重庆民族地区党建引领基层社会治理研究

摘要：党的十九届四中全会提出要构建基层社会治理新格局，这既是对我国社会治理经验的凝练与总结，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，为进一步加强和创新基层社会治理提供了科学指引。当前，脱贫攻坚取得伟大胜利，乡村振兴全面启动，时代在发展，社会在全面进步，民族地区也发生着深刻的历史性变化。民族地区战略地位较为重要、地理区位也比较特殊，给基层社会治理带来了挑战。加强基层社会治理是促进民族地区和谐稳定与繁荣发展的必然要求，推进民族地区党建引领基层社会治理创新、打造共建共治共享社会治理格局，对于更好贯彻落实党的民族政策，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

关键词：民族地区;基层社会治理;党建引领

我国是一个统一的多民族国家，随着市场化的深入发展和经济社会的加速转型，我国民族地区的经济社会发展遇到了许多新的机遇和挑战，民族地区的社会治理问题成为了大家日益关注的重要问题。民族地区社会问题复杂，社会矛盾突出，导致了其社会治理的复杂性和治理方式的多样性。中国民族地区的基层社会治理体系，有着自己独特的运行方式，它的特别之处就在于它是在党领导下的基层社会治理，这是其他国家所不具有的独特优势。在新的历史条件下将党的领导融入民族地区基层社会治理，是我国社会治理实践探索的经验总结，是顺应新时代发展要求的社会治理理念、治理方式和治理体制的重大创新，同时也是顺应新时代我国社会主要矛盾发展变化的必然选择。立足新时代，在民族地区建立党政引领下的多元共治社会治理新格局，是中国社会治理体制改革创新的必由之路。

一、党建引领基层社会治理的逻辑

（一）政党逻辑：创新基层党建工作的重要任务

习近平总书记指出，中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大的优势是中国共产党领导。这为新时代党建引领民族地区基层社会治理创新工作确立了基本原则与根本遵循。党的十八大以来，党中央高度重视基层党建工作，提出强化党建引领基层社会治理创新，是新时代党建工作的重要使命所在。十九大报告则进一步提出要加强基层党组织建设，强调要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。基层社会治理是现代化国家治理的基础环节，在基层社会治理体系中，党的基层组织又是推进基层社会治理创新的引领者与推动者，在整个体系中发挥着极其重要的作用。由此可见，基层社会治理水平的高低与党的基层组织的作用发挥有着密不可分的关系，如何发挥和落实党组织的领导核心作用，加强和深化党的全面领导是推进基层社会治理创新的政治前提。加强党对基层治理的领导是落实党领导一切政治原则的重要任务，只有把党的领导落实到基层，才能切实贯彻党领导一切的最高政治原则，也才能真正巩固党的执政基础。

（二）治理逻辑：社会结构剧烈变迁的迫切诉求

基层社会治理是以社区（村）为基础，以街道、乡镇为单元的治理范围，处在国家建设和社会发展中的基础性地位。在国家社会治理这座大厦中，基层治理是基石。要实现国家治理体系和治理能力现代化，必须加快推进基层治理的现代化。基层社会聚集了多元的社会主体和多样化的利益诉求，基层治理面对最广大的群体、最复杂的矛盾和最具体的问题，治理现代化的任务最多也最重。伴随着改革开放的深入推进和社会转型的不断深化，当前的经济社会快速发展，我国社会主要矛盾发生变化，其社会结构相较以往更加复杂，社会阶层日益丰富多元，利益格局重新分化整合，各种社会矛盾叠加。这不仅给基层治理带来了更繁重的任务，而且对基层治理提出了更高的要求。基层原有的碎片化、单一化的社会治理方式，已经难以适应社会主义新时代经济社会发展和社会结构剧烈变迁的现实要求。因此，在新的时代背景下，充分发挥基层党建的引领作用，是推进民族地区基层社会治理的坚强保障，将会成为影响基层社会治理成效的关键问题。

（三）现实逻辑：我国基层社会治理发展的重要方向

在我国，基层社会治理是国家治理体系和治理能力建设的重要组成部分，改革开放以来，我国的国家治理取得了重大突破和成功，然而基层治理的“最后一公里”依然还没有完全打通，矛盾和问题仍旧突出，基层党组织在思维理念、队伍素质、体制机制等方面的问题，都在一定程度上制约了党建引领作用的发挥。因此，基层社会治理水平的高低与党的基层组织的作用发挥有着密不可分的关系，强化党建引领基层社会治理创新，是完善基层社会治理体系的现实要求，在新的历史条件下将党的领导融入基层社会治理，是我国社会治理实践探索的经验总结和顺应新时代我国社会主要矛盾变化的必然选择。构建基层社会治理新格局必须加强党的领导，发挥党组织统领全局、协调各方的作用，这是我国基层社会治理发展的一个重要方向。

