黄河滩区生态补偿机制研究

王利 高晓璐

摘 要：开封市黄河滩区作为黄河流域的主要滞洪区，为黄河安澜做出了巨大的贡献。但是由于历史和人为等因素的影响，开封市黄河滩区生态补偿机制仍然存在制度体系不健全、補偿方式和标准不合理、运行机制不协调、保障机制和监督机制不完善等问题，使生态补偿制度难以实现应有的环境效益。针对上述问题应该在综合考虑黄河流域整体利益的基础上，根据开封市现有的实践情况和理论基础进行分析，从完善制度体系、制定合理的补偿方式和标准、协调运行机制、完善监督机制和建立长效保障机制等方面强化生态补偿机制的环境保护作用。

关键词：黄河法治;黄河滩区;生态补偿

中图分类号：TU986.2;X171.4;S688  文献标识码：A  文章编号：1673-2596（2021）06-0029-05

开封市黄河滩区包括郑州老京广铁路桥至开封兰考东坝头河段、兰考东坝头至濮阳渠村河段，具体涉及兰考县、龙亭区、祥符区等地域，是重要的滞洪、沉沙场所。但是开封市黄河滩区由于受土地属性的制约，导致基础设施短板突出、产业结构也相对单一，即时性的生态补偿难以呈现环境效益。

在黄河流域生态保护和高质量发展已然上升为国家战略的大背景下，黄河法治是实现黄河流域生态保护和高质量发展战略目标的必然选择，而开封市黄河滩区作为黄河河道的重要组成部分，其生态补偿机制的完善是黄河法治建设的有力推手。目前学界对黄河流域整体性生态补偿研究的文献日渐增多，如董战峰等学者充分肯定黄河流域生态补偿的重要性，认为生态补偿机制是协调保护与治理、平衡上下流经济利益、调动人们积极性的重要法治手段[1];关于黄河滩区生态补偿法治建设的文献较为稀缺且多具有地域性，如苏杨等学者以宁夏隆德县为例，对林、草、湖、田的生态补偿进行价值评估，提出要提高草地的生态补偿标准，形成良好的生态环境[2];关于开封市黄河滩区生态补偿机制的研究却鲜少涉及。本文将立足于开封市黄河滩区的具体实践和现有的法治建设，对完善开封市黄河滩区生态补偿机制的障碍进行分析，探索完善开封市黄河滩区生态补偿机制的具体路径，提高开封市黄河滩区环境质量和生活水平，为黄河法治提供“开封经验”和“开封方案”。

一、开封市黄河滩区生态补偿法治化的必要性

用生态补偿的手段合理配置开封市黄河滩区的生态环境资源，满足开封市黄河滩区特殊的经济发展需求，对于提高开封市黄河滩区的经济发展水平、平衡各方经济利益、有效推进黄河流域生态建设、改善生态环境、建设沿黄生态带有重要作用。

（一）经济价值

开封市黄河滩区面积281.67平方公里，滩区人口13.48万，在适合经济发展的水位线区域，滩涂和滩涂中的取土坑、砖瓦[3]占重要比例，相对限制了滩区的产业结构和经济发展，再加上环境资源的公共属性，也容易引发“公地的悲剧”。黄河滩区的水土资源没有得到合理的分配和利用，环境收益和经济效益不容乐观。而生态补偿作为财政支出行为的一种，能直接影响环境治理的效果[4]，生态补偿制度通过促进环境外部成本内部化，能够协调好保护和发展之间的关系、补偿因保护环境而损失的机会成本、实现资源的合理配置，不仅能使环境要素满足经济发展的需求而且能在减少经济损失的同时最大化的保护环境。

近年来，开封市一直注重黄河滩区的法治建设，在促进经济快速发展的同时，引导发展低碳经济、绿色经济，根据黄河滩区水生态环境的承载力和沙土地的特殊属性发展生态农业、开发旅游景区等具有地域特色的滩区产业，实现环境保护和经济发展的双重收益。例如开封市祥符区刘店乡黄河滩区建设的万亩万寿菊扶贫基地不仅能为贫困劳动力提供数千个就业岗位，增加居民收入，而且通过发展旅游产业，提高了区域的经济发展水平。

（二）生态价值

开封市黄河滩区作为沉沙、滞洪的重要场所，滩区居民时常面临洪水的威胁，但是由于滩区居民生活水平低、基础设施建设薄弱等问题，滩区的生态环境质量得不到显著提升。而生态补偿机制通过对相关利益者的协调，合理分配黄河滩区生态环境资源，调动滩区居民湿地保护和沙化治理的积极性，实现生态保护和高质量发展的和谐共生。

