农民合作社参与脱贫成果巩固：作用机制与法律完善

摘要：农民专业合作社是具有天然益贫性的合作经济组织。在脱贫成果的巩固过程中，农民专业合作社能够起到培养社员的经营与管理能力、创建稳定长效的收益增长机制以及培育农户内生性动力的积极作用。为保证农民专业合作社上述作用的发挥，总结出农民专业合作社在参与脱贫攻坚成果巩固过程中存在的法律困境，并对此提出了相应的立法完善建议，包括：在立法上要加大对合作社社员资格的开放程度、确立资本报酬有限原则并强调按惠顾返还盈余原则以及明确社员具有获得教育与培训的权利。

关键词：农民专业合作社;脱贫成果巩固;法律完善

一、问题的提出

目前，我国正处于脱贫攻坚成果巩固阶段，如何实现通过市场主体的经济活动带动农村地区的“造血式”发展，以取得稳定、可持续的脱贫成果巩固效果，应成为现阶段我国农村治理的重点思考问题之一，其中，农民专业合作社又是实现上述目标的重要组织载体。在乡村治理过程中，农民专业合作社作为弱势群体为改变自身不利地位或满足自身需求而成立的互助经济组织，面对农村地区分散、无组织的生产与管理状态，能够发挥较强的资源聚集优势，有效提高农民群众的组织化、集约化程度，具有天然益贫功能。基于此，对农民专业合作社的合作机制展开深入研究并提出制度完善建议，于现阶段我国农村地区的发展上具有重要现实意义。从既有研究成果来看，赵晓峰等（2019）提出合作社可以成为乡村振兴中保障农民主体地位和保护农民发展权益的理想载体;陈琦等（2015）认为农民专业合作社在提高农户组织化程度、优化扶贫资源配置、提升扶贫效益方面发挥了重要作用;殷缘圆等（2020）认为农民专业合作社是连接政府、市场、农户资源的重要纽带;黄佳民（2019）指出合作社作为承载主体，能够承担部分社区公共资源管理、基础设施建设和公共服务;幸绣程等（2019）提出可以通过专业合作社，龙头企业和农户三者达成的合作同盟关系，创造合作剩余，实现共赢目标等等。

但现阶段我国学界针对农民专业合作社法律制度作出的研究，多从农村经济学或社会学角度出发，且集中于对实践现象提出的具体设想，几乎没有从宏观层面做出的指导与对策研究。但实质上，在如今依法治国的大背景下，立法对于合作实践活动的指导性作用并不容忽视，探索农民专业合作社长效发展机制是推动我国合作事业健康规范发展以及巩固脱贫成果所应当回答的重要问题。作为目前我国立法机关对于合作制最权威的表述，现行《中华人民共和國农民专业合作社法》（以下简称《农民专业合作社法》）已于2017年12月27日修订通过。据此，文章将紧扣当下时代背景，结合当前合作立法，尝试从法律层面对农民专业合作社助推脱贫成果巩固作出针对性地应对，以期推动农民专业合作社在脱贫成果巩固过程中的作用发挥。

二、农民专业合作社巩固脱贫攻坚成果的作用机制

乡村治理过程中，农民专业合作社承接国家资源，吸纳农户自有资源和资本，组织开展生产互助活动，既能够激发农户内生性动力，提高生产与管理的组织化程度，又能破解国家投入资源利用率不足的现实困境，在国家与农户间发挥了中间载体的有效衔接作用。

（一）精准识别：瞄准能力较弱的农民群体

农民专业合作社作为农民自发形成的合作经济组织，在脱贫成果巩固过程中具备着精准识别能力较弱群体并把握其利益需求的积极作用。具体而言，农民专业合作社属于基层经济组织，通常发端于特定的区域和群体，基于地缘、人缘以及亲缘等因素展开互助与合作。对于农户而言，其收入除政府政策性保障收入外，便主要依靠农业生产经营，因此能力较为弱小的农户对于加入合作社普遍具有较强的意愿。且较之于政府或者NGO组织，农民专业合作社社员对彼此的财产状况、信用状况以及素质能力等信息均有一定程度的了解，在耗费成本相对低廉的情况下，合作社能够有效地对社员的身份以及具体情况进行筛选与核实。除此之外，合作社在取得农户的信任与配合上也具有着明显优势，能够通过长期的生产互助活动，较为准确地把握农户的真正需求并为其提供服务。

（二）民主决策：培养社员的经营与管理能力

农民专业合作社能起到对社员主人翁意识以及管理能力的培养作用。农民专业合作社“人的联合”的本质特征决定了合作社的所有事务，均应当由全体社员民主地进行管理和控制，例如合作社的设立、经营决策、亏损处置、盈余分配、选举、罢免等，质言之，社员加入合作社后，即成为合作社的主人，在合作社的管理和控制上处于主导地位。1995年《关于合作社界定的声明》将“民主的社员控制”确定为合作社的基本原则，并指出“合作社是由其社员控制的民主的组织，社员主动参与合作社的政策制定和决策。”由此可以看出，合作制下社员对合作社的民主控制不仅是社员的权利与责任，更是合作社法人治理结构的核心。可以说，农民专业合作社能够引导农户树立主体意识，提升管理能力。