二、重庆民族地区党建引领基层社会治理的现状——以黔江区为例

重庆市是我国唯一一个辖有民族自治地方的直辖市，拥有大量的散居少数民族人口，现辖有1个享有民族自治地方优惠政策区和4个自治县、14个民族乡，有土家族、苗族、回族等55个少数民族。渝东南地区是重庆少数民族的聚居区域，属于集“老、少、边、穷”为一体的欠发达地区。黔江区地处渝东南中心位置，是享受民族自治地方优惠政策的土家族、苗族聚居区，是中央政法委正式批复的全国市域社会治理现代化第1期试点城市。因此，本文選择黔江区作为重庆民族地区党建引领基层社会治理的研究样本，具有一定的代表性和合理性。

（一）黔江区党建引领基层社会治理的基本经验

近年来，黔江区全面贯彻落实习近平总书记对重庆提出的重要指示和要求，深化推广新时代“枫桥经验”，以街道社区党组织为核心，以党建引领、“三治”整合为主线，以党建“网格+”引领基层治理为抓手，努力构建党建、综治、城管“三网合一”的基层社会治理新格局，探索新形势下基层社区治理新路径。总结出了山台山社区综合治理、李家溪“五乐”社区建设、伴山国际党建工作室等有益经验，逐步形成了党建引领基层社会治理的新模式、新路径，在党建引领基层社会治理实践中取得了良好成效。

1.网格+组织。山台山社区是是黔江区唯一一个以商业居住小区为单位建立的社区。社区党建引领社会治理的探索与实践促成了社区“由乱转治、由治转稳、由稳转和、由和转兴”。一是以组织建设为“轴心”，把党组织建在网格上，消除组织覆盖的“盲点”。建立起“网格+”党建平台，完善党建网格化管理，推动网上诉求与网下办理同步进行，成为联系、服务、组织和动员群众的有效载体，换来了群众的认识、认可和认同。二是提升组织力，积极探索“党建引领、法治保障、创建促进、六和共践”的社会治理方式，用党组织的领导和温暖换来社区群众的知心、顺心和暖心。三是服务资源下沉。把“党群工作室”建到商业小区，用党建工作引领社区治理，让居民不用出小区，就能化解矛盾纠纷，充分提高了组织引领的纯度和党群关系的温度。

2.平台+资源。城西街道关云村社区是深度贫困村，城西街道党委积极推进城市基层党建工作，通过“平台+资源”联动的方式，建立健全城市基层党建工作互联互动机制，精准对接服务需求，创新开发出“智慧城西”社会治理与服务大数据平台系统，实现了“条块融合”和精准对接服务需求。一是统筹资源抱团发展壮大集体经济。积极探索村级集体经济多元化发展，以“公司+集体+农户”的方式，转变土地流转方式，实施股份分红，通过“盘活资源、股份分红、异地置业、服务创收”等举措，不断融洽党群关系，提升基层组织的组织力、凝聚力和战斗力。二是以“智慧城西”提升基层服务能力。借助互联网技術加快“智慧党建”社会治理与服务大数据平台建设，完善党建网格化管理，推动网上诉求与网下办理同步进行，不断为群众提供更加及时、高效的公共服务。三是推动组织共建、活动互联。建立区、街道、社区三级党建联席会议制度，构建三级联动组织体系，通过组建区域性联合党组织、结成共建对子等方式，结合“支部主题党日”活动、在职党员到社区报到和开展志愿服务活动等方式实现组织共建和活动互联。

3.立制+严管。李家溪社区是正阳工业园区青杠拓展区建设的集中安置小区，对安置居民的管理一直是个老大难问题。城南街道加强社区党建引领，创新社会治理，实现党群零距离，将李家溪社区打造成了社区治理工作示范性项目。一是以“幸福家园·五乐社区”建设为载体，加强领导、探索创新、精心设计，积极推动社会主义核心价值观在基层社区落细落实。二是建立社区管理制度，“立制+严管”联动，以自治作为主线，以联治划分红线，以法治保住底线，逐渐形成了自律自稳、协调促稳、法治保稳的工作格局。