开封市由于七次被淹的特殊经历，深知水生态治理的重要性，始终高度重视黄河滩区的生态建设，在习近平总书记生态文明思想的指导下，积极探索开封市黄河滩区生态补偿机制，在保障居民健康安全、实现可持续发展的同时推动生态建设。其中兰考县为解决黄河滩区的历史沙化问题，大力发展生态农业，将生态农业作为治理土地沙化的“绿色钥匙”，积极建设黄河滩区优质草业带，致力于打造全产业链绿色生态体系，为建设黄河生态廊道贡献开封力量。

二、完善开封市黄河滩区生态补偿机制的障碍分析

开封市一直注重经济发展和环境保护的双向收益。近年来在防治大气污染、发展生态农业等方面取得显著成效，但是由于土地复杂性和特殊的地理位置导致开封市黄河滩区产业结构不合理、经济发展相对落后，再加上缺乏完整的制度体系、运行机制不协调、保障机制和监督机制不健全等诸多因素，严重阻碍了滩区的经济发展和生态环境的保护，使开封市黄河滩区生态补偿的法治建设陷入困境。

（一）缺乏完整的制度体系

生态补偿机制对于平衡保护者和受益者之间的经济利益和科学合理的分配流域的公共环境资源起着重要作用。但是由于黄河流域干支流、土地属性和空间规划的复杂性，黄河流域尚未建立系统性的补偿机制，缺乏协同处理、统一调度黄河流域生态补偿资金的能力，无法为黄河流域周边九省的生态补偿机制提供统一的标准，没有形成处理跨省之间生态补偿情况的具体尺度，不利于形成共建共享共治的内在体系，不仅不能保障黄河流域的整体性利益，也不能引导黄河滩区生态补偿机制的建立。开封市虽然在2020年3月1日正式实施的《开封市扬尘污染防治条例》中规定黄河滩区当地人民政府要建立健全生态补偿制度，但是由于缺乏上位法的指引，具体的实施细则并未明确，而且地方性法规由于区域的局限性无法很好地应对跨区域之间的生态补偿情况，也不能及时地解决实际中遇到的复杂问题，地方利益可能和黄河流域整体性利益相冲突。

（二）运行机制不协调

首先，实践基础薄弱。一是开封市黄河滩区的生态补偿机制建设需要紧跟黄河流域高质量发展的脚步，但是目前黄河流域主要注重于水土涵養和科学开发，黄河委员会对于生态补偿的具体部门和组织框架没有加以明确，技术检测体系也不尽完善，无法为黄河滩区生态补偿机制的建设提供制度支撑和技术保障。二是开封市黄河滩区复杂的土地属性，出现黄河河务局、林业部门、自然资源部门、生态环境部门交叉管理的情况，多部门之间缺乏协同治理的沟通机制，监管职责难以厘清，给黄河滩区的生态环境治理工作造成阻碍。其次，缺乏合作管理机制。开封市黄河滩区虽然有明确的地理划分，但是由于黄河流域的整体性和生态系统的循环性，开封市黄河滩区的治理并不能独善其身，需要加强和周边区域的合作管理，但是地方政府之间跨行政区治理生态的积极性不高，不利于开封市黄河滩区生态保护的协同治理。

（三）补偿方式和标准不合理

首先，补偿手段单一。政府的转移支付和专项资金作为生态补偿的主要手段，已经无法弥补由黄河滩区复杂多变的地理环境和特殊的生态环境引发的环境损害和经济损失，无法满足市场的多元化需求。

其次，补偿范围窄。国家的生态补偿金主要是对生态工程建设的保护，对水土涵养、滩区建设生态补偿的投资力度不足，无法支撑黄河滩区绿色发展的经济建设，难以调动滩区居民的积极性。开封市黄河滩区作为黄河流域主要的蓄滞洪区，为了维护黄河流域的整体性利益，保护生态环境，滩区居民舍弃发展机会为保护环境做出了巨大的生态贡献。但是立法机关并未将黄河滩区纳入《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》和《国家蓄滞洪区修订名录》中，滩区居民在受灾后无法享受国家给予的生态补偿金和其他的政策性补偿，现有的生态补偿金不足以支撑灾后重建和环境恢复，滩区的经济和环境保护工作收效甚微。