（三）收入增长：创建稳定与长效的收益增长机制

农民专业合作社在推动区域经济，创建稳健长效收益链方面一直发挥着不可替代的作用。具体而言，合作社增值收益功能大致体现在两个方面：（1）价格改进。价格改进既包括生产成本的降低，又包括销售价格的提高。在农民专业合作社中，社员们通过联合以获得在市场交易中对谈判权力垄断者的抗衡力量，使自身具有较之于加入合作社前更强的议价能力，能够购买到价格更为低廉的农业生产资料，也能因合作社的标准化生产以及品牌化经营将农产品卖出更高的价格;（2）盈余。社员作为合作社服务的使用者也是合作社的惠顾者，合作社经营所产生的盈余中很大一部分都来源于合作社与社员进行交易时产生的“多收”或“少付”，因此在盈余分配时便应当按照社员与合作社的交易额数量向社员进行返还[1]。（四）能力提升：培育社员可持续脱贫的内生性动力

贫困不单表现为物质上的贫困，更多地表现为一种能力上的贫困。因此，合作社不仅致力于社员物质收入的提高，还十分重视社员素质与技能的提高。1995年《关于合作社界定的声明》指出，合作社的基本原则之一为“教育、培训与告知”，其中“教育、培训”的内涵是指合作社对包括社员、管理人员和雇员在内的所有人员均应当提供一定的教育与培训。由此可见，享受合作社提供的教育与培训，是每个合作社社员均拥有的权利。在我国脱贫攻坚成果巩固的过程中，合作社发挥教育与培训功能，能够培养和提高社员互助合作的理念与技能，激发社员的内生性动力，从而达到“造血式”目标。

三、农民专业合作社巩固脱贫攻坚成果的法律困境

但不可否认的是，现阶段我国农民专业合作社在实践过程中仍存在着一些现实困境，使合作社的益贫功能未能得以充分展现。因此，本章尝试对目前所存在的现实困境予以总结，并对其背后的立法缺陷作出检讨。

（一）严格的社员资格设定下贫困农户难以入社

合作社社员资格是指获取社员身份的先决条件。个体只有具备了社员资格，才有可能通过入社程序成为合作社的一员，享有社员权利;同理，我国贫困农户只有具备社员资格并正式加入了农民专业合作社，才能享受合作社为其提供的服务以及相关政策优待。对社员资格的开放不足，会使那些处于弱势地位却渴望改变这种地位的贫困农户，因达不到入社条件被合作社拒之门外。实际上，往往正是这类人群才是最渴望通过合作社改变自身命运并且愿意为此做出最大努力的人。但在我国，尽管有相关扶贫政策的指导，在实践过程中仍有部分合作社过分追求效率价值，为保证社员的能力与素质均在一定程度之上，在章程中设置了严格的社员资格。例如，禁止妇女以及非本地区农户加入合作社，设置高额入社费用或限制合作社社员总人数等。这些做法均违背合作社服务于弱势群体的本质要求，导致贫困农户因未满足其所规定的条件，而无法入社享受合作社所带来的服务以及相关政策优待。

（二）合作社盈余分配制度设计与实践脱节

于农民专业合作社社员而言，参与合作社最为直接也是最终的目的往往是增加自身收益，因此农民专业合作社的生命力在很大程度上取决于社员利益的实现程度。不同的信用基础决定不同的企业形态，以资本为联合的公司制企业多以“按股分红”为主要盈余分配形态，而以人为联合的合作社则应当以人的行为而非资本的投入为盈余分配的主要依据。这是因为，比起多对外从事交易活动赚取利益的公司制企业，作为弱势群体为改变自身不利地位而成立的合作社，起初多从事的是对内交易行为，即对内服务。我国农民专业合作社立法也强调了按交易量返还盈余的基本原则，但在实践中，多数合作社却仍以出资额或者将出资额以及交易量相结合作为分配盈余的依据。这种方式虽然能在一定程度上缓解合作社的资金压力，却使得出资额大的社员占据绝大多数利益，出资额少的贫困社员分得极少数利益，背离了合作社按惠顾返还盈余原则以及资本报酬有限原则的根本要求，使得合作社益贫作用无法充分发挥。

（三）尚未建立合作社教育与培训制度

合作社作为典型的人合组织———所有者、控制者与受益者三位一体，其发展必须以人为中心，强调社员通过互助合作以及自身的努力以实现个人发展。基于此，合作社除提高社员直观上的收入外，还应发挥教育以及培训的功能，使社员不仅可以在合作社的实践中学习，还可以通过合作社提供的教育和培训提高对合作社实施民主控制的能力。这对于农民至少占成员总数80%的农民专业合作社而言，尤为重要。因为只有当社员自身具备了一定的发展能力，才能实现真正意义上的可持续脱贫。目前，我国农民专业合作社的构成主体大部分是传统的农民，且含有不少贫困农户，其文化程度普遍較低，年龄结构偏大，合作意识淡薄，接受新知识能力低。知识的缺乏成为阻碍他们脱贫致富的重要因素。但我国合作社实践中，合作社却因管理者热情不高、培训资金短缺等问题，而鲜少开展长期正规的社员培训，社员的能力和素质难以通过合作社得到有效提升。

