元，近10年年均增长率为10.9%。另据国际有机农业联盟（IFOAM）报告，美国还与加拿大、日本、欧盟、韩国、瑞士等地区对某些种类的产品开展了有机互认，每年从这些地区进口大量有机食品，例如从日本进口有机蘑菇、植物产品和果汁饮料，从韩国进口有机含量在95%以上的加工食品等。

从有机食品占总食品销售额的比重来看，有机食品销售额从2010年的229.6亿美元增长到500.6亿美元，占美国食品销售总额的比重从3.4%增长到2019年的5.8%，消费者对有机食品的认可度越来越高。其中，有机水果和蔬菜是消费者选择有机的第一大品类，2019年销售额为180亿美元，占有机农产品消费的36%，占全美水果和蔬菜市场的15%（表2、图2）。

2 美国有机标识管理

1990年，国会通过了《有机食品生产法》（OFPA），用以规范有机农产品生产和销售。OFPA出台以后，国会授权美国农业部（USDA）下属的农业营销服务机构（AMS）根据国家有机计划（NOP）对经过认证的产品进行管理，农业部部长也可授权各州在国家有机计划（NOP）的基础上实施更加严格的州域有机农产品计划。

2.1 美国“有机”界定

2000年，国家有机农业标准委员会（NOSB）对美国“有机”标准进行了定义：有机食品必须是在种养环节不使用传统农药、化学肥料、污泥肥料（污水处理厂处理污水后残余的污泥转化而成的肥料）、除草剂、杀虫剂、转基因技术、抗生素、生长激素和辐射的食品，并最大的可能范围内采用作物轮作、作物秸秆、畜禽粪肥、豆科作物、绿肥、农场以外的有机废弃物和生物防治病虫害的方法来保持土壤生产力和可耕性，供给作物营养并防治病虫害和杂草。有机动物产品除了必须采用有机饲料，还需要在饲养过程中有相应的户外运动（考虑到全球海洋污染的不可控性，美国目前不对海产品进行有机认证）;有机植物产品要求种植土地上最近三年没使用过违禁物质。该项标准于2002年10月21日通过立法的形式确定下来。同时，法律规定所有标识“USDA有机”标识的农场必须经过认证。

2.2 有机标识分类及规范

在标识管理上，美国有一套严格的食品标识管理标准，一共分为三个等级。一是标记为“100 Percent Organic”（100%有机）的产品。要求所有的原材料和添加剂都是已经经过认证的有机产品;在产品包装上还要注明认证机构的名称。二是标记为“Organic”（有机）的产品。要求所有的农产品原料都是经过认证的有机产品;允许有5%（不包括盐和水）的清单允许的非有机添加剂;产品包装上必须注明认证机构的名称。三是标记为“Made with Organic”（原料有机）的产品。要求至少70%的成分（不包括盐和水）是经过认证的有机产品;剩余的部分可以非有机生产，但生产过程不能采用不被允许的生产方法;同样需要在包装上注明认证机构的名称。有机成分少于70%的产品不允许进行认证。未经认证的产品不得在产品包装上标注“有机”的字样，但可以在成分标签里列出经过有机认证的某特定成分及其百分比。

2.3 有机标识监管及处罚规则

美国在有机农产品管理上更加強调“过程认证”而非“结果认证”，即对有机农产品申请从农田、耕作方式、加工、仓储、运输等供应链全过程审查，而非仅仅检验产品是否含有违禁成分。对于私自标注“有机”的生产和经营者，处罚方式也十分严苛。具体来看，美国有机标识监管主要分为计划审查、豁免认证、进口产品认证三个方面，并对擅用有机标签的行为进行司法处罚。