从以上典型基层社会治理示范可以看出，坚持抓实基层党建是做好民族地区社会治理的基本政治保证;优化组织设置是做好民族地区社会治理的关键核心;坚持多元化解利益矛盾纠纷，服务群众，是做好民族地区社会治理的首要任务。这些，都是重庆民族地区党建引领基层社会治理，加强社会治理创新的基本经验和方法。

（二）黔江区党建引领基层社会治理面临的主要困境

1.基层党组织战斗堡垒作用发挥不充分

当前党建引领社会治理的实践中，还存在着基层党组织战斗堡垒作用发挥不充分，基层党组织设置不科学、工作方式落后和职能定位不清晰等问题，在一定程度上弱化了党建引领基层社会治理的基础。一是基层党建对社会治理存在思维误区。当前一些部门和单位在推进党建引领基层社会治理的过程中，还存在着一些思维误区。片面的认为“领导就是服务”，党建引领就是社区服务，在实际工作中仍然存在 “就党建抓党建”以及党建与业务“两张皮”的问题。某些部门对基层社会治理的理解仍然存在一定的误区，将传统“管控”和“管理”的思维观念作为推进基层社会治理工作的重要指导，这显然是不符合新形势下党建引领基层社会治理的新要求的。二是基层党组织队伍素质能力欠缺。部分基层党组织存在着组织软弱涣散，班子能力不足，组织力、影响力、号召力不够等问题，无法有效引领社会治理。特别是，农村基层党员年龄老化，存在着不愿学习的现象，对于新理念、新知识以及新技能的学习存在明显的抵触与畏难心理，难以适应纷繁复杂、快速发展的社会，导致基层党员先锋模范作用难以发挥。三是基层行政管理体制转型滞后。在基层社会治理的过程中，基层党委政府基本上都面临着权责不清晰，“权小、责大、事多”的问题。乡镇街道权利小但责任大，责任和权力严重不对等，党建引领基层社会治理的管理体制和工作机制没有完全建立起来，严重影响了党建引领基层社会治理的效果。

2.基层社会治理主体权责不清晰

在基层社会治理的过程中，社区街道居委会与基层政府部门、社会组织之间的职能存在着交叉不清的问题，政府职能缺位、越位和错位现象时有发生。一是社会组织成长还不充分。社会组织作为社会治理的重要主体和依托，目前还没有找到合适自身的创新发展方式，一些社会组织有着浓厚的行政色彩，运行管理严重不规范，缺少有效参与社会治理的能力。这些问题在一定程度上都制约了党建引领基层社会治理的推进。二是社会公众市民化程度还不高。面对日新月异的社会发展，公众没有形成治理社会的主体意识，缺乏参与社会治理的有效知识和技能，对政府主导的社会建设和社会治理存在一定的依赖性。三是公众参与体制不健全。打造共建共治共享的社会治理格局离不开公众的参与，然而在实践的过程中可以发现，科学完善的公众参与制度和体系还没有形成。公众参与到基层社会治理仍然存在着组织不力、路径单一和效果不佳的问题。

3.对党建引领社会治理理解不到位

基层党组织和社会治理主体的理念更新缓慢，对党建引领社会治理都缺少清醒的认识。一是对基层党建认识肤浅。有些单位和部门单纯认为开展党建工作没有实际作用，认为党建工作存在明显的“务虚”特点，既不能提升工作效率，也不能推动社会经济发展，对“抓好党建就是最大政绩”理解不深，没有认识到基层党建在社会治理和国家治理中的重要性和重要作用。二是对社会治理理解模糊。把社会治理简单地看成多元主体的自治活动，缺少对社会治理的政治引导意识，在基层社会治理过程中，认为传统的“管控”是推进基层社会治理工作的重要指导。三是不能准确把握党建引领社会治理的内涵。在思想中割裂了基层党建与社会治理的内在联系，认识不到党建在社会治理中扮演着龙头工程角色。

三、党建引领基层社会治理的优化路径

党建引领基层治理是新时代我国社会治理的新趋势，新时代背景下只有不断推进党建与基层社会治理的深度融合，坚持把党的领导贯穿于基层社会治理的各个环节与全部过程，才能不断提升民族地区基层社会治理的功效与水平。本文基于党建引领基层社会治理政党、治理、现实三个逻辑与黔江区党建引领基层社会治理面临的主要困境，提出以下几点对策建议：

