汉武帝“初置刺史部十三州”之原因解析

【摘要】 汉初百余年，在无为而治政策指导下，经济快速恢复，但同时又带来了一些其他隐患。汉武帝元封五年“初置刺史部十三州”，是在秦和汉初的制度基础之上，鉴于当时监察制度存在的弊端，为加强专制集权而采取的举措。

【关键词】 汉武帝;刺史;监察;原因

【中图分类号】K234          【文献标识码】A          【文章编号】2096-8264（2021）11-0046-02

汉武帝元封五年（公元前106年），将全国除京畿外的所有地区划分为13个监察区域。《汉书 · 武帝纪》载：“元封五年……初置刺史部十三州。”[1]于十三个监察区，设十三部刺史，“掌奉诏条察州”。各部刺史以皇帝所诏六条为标准监察地方，严密细致。那么，该制度究竟是在什么原因之下，基于何种目的而实施的呢？

一、政治的惯性使然，承袭前制

一般来说，一个朝代的制度设计，必然会受到前朝的影响，在其有意或无意之间而兼收并蓄，开拓创新。刺史制度作为一种地方监察制度，虽以武帝朝而闻名于世，然其渊源却由来已久，至少可追溯到秦朝。秦朝国祚虽短，但是其所创立的制度，却绵延后世，故有百代皆行秦政之说。

秦王朝统一六国之后，在监察方面上进行了许多制度创设。地方监察制度中，最关键的是郡监，或监御史。郡监不仅监察地方，还有开凿灵渠，领兵作战等职能，如《史记 · 秦始皇本纪》载，因东郡陨石案件，秦始皇“乃遣御史逐问”。

换言之，此时的郡监还并非汉武帝时期专务于监察的官员，但在某些方面已具备了和刺史相同的因素。

其一，郡监带有某些使职的性质。在与地方关系上，郡监不如郡守、郡尉关系紧密，而是由中央委派差遣。[2]

其二，郡监的监察范围趋向固定化。作为中央委派到郡的监察官员，郡监只负责整个郡一级的监察，县及其以下的监察，一般不予过问。[3]

汉惠帝时期，重置监御史监察京师和地方。此次重设，既有继承又有发展。首先，监察范围和监察标准更加确定化。宋王益之《西汉年纪》引《汉仪》云：“惠帝三年，相国奏御史监三辅郡，察以九条，察有词讼者;盗贼者……凡九条。”明确制定九条标准作为地方监察的准绳，直接影响武帝朝的刺史制度。其次，监察官的选拔及工作流程更加程序化。“监者，二岁更之，常以十月奏事，十二月还”可知，检察官有定期调换之制，并且每年的工作流程也逐渐固定化。

汉文帝时期，对地方监察制度进行了较大的改革，标志着刺史制度的雏形已经出现。《通典》载：“文帝十三年，以御史不奉法，下失其职，乃遣丞相史出刺，并督监察御史。”[4]

第一，“刺史”乃由“丞相史出刺”演化而來，“刺史”之名由此产生。

第二，地方监察区已有部州的思想观念。《汉旧仪》中记载汉初丞相属员“东曹九人出督州为刺史”，其中九州为先秦以来的一种地理概念，这里用来称谓监察区。而武帝朝置十三州部刺史，正是在此基础上的完善与发展。

第三，地方监察官秩级“六百石”已确定下来，为武帝朝沿用。

汉武帝元封五年，“初置刺史部十三州”，一个全新的地方监察体系正式出炉了。从这个制度上，能明显看出它的基本框架和脉络都是沿袭之前的制度。

其一，中央派遣官员监察地方这种施政思路，至少在秦朝已经得到实践，以后历朝代代相袭。

其二，武帝时期“以六条问事”，这种以书面化法律化的监察标准，是惠帝时期九条问责直接作用的结果。

其三，武帝时期的刺史何时监察，何时返京汇报等流程都有明确的规定，这也是惠帝时期奠定的结果。其四，“刺史”之名，“部州”监察区的划分思想，以及刺史秩级六百石的设定更是全然沿袭文帝时期的地方监察制度。等等。因此，汉武帝时期“初置刺史部十三州”的制定实施，可以说是前代地方监察制度发展与完善。

二、既有监察制度隐患凸显，亟须改进

在汉武帝元封五年“初置刺史部十三州”之前，是存在着地方监察制度的。汉惠帝三年恢复地方监察制度，期间经过文帝改革，一直持续到武帝元封元年，“元封元年，御史止，不复监”，可知。至此，运行了80多年的地方监察制度被废止，时隔不久，元封五年新的监察制度刺史制度诞生。通过前后地方监察制度的对比，我们大致可以推断新的监察制度取代旧制度的原因：旧的监察制度弊端日益凸显，问题严重。

文帝时期的地方监察制度虽经过改革，进一步完善，但历经景帝朝，到武帝朝时，其消极方面业已陆续出现。

第一，监察机构人员糜烂，效能差。“今监御史公穿军垣，以求贾利”，可见军队中的监察御史已公然违法以公谋私，更遑论其他地方御史了。《汉旧仪》载：“吏不奉法，乗公就私，凌暴百姓，行权相放，治不平正，处官不良，细民不通，下失其职，俗不孝弟，不务于本，衣服无度，出入无时，众强胜寡，盗贼滋彰，丞相以闻，于是乃命刺史出刺，并察监御史”[5]，此种记载更说明当时地方监御史的糜烂情况。虽然，但文帝并未彻底裁撤整治地方监察御史，而是另设一机构进行监督。