2.3.1 计划审查 代理机构对申请材料和现场进行检查，验证申请主体各项操作是否符合程序要求。其中，代理机构为美国农业部部长授权的政府官员或第三方，且被要求遵守保存完整记录等相关管理要求。代理机构受《美国法典》（U.S.C）和《联邦法规》（C.F.R）约束，同时还被要求每年雇佣第三方审查员自我审计。根据《联邦法规》第7章，部长有权暂停不遵守规定的代理人认证权。

2.3.2 豁免认证要求 根据美国《联邦法规》要求，年销售额在5 000美元以下的农场无需认证，但必须遵守生产、加工和有机标识使用规则。另外，《法规》还规定，对有机成分少于70%的产品或预包装产品，也可以得到认证豁免，但要求必须遵守标识规则，且对生产记录进行完整保存。

2.3.3 进口产品认证 1990年的《有机食品生产法》（OFPA）允许进口产品使用“有机”标识，但必须经过美国农业部部长授权。目前，美国与加拿大、欧盟、日本、韩国、瑞士和中国台湾有互认协定，还与印度、以色列和新西兰签订了承认协议，允许将上述3国符合美国认证标准的产品出口到美国。

2.3.4 违法行为的处罚 如果生产者擅用“有机”标签，将会面临民事或刑事处罚。对于首次销售或者标注“有机”的违法经营者，可依据《美国法典》，处以964美元的民事处罚;如果再犯，则处以最少1 872美元的民事处罚。在处罚过程中，向执法人员或者代理人作虚假证明，则可依据《联邦法规》，被罚监禁、罚款或两者并罚。2020年8月5日，美国农业部农业营销服务局（AMS）发布了一项新的监管制度，要求认证代理人每年审查其认证过的所有企业，并完成供应链审计，其中至少有5%的业务要实行突击检查。国会还考虑进一步增加农业营销服务局（AMS）对国家有机农业计划（NOP）的执法权力。

3 美国有机农业补贴

尽管有机食品生产在美国扩张较为迅速，但人们对有机食品还需有一个认识过程，且有机食品生产成本往往高于常规的生产成本，特别是“转换过渡”时期还面临许多市场风险，因此美国政府通过国家有机农业计划（NOP）、环境质量激励计划（EQIP）和国家有机认证成本分担计划（OCCSP）加大了对有机食品生产者的扶持，并在农业法案中增加对有机农业研发推广、种植和技术改良、保险、促销等方面的长期支持。

3.1 国家有机农业计划（NOP）

在美国农业部农业营销服务局（AMS）下设有专门机构负责实施，总部位于华盛顿，主要职能是促进有机农业发展、相关政策分析、认证管理、执法、审计和公共管理等，组织架构上包括四个部门：管理办公室、标准司、认证和国际活动司、合规和执行司。目前，国家有机农业计划（NOP）负责监督大约80个认证代理机构和全球大约33 300个有机农产品生产主体。

从程序上看，生产主体要从国家有机农业计划（NOP）申请有机标识需要以下五个步骤：一是找一家获得USDA认证的代理，提交过去3年的生产记录及未来的生产方案，并缴纳一定的费用;二是由认证代理对申请者进行材料审查;三是由检查员对申请人的操作进行现场检查，并出具检查报告;四是由第三方机构对审查的资料和现场检查员的报告进行再审查;五是由认证代理签发有机证书。原则上，申请有机认证的申请人年销售额不得低于5 000美元，低于5 000美元的生产者不进行认证，但必须遵守国家的有机标准，包括记录生产日记并接受一定的审查，免于认证的生产者可以说自己的产品是“有机”产品，但不允许使用“USDA有机”的标识。

从费用上看，获得认证的企业需要支付的费用包括申请费、年费、年度生产和销售评估费、现场检查费四项。认证的成本很大程度上取决于选择的认证代理、生产主体的大小、类型和复杂程度，通常从几百美元到几千美元不等。据2010年统计，美国评估一个国内有机农场的平均成本为4 428美元，评估一个国外有机农场为24 082美元。为了减轻申请者的成本负担，美国农业部还实行了有机认证费用分摊计划（NOCCSP），最多可以向获得认证的申请人返还75%的认证费用。