第三，补偿标准低。生态补偿金不能保障生态保护者基本的发展权，例如黄河上游的三江源区每年可提供的生态产品价值4920.7亿元，不仅要放弃约369.7亿的经济收入，还需投入129.72亿元进行生态修复。国家提供的生态补偿金和三江源地区提供的生态服务和产品价值还存在较大差距，不利于激发当地政府、居民和企业参与生态补偿的积极性。

（四）保障机制不健全

首先，制度保障机制不健全。开封市黄河滩区生态补偿机制不仅需要技术支撑为生态补偿制度的实施保驾护航，还需要通过对生态环境价值的评估、对环境质量的监测、对信息数据的管理等方面进行科学检测，制定合理有效的补偿标准，争取以最小的经济投入换取最大化的环境保护。但是黄河流域的生态补偿制度正处于完善阶段，整体性的保障体系还未建立，不能为开封市黄河滩区生态补偿机制的建立提供技术指引。

其次，经济保障制度不健全。开封市黄河滩区基础设施短板突出，产业结构单一，经济发展落后，非法挖沙取土现象严重。一方面，当地经济条件不能带动居民、企业保护环境的积极性;另一方面，环境应急保障机制不完善。开封市黄河滩区的地势高于开封市区，开封市黄河滩区的安全直接影响到整个市区的安全，但是地方性财政补偿金不能充分建立起应急保障设施，也不能彻底恢复长期挖沙取土带来的环境损害。

（五）监督机制不完善

开封市黄河滩区生态补偿的监督机制不完善，一是环境执法力度不足，粗放式的经济发展损害环境、浪费资源的现象时有发生，开封市林业局和开封市自然资源规划局信息沟通存在延迟，不利于黄河滩区生态治理的监管;二是对生态补偿资金落实和生态恢复情况的评估体系不健全，有些企业和区域政府在拿到生态补偿金之后并没有用来改善环境，环境收益不显著。三是政府责任不明确，当地政府没有切实承担起生态补偿建设的宣传和引导工作，公众对于生态补偿机制的运行方式和实施效果不了解，参与意愿不高。四是对企业的环境安全审查不严格，存在重审批轻落实的情况。

三、完善开封市黄河滩区生态补偿机制的具体路径

开封市黄河滩区属于黄河河道的重要组成部分，开封市黄河滩区的治理对于黄河流域整体的生态建设和经济发展具有积极的示范意义。完善开封市黄河滩区生态补偿机制，通过建立科学合理的制度体系、协调运行机制、制定合理的补偿方式和标准、建立长效运行机制和监督机制，对于实现环境的有偿使用、修复生态环境、实现可持续发展有重要作用。

（一）完善制度体系

要抓紧顶层设计，加快制定《黄河保护法》，为开封市黄河滩区生态补偿机制的完善提供指引。《黄河保护法》会涉及黄河流域高质量保护和发展的方方面面，在其中设置专章规定黄河滩区的生态补偿制度是合乎法理和契合实际的。但要认识到，在抓紧顶层设计的同时还必须要提高立法质量，要以《中华人民共和国民法典》第1234条和第1235条增设的生态环境损害赔偿制度、生态环境损害修复制度等规定为基础[5]，制定普遍性的生态补偿制度，不仅能为沿黄九省的生态补偿制度提供统一的标准，加快黄河流域高质量发展和生态保护、促进共建共治共享的局面，而且能为完善开封市黄河滩区生态补偿机制提供技术和理论指导。

（二）协调运行机制

第一，实施重点生态功能区建设。在黄河流域生态补偿机制发展不健全的情况下，要求开封市黄河滩区的县（区）人民政府切实承担起生态补偿的责任，以市自然资源和规划局为治理主体，同黄河河务局、市林业局一同治理黄河滩区生态环境问题，提高环境质量，改善滩区生存环境，划分重点生态保护区，建立黄河滩区生态补偿试点，为黄河滩区生态补偿机制的建立提供实践基础和理论经验。

第二，要突破行政区域的壁垒，加强部门合作。开封市黄河滩区的治理不能只局限于区域性的生态环境保护，要加强和周边行政区域的联系，实施符合黄河流域整体利益的生态补偿制度。可以借鉴陕西省向甘肃天水、定西两市分别提供生态补偿资金的先行经验，在考虑地方财政支出的基础上设立专项资金用于上下游水源涵养、沙化治理和水源质量等方面的生态保护[6]，调动上下游生态环境保护的积极性，实现资源共享、成本分担、共同保护。