四、农民专业合作社巩固脱贫攻坚成果的法律制度完善

农民专业合作社有效地促进了我国脱贫攻坚总目标的实现，与此同时，脱贫攻坚成果的巩固也为我国合作制度的完善提供了新的机遇。尽管当前合作立法的设计正努力体现“自愿与开放的社员资格”“社员的民主控制”“按惠顾返还盈余”等合作社基本原则，但现实中这些原则却面临着极高的执行难度。因此，针对农民专业合作社在参与脱贫成果巩固过程中所产生的现实困境以及从中暴露出的立法不足，笔者尝试提出相关立法对策，以助力农民专业合作社在我国脱贫攻坚中的功效发挥。

（一）加大立法对合作社社员资格的开放程度

我国当前立法对申请入社者的客观条件进行了较为严格的限制，社员资格呈现出开放不足的整体态势。因此。建议对我国社员资格的立法设置进行调整，以加大我国社员资格的开放程度。实践中，部分合作社为了实现自身发展，在合作社章程的制定过程中不仅不降低立法所设定的社员资格，还通过提高门槛，例如限制社员性别或者户籍等，将具有合作意愿但自身条件较差的农户排斥在外，给脱贫攻坚成果的巩固工作造成了现实困境。而实际上，为保障合作社社员资格的开放性，许多国家早已在合作立法中明确规定了“自愿与开放的社员资格”或“不得歧视”的基本原则。为保证农民专业合作社益贫作用的发挥，我国《农民专业合作社法》有必要参照域外立法，在现行立法第4条中加入“社员资格的设定，不得含有歧视性内容”的规定。

（二）确立资本报酬有限原则并强调按惠顾返还盈余原则

资本报酬有限原则通常即指资本报酬比照使用资本的成本（如按正常的利息水平）进行计算和支付。事实上，据有关统计，我国合作社实践中，大部分农民专业合作社采取的盈余分配方式，仍然是按出资额分配盈余[2]。这种分配方式，使得合作社与以投资者为导向的公司制企业没有任何区别，在这种分配方式下，合作社的益贫功能无法充分发挥。因此，明确资本报酬有限，是脱贫攻坚成果巩固的必要手段之一，由于我国立法目前尚未明确该项原则，建议在立法中增加规定：“合作社资本报酬应当在每年合作社的经营成本中扣除，资本报酬率由合作社章程自行规定，实行有限的报酬率。”除此之外，还应强调按惠顾返还盈余的基本原则。因此，建议将我国《农民专业合作社法》第44条第2款修改为：“合作社当年度经营收益扣除经营支出与管理费用后为合作社盈余。合作社盈余在扣除资本报酬，预留公积金、公益金后，按照社员交易额占合作社所有社员交易额总额的比例予以返还。”

（三）明确社员具有获得教育与培训的权利

农民专业合作社是解决我国"三农"问题，实现可持续脱贫的有效途径。农民专业合作社

的经营和管理需要大批高素质人才。因此，合作社在合作社意识、合作社知识、合作社经营管理等方面的教育至关重要。鉴于我国立法目前未涉及合作社的教育制度，为促进合作社社员素质与技能的提高，我国合作立法需明确社员的获得教育与培训权。获得教育与培训权，即社员享有获得合作社所提供的有关互助合作活动的意识、能力、知识、技术和经验的教育与培训的权利。对于社员的教育与培训，不仅可以使得社员本人受益，还可以使合作社因社员互助合作能力的增强而受益。从域外情况来看，世界各国立法均直接或间接规定了社员享有教育与培训的权利，或者强调了1995年《关于合作社界定的声明》中“教育、培训和告知”的基本原则。因此，我国立法也有必要在《农民专业合作社法》第21条对于农民专业合作社成员权利的规定中增加“社员具有接受合作社教育与培训的权利”

五、结语

2020年是我国脱贫攻坚战的收官之年。但往后如何实现可持续脱贫、维持与巩固现有的脱贫成效仍应当是我们如今需重点思考的问题。农民专业合作社作为由社员集体所有、民主控制的农村经济组织，系如今实现乡村振兴以及内源式发展的有效载体。我们必须提高对农民合作工作的重视程度，加大立法对其工作开展的指导，不断完善农民专业合作社的相关法律制度，才能够充分发挥出农民专业合作社在当下的时代作用与使命。

参考文献：

[1]唐宗焜.合作社真谛[M].北京：知识产权出版社，2012.

[2]苑鹏.农民专业合作社发展的困境与思考——来自8省12县合作社问卷调研[J].中国合作经济.2018 （08）：8-11.

作者简介：谭赛（1994-），女，博士研究生，汉，湖南长沙人，湖南师范大学法学院博士研究生，研究方向：合作社法

基金项目：湖南省研究生科研创新项目“乡村振兴战略下农民专业合作社融资困境的法律破解研究”（CX20200484）