（一）夯實党建引领基层社会治理的基础保障

一是要打造基层治理工作队伍，强化人力保障。一方面要加强党组织书记后备队伍人才建设，优化党组织班子的年龄、知识、资历和能力结构，进一步选优配强基层党组织书记;另一方面要将社区工作者纳入统一管理范围，探索建立一套完整的社区工作者管理体制体系，不断提高基层社区工作人员的专业化服务水平。二是要落实党组织基层治理专项经费，强化资金保障。积极推动人财物资源向基层倾斜，全面规范基层党组织的人、财、物管理。街道办每年要列支社区服务项目专项资金，统筹整合各个部门支持街道社区的政策、资金和项目，为基层治理提供资金基础支持。三是要建立服务管理信息系统，强化信息保障。把现代化互联网信息技术手段引入到基层治理中去，充分利用微博、微信、社区论坛、移动客户端、“智慧党建”系统等载体，丰富党建引领形式，利用信息化手段和数字多媒体技术做实做强网上党建，打造智能化社区，创新基层社会治理方式方法。

（二）优化党建引领基层社会治理体制机制

一是要构建共治共享的治理格局。基层社会治理是一个庞大且复杂的系统性工程，涉及到方方面面，仅仅依靠个别单位和个别人群是无法实现基层治理的目标的。因此，必须形成人人参与治理、人人肩上有责、人人享受治理成果的良好局面。充分发挥政府、社会、公众在基层社会治理过程中的积极作用，使社会公众成为基层社会治理的主要力量全力支持、全程参与、全面推动。形成政府、社会组织、社区居民共同参与共同参与的网格化治理体系。二是要形成完善的社区体制机制。进一步完善基层党组织网格体系，优化村级党组织设置。一方面要进一步优化街道党建工作机构，使其机构设置与工作需要相适应、工作力量与基层党建任务相匹配;另一方面要形成整体统一、规范有序的工作制度体系，完善基层党建考核体系，强化对基层党组织的权力约束，进一步提高工作效率。三是要建立多级联动的组织体系。可以由区委牵头研究制定和细化推进基层社会治理现代化的具体办法和措施，把准基层社会治理方向;进一步健全公共服务体系，制定统一的基层党建保障条例，强化社区党组织组织的延伸和服务聚拢功能。

（三）创新党建引领基层社会治理方式方法

一是要积极转变思维观念。强化基层党组织的党建引领意识，牢固树立党建引领的思想观念，积极推动社会治理理念从“管控”向“服务”转型，推动形成“基层党建 + 社会治理”融合发展的思想共识，充分认识到党的领导在基层社会治理中发挥的重要作用。二是要创新基层党建社会治理载体。全力打造“智慧党建”新载体，创新“互联网+社会治理”方式，积极开发社会治理移动客户端，利用信息化手段和数字技术引领社会治理创新。三是创新党建引领基层社会治理体制机制。可以在一些民族地区开展基层党建引领社会治理体制改革试点工作，鼓励试点地区根据各自实际情况进行大胆探索，鼓励各个民族地区结合自身经济社会发展实际探索基层党组织的设置方式和社会治理方法。

（四）建构党建引领的网格化治理模式

“网格化”主要以区县、街道为单位，将辖区划分为城市网格、村居网格和企业网格，构成无缝对接的网络，让社会治理更快捷准确。一是要完善基层党组织网格体系。通过“小网格+大党建”或“小支部+大片区”的治理模式，指定网格内单位及社区党组织作为责任单位，实现组织共建、资源共享、机制衔接、功能优化的作用，扎实做好党建引领社会治理的各项基础工作。二是要搭建党建网格化平台。组建三级党建服务网格，分类分层培育特色鲜明的区域化党建联合体，在每个自然村网格内建立党员工作坊，设立若干个带动力强、责任心强的党员中心户，以点带面带动网格其他党员定期联系服务社区区民，形成协调运作的治理机制。三是加强网格员队伍建设。不断完善工作机制，整合社会资源，鼓励各类志愿者参与网格建设和服务，充分发挥社会协同作用汇聚各界力量，强化兼职网格员作用发挥，打造一支布局合理、一员多能的专兼职网格员队伍。

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课题：本文系2020年度重庆市委党校校级一般课题"重庆民族地区党建引领基层社会治理研究——以黔江区为例”阶段成果。立项编号：CQDX2020DB-014。

作者简介：万聪颖（1995-），女，汉族，重庆南川人，硕士研究生，重庆市黔江区委党校四级主任科员。研究方向：公共管理。