（三）制定合理的补偿方式和标准

第一，丰富补偿手段。当市场协调和交换机制不能解决经济建设引发的环境问题时，以政府为主导的生态补偿机制可以缓解市场失灵的情况。但是生态补偿不能过度依赖政府[7]投入，要建立以政府投入为主，区域水权交易、排污权交易等市场化手段为辅[8]的多元化资金投入机制，通过激励性政策，充分调动参与主体的积极性，形成政府主导、社会资本适当投入的良性补偿机制。

第二，扩大补偿范围。黄河仅有5个蓄滞洪区单从河道形态和过洪能力的角度看是不合理的，实际上是数量众多、面积较大的滩区替代了蓄滞洪区的作用[9]。开封市黄河滩区作为黄河滩区的重要组成部分，为滞洪做出了巨大贡献，其生态价值和经济价值应该得到足够的重视。为了加快黄河生态带的建设，应该将黄河滩区的生态补偿列入国家蓄滞洪区名录，帮助灾后居民的家园建设和环境修复，更好地维护黄河流域整体性的生态安全环境;为了促进中原经济区建设，省级政府应该加强对开封市黄河滩区的财政转移支付力度，促进郑汴一体化建设，带动中原经济发展。

第三，科学合理地制定补偿标准。生态补偿金在满足最基本的生存保障权的同时，还要根据机会损失、生态贡献、经济能力等因素制定生态补偿的尺度。对开封市黄河滩区而言要根据治理需求来选择适合绿色发展的补偿标准，综合考量地方财政水平、水质检测质量、生态环境治理投入成本等因素制定补偿标准。

（四）建立长效保障机制

首先，健全制度保障体系。一方面开封市应该根据现有的技术手段，在黄河滩区内科学的布置监测地点，建立全程自动监测体系[10]，实时监控水质变化、污染指数等因素对黄河滩区环境质量的影响。要定期开展数据汇总，及时完成数据上报，以研究数据为依据决定补偿力度。另一方面在推进黄河河道综合治理和河堤改造加固、着力缓解二级悬河情况的同时切实落实滩区移民工作，保障滩区居民移居后的生活质量不退步;加快土地确权的进程，确保移民之后土地能够合法流转，激发市场活力，从根本上实现改善环境和脱贫致富。

其次，健全经济保障体系。一是调整产业结构。以环境保护倒逼产业结构调整和经济模式的转变，促进产业结构优化升级，积极推动黄河滩区生态农业的发展，推出药用菊花等开封市黄河滩区绿色产品，禁止非法采沙取土的行为，加快淘汰建材、砖窑、纺织等行业的落后产品，强制淘汰高消耗低收益的工艺、设备及产品。推动滩区绿色经济建设，提高居民收入水平和幸福感，带动居民、企业保护环境的积极性。另一方面，提高项目准入标准，在招商引资和项目审批的过程中，优先考虑绿色发展的生态文明企业，根据黄河滩区的土地资源和空间规划控制产业的种类和数量，严格落实“三同时”和环境影响评价制度，建设环境友好型示范产业集聚区。最后，开封市政府应该加大资金投入，健全环境风险应急机制，完善环境风险管理和应急救援体系，配备必要的应急救援物资和装备，加强环境应急处置救援队伍建设，依法科学妥善处置环境应急事件。

（五）完善监督机制

首先，完善内部监督机制。一是加大执法力度，落实执法责任，完善跨行政区域环境联合执法机制和部门联动执法机制。加强生态补偿资金落实情况的核查和生态恢复情况的评估调查，将调查结果作为绩效考核的标准，将区域的生态补偿落实到个人，作为干部选拔的重要依据。二是完善企业环境监督员制度，落实企业环境安全主体责任，对环境违法问题突出的区域和企业，坚决实施区域限批、黑名单等措施。提高企业申请绿色信贷的审查标准，严查上市企业环境保护的落实情况，为绿色经济保驾护航。

其次，建立公众参与的监督制度，积极引导全社会参与环境保护。一是发挥文化资源优势，增强公众的幸福感和荣辱感，使公众主动参与到生态补偿机制的运行中，发挥外部主体的监督作用。二要完善生态补偿信息公开机制，居民生态补偿支付意愿和居民对生态补偿的了解程度呈正相关[11]，向社会公开补偿金的流向和生态恢复的情况，加强社会对于生态补偿机制的信心，有利于增加社会资本的投入。三要充分利用黄河研学的资源优势，河南大学黄河文明与可持续发展研究中心作为目前国内唯一的黄河研究咨询机构要起好带头作用，为生态补偿机制的完善提供理论基础。