从有效期上看，通过NOP认证后，需要有3年的过渡期，在过渡期内，生产者不允许在销售的商品上打上“有机”的标签，也不允许使用USDA或者认证代理的标签。在过渡期内，美国农业部会通过环境质量激励计划（EQIP）对处在过渡期的农场提供相应的技术和财务援助等。

3.2 环境质量激励计划（EQIP）

EQIP是由美国农业部国家资源保护局（NRCS）管理并实施的项目，要求申请者用于水和空气质量、土壤状况、野生动植物栖息地等环境改善。申请者自愿申请，一旦通过审核，国家资源保护局（NRCS）会采用分担投资额的方式进行支持。在过渡期的有机农产品生产者可以申请这个项目进行一些基础设施的投资。2015年，参与环境质量激励计划（EQIP）项目的农场共有1 783个，土地面积259 436英亩，参与数量最多的三个州分别是加利福尼亚州326个、威斯康辛州141个、缅因州117个。

3.3 国家有机认证成本分担计划（OCCSP）

OCCSP为获得美国农业部认证的有机作物和牲畜生产者提供成本分担援助。补助标准可达认证费用的75%。2015年，参与有机认证成本分担计划的农场共有5 735个，参与数量最多的有加利福尼亚州1 052个、威斯康辛州529个、纽约州393个、明尼苏达州326个、华盛顿州376个。参与有机作物保险的农场有2 801个，58.1%参与保险的农场对所有的面积进行了保险。美国在农业法案中还对有机农业的发展列了专项资金用于有机农产品的长期支持，包括研发推广、种植和技术改良、保险、促销等（表3、表4）。

4 启示及建议

4.1 完善监管制度，加大执法力度

目前，我国《中华人民共和国农产品质量安全法》和《中华人民共和国食品安全法》中并未对有机农业和有机食品单独立法。关于有机方面的法规与规章只有《中华人民共和国认证认可条例》和《有机产品认证管理办法》，不利于对有机农业和有机食品从法律层面进行监管。我们应借鉴美国有机食品监管经验，建立健全相关法律法规。现阶段，我国有机农业发展和有机食品认证监管分属不同部门，存在交叉和模糊地带，不利于全链条监管。此外，我国对有机食品的监管主要针对认证机构，对有机食品生产和违规使用标识的处罚较轻，不具备强制性，不能有效遏制非法使用有机食品标识的行为。应进一步完善有机农业和有机食品认证监管有效衔接，加大执法力度，严格惩罚措施，内外兼顾、统筹管理，进一步推动有机农业和有机食品产业健康持续发展。

4.2 加大财政资金的引导，促进有机农业的产业化进程

目前，我国的农村有机食品生产者存在小散弱现象，农户素质偏低，对有机农业认识不到位，抵抗市场风险能力低。国家层面对有机农业发展没有专门规划和补贴，政策引导作用不强。有些地方虽然有相关支持政策，但补贴力度、广度和精准度还存在许多薄弱环节，补贴形式较为单一。我们要借鉴美国的经验，积极宣传有机农业，加大对有机农业生产全链条的补贴力度，并可以通过建立有机农业合作社和有机食品行业协会等经济合作组织的方式，提高有机食品行业的话语权和竞争力，促进我国有机农业形成体系化、网络化、规模化和高度集约化，提高我国农业现代化水平。

4.3 搭建信息平台，推动有机农业发展

在政府的支持和推动下，依托全国性的行业组织，充分利用现代信息技术，建立全国范围的有机农业信息交流平台，加强对有机农业知识的宣传普及，开展有机农业生产技术的推广和应用，实现有机食品认证的网络化管理，促进有机食品的网上销售，推动有机农业发展迈上新的台阶，并在实现中国农业信息化和现代化的过程中发挥示范和引领作用。

参考文献

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