基于国土空间规划资源环境承载力评价研究

魏桃利

摘要：近年来，资源环境承载力评价在国土空间规划中具有先导性、基础性和重要性，本文基于国土空间规划的需求分析了资源环境承载力评价中存在的问题并提出相应的建议，以期为未来国土空间规划的编制决策提供支撑。

关键词：国土空间规划;资源环境承载力评价;本底评价

1 引言

随着社会经济快速发展，我国面临着资源约束趋紧、环境质量下降、生态系统功能退化等问题，这些问题在很大程度上归因于国土空间开发方式和开发格局的不合理[1]。为了解决生态环境持续恶化问题，中国共产党十八届五中全会提出统筹各类空间规划、推进“多规合一”。而以“双评价”为基础来编制国土空间规划已成为学者的基本共识，根据资源环境承载力统筹各类国土空间要素的合理布局已势在必行。基于此背景，本文基于国土空间规划的需求，提出资源环境承载力评价研究中存在的问题及相应建议，以期为资源环境承载力评价及国土空间规划编制决策提供支撑。

2 资源环境承载力评价存在的问题

2.1 资源环境承载力评价存在理论认识上的局限

以往对资源环境承载力的评判往往有两种模式：其一，对当前承载状态的判断，是否已超载;其二，在当前承载状态下，还能够增加承载多少人口[2]？这种评价模式在20世纪80年代曾被广泛使用，但随着研究实用性要求的提升，缺乏承载状态量级的识别难以满足区域性发展模式差异化的决策需求。综上，以往的评价模式存在理论认知与方法逻辑的不匹配，难以应对区域开发和资源环境保护之间的矛盾，降低了对国土空间规划决策辅助的应用价值。

2.2 指标体系不能充分表征承载力内涵，且逻辑性较弱

国土空间规划的目标要求资源环境承载力明晰区域资源环境本底状况，识别资源环境短板[3]。这意味着资源环境承载力不仅需要摸清各种资源环境要素的现状，更重要的是需要明确不同地区制约社会经济发展潜力的资源环境要素短板。但目前对资源环境系统自然本底的评价在指标体系构建上，缺乏指标间逻辑性及其与承载力内涵的关联性，混淆了本底、压力状态及预警指标。

2.3 在资源环境承载力评价过程中针对不同主导功能的权重差异体现不明显

在指标权重方面，对不同主导功能地域上指标的贡献差异缺乏明确的界定，往往采用一套统一权重，简单加权汇总，没有体现权重差异。现实的国土空间是一个作为承载人类生产、生活、生态多功能的复杂综合系统，评价指标如能对区域的功能差异做出响应，评价显然更具科学性和针对性。

2.4 资源环境承载压力、能力与潜力关系混乱，评价体系不健全

当前主流承载力评价对资源环境本底的评价不足以回答“能力”的大小，对压力的评价能帮助理解区域当前人地关系，但对于国土空间规划决策支持能力不足。如果能在评价中考虑潜力因素，就可以通过环境修复、生态整治等措施提升未来的承载能力，以保障规划得以落地。可见，在当前的评价体系中，需要进一步明确本底评价与承载能力的关系、承载状态评价与压力的关系，探索潜力评价的方法，通过理顺能力、压力与潜力的关系，提升对国土空间规划的决策支持能力。

2.5 基于过去原则的资源环境承载力预警评价科学性不足

加强不同地区资源环境承载力的监测预警是当前国家高度重视的工作[4]。当前，资源环境承载力主流的动态预警思路是将当前的承载状态与过去几年的变化趋势结合起来，划分警情，从而实现对未来的动态预警[5]。然而，这种基于过去的视角，对未来的情况进行判断本身就有逻辑性问题，由于技术进步、政策调整等外界因素引起的趋势非线性变化时有发生。

3 资源环境承载力评价相关建议

3.1 根据国土空间规划对资源环境承载力的需求，在其评价过程中需统筹相关理论认知与方法逻辑

首先，不同层次的指标甄选需符合承载力内涵且具有逻辑关系;其次，将评价区域功能差异纳入指标确权的过程，通过差异化的主导功能决定指标权重体系，如在确定资源环境承载力“短板”时，可结合区域主导功能确定要素权重。最后，耦合资源环境压力与演化趋势对未来趋势进行预警判断。

3.2 理清资源环境承载压力、能力与潜力的关系，优化压力评价，强化能力评价，适度开展潜力评价

强化以资源环境物理本底为基础的能力评价，提升评价结果的科学性;优化压力评价中的判断逻辑，并结合能力与压力综合判断承载力;此外，不建议在通用规程中放入具有不确定性的潜力评价，但各地区可以根据地方实际进行潜力评价探索。

3.3 尝试采取差异化预测手段，诊断短期内开发强度与承载容量之间的耦合程度，并进行及时调整

面向过去原则与面向未来预警之间的这种逻辑问题缺陷本身无法避免，但也不容忽视，今后应尝试设置差异化监测周期、潜力预测等手段，诊断和预判短期内承载力状态和可持续发展的耦合程度，及时调整警情等。并且应将资源环境承载力监测与预警作为另外的专项工作展开，从支撑国土空间规划角度来看，也不适合在通用规程中讨论。

4 结论

本文基于国土空间规划视角，对资源环境承载力评价进行分析，指出其存在的问题并提出相关建议。具体包括以下三点：

（1）在资源环境承载力评价过程中，首先，存在理论认识上的局限;其次，指标体系不能充分表征承载力内涵;最后，针对不同主导功能的权重差异体现不明显。基于这些问题，提出在其评价过程中需统筹相关理论认知与方法逻辑的建议。

（2）资源环境承载力评价存在资源环境承载压力、能力与潜力关系混乱，评价体系不健全的问题。针对此问题，提出理清资源环境承载压力、能力与潜力的關系，优化压力评价，强化能力评价，适度开展潜力评价的建议。

（3）针对基于过去原则的资源环境承载力预警评价科学性不足的问题，本文提出尝试采取差异化预测手段，诊断短期内开发强度与承载容量之间的耦合程度，并进行及时调整的建议。

参考文献：

[1]牛方曲，封志明，刘慧.资源环境承载力评价方法回顾与展望[J].资源科学，2018，40（4）：655-663.

[2]樊杰.我国国土空间开发保护格局优化配置理论创新与“十三五”规划的应对策略[J].中国科学院院刊，2016，31（1）：1-12.

[3]高吉喜，陈圣宾.依据生态承载力优化国土空间开发格局[J].环境保护，2014，42（24）：12-18.

[4]张彦英，樊笑英.生态文明建设与资源环境承载力[J].中国国土资源经济，2011，24（4）：8-11，54.

[5]贾滨洋，袁一斌，王雅潞，等.特大型城市资源环境承载力监测预警指标体系的构建——以成都市为例[J].环境保护，2018，46（12）：54-57.

山西财经大学公共管理学院 山西 太原 030006