四、结语

开封市黄河滩区生态补偿机制的完善不仅关乎经济发展、生态保护，更是涉及政府体制机构改革和民生保障。在黄河法治的大背景下，开封市要积极回应习近平总书记莅临开封市时的讲话精神，根据“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的基本理论完善开封市黄河滩区生态补偿制度;建立政府主导、市场参与的多元化补偿方式;建立黄河滩区生态补偿试点，为完善开封市黄河滩区生态补偿提供实践基础;继续推进滩区移民工程建设，确保移民后居民的生活水平不降低，经济收入有保障;建立生态修复评价和公众参与监督体系，确保生态补偿金落到实处。脱贫与改善环境质量是法治建设要解决的重要问题，也是完善开封市黄河滩区生态补偿机制的价值追求。中共中央、省级政府以及开封市政府应该充分认识到开封市黄河滩区地理位置的经济价值和生态价值，把开封市黄河滩区生态功能修复和保护作为重点支出，列入各级年度财政预算并逐年加大投入，既要实现脱贫又要实现对开封市黃河滩区的生态保护，使开封市黄河滩区的利益和黄河流域的整体利益相协调，促进黄河流域生态保护和高质量发展。

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参考文献：

〔1〕董战峰，郝春旭，璩爱玉，梁朱明，贾晰茹.黄河流域生态补偿机制建设的思路与重点[J].生态经济，2020（36）.

〔2〕苏杨，苏燕，慕博.黄河流域生态补偿标准研究——以宁夏隆德县为例[J].中国农业资源与区划，2017（38）.

〔3〕赵自胜.开封黄河滩区土地资源综合开发利用研究[J].人民黄河，2009（31）.

〔4〕宋丽颖，杨潭.转移支付对黄河流域环境治理的效果分析[J].经济地理，2016（36）.

〔5〕呂忠梅.以绿色民法典回应环境民生关切[N].学习时报，2020-06-03.

〔6〕何理，冯立阳，赵文仪等.关于我国流域横向生态补偿机制的回顾与探索[J].环境保护，2019（18）.

〔7〕程滨，田仁生，董战峰.我国流域生态补偿标准实践：模式与评价[J].生态经济，2012（04）.

〔8〕杨玉霞，闫莉，韩艳利，王瑞玲，高龙，赵钟楠.基于流域尺度的黄河水生态补偿机制[J].水资源保护，2020（05）.

〔9〕廖义伟.黄河下游滩区受淹后国家补偿问题研究[J].人民黄河，2004（11）.

〔10〕苗江山，宋福香，王建增，赵祥.构建河南省沿黄经济带水资源生态补偿机制对策研究[J].新乡学院学报，2019（36）.

〔11〕马宇菲，刘进军，吕文广.黄河流域居民生态补偿支付意愿及其影响因素实证研究——以甘肃省兰州市2396位居民为例[J].生产力研究，2020（08）.

（责任编辑 赛汉其其格）

Study on Ecological Compensation Mechanism of Yellow River Beach Area

——Take Kaifeng as an Example

WANG Li， GAO Xiao-lu

（School of Law， Henan University， Kaifeng 475001， China）

Abstract： As the main flood detention area in the Yellow River Basin， the Yellow River beach area in Kaifeng City has made great contributions to Anlan of the Yellow River. However， due to the influence of historical and human factors， there are still some problems in the ecological compensation mechanism of the Yellow River beach area in Kaifeng City， such as imperfect system， unreasonable compensation methods and standards， uncoordinated operation mechanism， imperfect guarantee mechanism and supervision mechanism， which make it difficult for the ecological compensation system to achieve its due environmental benefits. In view of the above problems， we should comprehensively consider the overall interests of the Yellow River Basin， analyze the existing practice and theoretical basis of Kaifeng City， and strengthen the environmental protection function of ecological compensation mechanism from the aspects of improving the system， formulating reasonable compensation methods and standards， coordinating operation mechanism， improving supervision mechanism and establishing long-term guarantee mechanism.

Keywords： Rule of law in the Yellow River; Yellow River Beach; Ecological Compensation