第二，地方监察机构重叠，权责不明。丞相属员“东曹九人出督州为刺史”“于是乃命刺史出刺，监察监御史”，此时期，地方监察机构不仅有监御史，另有文帝时期新设的刺史，两者所属机构不一致，监御史受御史大夫管辖，刺史归丞相节制，在对地方的监察职能上却有重合之处。并且监御史在一定程度上与郡守的职掌也有冲突。如此叠床架屋式的组织设计，势必造成权责不明，影响行政效率，这是一心追求丰功伟绩的汉武帝所不能容忍的。

第三，仍属临时性质，尚未形成固定制度。《汉书》有“丞相遣史分刺州，不常置”之说，从“不常置”即可看出文帝时期的刺史仍处于一种有事即设，无事即撤的状态，至于治所很大可能也是不存在的。这样一种可有可无的监察状态，监察效果可想而知了。

第四，监察对象及事务多杂，不集中。文帝时期地方监察制度改革，仍沿用惠帝时期监察标准。“察以九条，察有词讼者，盗贼者，伪铸钱者，恣为奸诈者，论狱不直者，擅兴徭赋不平者，吏不廉者吏，以苛刻故劾无罪者，敢为逾侈及弩力十石以上者，作非所当服者，凡九条”，其中所监察的对象有普通百姓，商人，官吏等基本涵盖各个群体，并且行政司法、社会治安、徭役赋税、谕制僭越无所不监，事务非常广泛，缺乏集中突破點。

鉴于此种情况，汉武帝元封时期才专门制定了刺史的监察标准“以六条问事”，仅依这六条标准来进行专门监察，使刺史的监察对象更加专一，监察事务更加具体。如此，以提高监察效率。

汉武帝元封五年重置刺史机构，在一定程度上，是由于当时地方监察机构隐患凸显，已不适应汉武帝时期汉王朝的发展，亟须改进完善。因此，十三州部刺史就这样在武帝朝应运而生了。

三、传统集权政治发展的必然趋势

自周失其鹿，天下群雄汹汹，共逐之。其间，百家荟萃，新思想新观点层出不穷，到战国末年，大一统已成为整个天下的普遍共识。儒家有“定于一”的认识，墨家有“尚贤”“尚同”思想，法家更是大一统思想的忠实拥趸，法家集大成者韩非子有言“事在四方，要在中央，圣人执要，四方来效”。秦国以法家思想为指导，兼并六国，开创了专制主义中央集权的政治体制。汉承秦制，随后的汉王朝接收了秦的制度遗产，并在集权道路上进一步向前拓展。

专制集权体制是以集权于个人为最终目的的人治统治道路，为实现个人权利最大化，必定要削弱和收拢地方势力以及中央朝臣的权利，全部集中于皇帝一人之手。汉武帝元封五年设置十三州部刺史，很明显带有这样一种目的。

先说地方，汉初政府取用黄老之术治国，再加上百余年的积累，地方势力逐渐坐大，他们为祸乡邻，阻碍中央及地方政令的实施，日益成为汉政府的一股离心力量。在专制集权体制之下，中央到地方各级之间，从横向来看每一等级都有集权的特点。这也解释了地方政府产生离心力的原因所在。针对这种现象，汉武帝采取多种方式，协同配合，其中一种即是加强监管，防患于未然。刺史的监察标准“以六条问事”中，“六条”全是针对地方势力而设。汉武帝欲以此方式，降低地方独立性，从而控制地方，以达到集权目的。

汉武帝设置刺史制度，虽说以控制地方势力为主，但是其中仍包含有削弱以宰相为首的中央朝臣的权利，从而实现君主专制。汉朝承袭秦朝制度，丞相掌承天子，佐理万机，为百官之长，位高权重。武帝元封五年之前的刺史，源于丞相史，不仅监察地方，还监察地方监御史，“乃遣丞相史出刺，并督监察御史”。以丞相之属官刺史，来监察御史大夫之属官监御史，可见丞相权利是相当大的，严重威胁到了皇权。武帝元狩五年设丞相司直，“掌佐丞相举不法”，以监察制约相权。原隶属于丞相的刺史，随着汉代中枢权利的变化，逐渐由御史大夫节制，这可以看作是君相矛盾之下，皇权的突破。而完善和发展刺史制度正好顺应这一趋势，是中国古代集权政治发展的必然结果。

总而言之，汉武帝元封五年“初置刺史部十三州”这一举动，是对地方监察制度的更新和完善，实质上反映了整个汉王朝在新时期权力的消长变化。通过制度的调整和完善，保证汉王朝在新形势下的平衡和稳定。

参考文献：

[1]（汉）班固撰.汉书[M].中华书局，1964：197.

[2]汪清.两汉魏晋南朝州刺史制度研究[J].郑州大学，2001，（05）：3.

[3]陈长崎.汉代刺史制度演变及特点[J].史学月刊，1987，（4）：8-13.

[4]（唐）杜佑撰，王文锦等点校.通典[M].中华书局，1988：884.

[5]（汉）卫宏撰.汉官旧仪（卷上）[M].清武英殿聚珍版丛书本.

作者简介：

庞旭，男，汉族，河南南阳人，硕士，研究方向：中国史。