从古代监察制度到深化现代监察体制改革

夏镇龙

我国古代监察官员的选任大致包括德、识、历三方面，这种严于一般官员的选拔标准，在一定程度上也值得我们学习。

我国监察体制改革已经取得了重大成果，深化国家监察体制改革，既是对中国古代监察体制合理借鉴后的继承和发扬，又是对国家治理方式的深入探索。新时代我国又该如何走出一条具有中国特色的国家监察道路？近日，西北政法大学法治学院副院长、教授、博士生导师陈玺（以下简称“陈”）率西北政法大学2020级法律史研究生白婧霄，接受了本刊记者（以下简称“记”）专访。

我国古代监察体制之历史源流

记：随着国家监察体制改革的深入推进，学界掀起了对中国古代监察体制热烈讨论的浪潮，提倡借鉴传统监察体制中的有益成分。请您介绍一下我国古代监察体制的历史。

陈：近年来中国古代监察体制一直是学界讨论的热点话题之一，这是经过历朝历代统治者两千多年不断总结和完善才形成的较为严密的权力机制，其中传承下来的主要思想和方法，也是古代先民对国家治理的经验积累和智慧结晶，有一些方面值得我们认真借鉴。

监察体制的产生可以追溯到西周时期，这一时期出现了“纳言”“保氏”，是谏官的初始形态;春秋时期齐桓公设“大谏”，作为具有监察职能的官员，负责对官僚系统进行监督。

秦朝开创了大一统的中央集权制度，中国古代的监察体制由此产生，其表现形式为：设置谏议大夫，主要执掌论议;首创御史制度，形成了较为独立的中央监察权运行制度。汉朝完善了地方监察体系，汉武帝将全国分为十三个监察区，每区派出刺史一人，依照“六条问事”行使监察权。

隋唐时期中国古代监察体制发展到顶峰，形成了“一台三院”体制，御史台以御史大夫为长官，下置三院，三院各有分工，互相交叉，互相合作，组成了一个严密而独立的监察系统;也进一步划分谏官品级及其职能，谏官分职劝谏皇帝，履行谏诤职能;同时，地方监察体系进一步完善，监察御史分察州县，从中央到地方形成了一套完善的监察系统。

宋元明清是监察体制的再发展时期，这一时期监察制度和职能日益规范。主要表现为“台谏合一”、设置都察院、统一监察权、完善有关的监察法典。

记：由此看来，中国古代的监察体制确实是历久弥新，日臻完善。作为封建社会君主治理国家的重要手段，这种体制在实际中是如何运作的？

陈：中国古代监察体制主要由御史制度、谏官制度和地方监察组成。

先从以“谏议”制度为中心的谏官体制开始说起。谏官言事方式包括在朝廷当皇帝面直言得失的廷诤和书面陈列当权者为政得失的上封事两种;这种制度具有言者无罪、职卑权重和密陈潜献的特点，虽然谏官品级低下，却敢于批评规劝、弹劾高官，秘密上书皇帝。

二是监察制度以“御史”制度为主体。中国御史制度始于秦，在唐代逐渐发展形成一台三院体制。台院“纠举百僚，推鞫狱讼”;殿院“掌殿廷供奉之仪式”，巡察京城“不法之事”;察院“分察巡按郡县”“监决囚徒”。三院职能不同，在运行过程中相互制约、相互配合，从而构建起完备的御史监察网络。这种风闻弹奏、专奏御前、豸冠朱衣、对仗弹劾的制度，彰显出古代独有的监督特质。

三是地方监察以“刺史”制度为先导。中国古代地方监察始于秦汉，始终与行政建制层级相适应，并对历代行政管理架构产生直接影响，形成了独具特色的地方监察体系。

中国传统监察体制之当代视角

记： 习近平总书记提出了“为政之要，惟在得人”“治国必先治吏”的重要论断，如今我们应该如何选任监察人员？

陈：我国古代监察官员的选任大致包括德、识、历三方面，这种严于一般官员的选拔标准，在一定程度上也值得我们学习。

一是要求监察人员具备较高的个人品德。

纵观古代监察的官员，大多清廉耿直、刚正不阿，呈现出不畏权势、秉公执法、敢谏敢言的品格。现在，监察人员作为国家监察活动的执行主体，肩负着反腐败斗争的重要职责，更要忠于职守、清正廉洁。或可以将“社会征信体系”纳入监察人员选任的考核范围中，这对于打击腐败能起到正本清源的作用。

二是要具备较高的文化素质。

古代选拔监察官员，一般要求监察官员具备学识渊博、思辨敏锐、通经懂史、熟谙律例、文词畅达的品质，故监察官员的选任大多经过比较严格的文化考核。

随着国家监察体制改革的深入推进，选拔具备高水平法治思维的监察人员的任务也成为重中之重。有关法律也要求监察人员应当具有丰富的法律知识、扎实的法律基础以及较高的法律素养，虽然现在我国立法中并不要求监察人员必须具备法律职业资格证书，但是未来，提高监察人员的职业准入门槛，在关键性岗位的选拔中，要求从业人员取得法律职业资格证书也是大势所趋。

三是监察人员应当具有丰富的从政经历和卓越的治政能力。

历朝历代，对于一般的文官群体，朝廷并不要求其具备从政经历。然而监察官员作为“治官之官”，从秦汉至明清，不仅要求其通晓政务，而且也要求其熟知地方风俗民情和吏治弊端，具备治国理政的能力。隋唐十分重视监察官员的基层从政经历及其表现，唐律规定“凡官，不历州县不拟台省”，这也从侧面反映出地方治理的重要性。

现在，监察人员具备丰富的基层从政经历和突出的工作能力，有利于积累工作经验，善于在工作过程中发现问题，关心基层民生，为国家的发展和地方治理提供切實可行的参考意见。

记：政治文明自出现伊始，如何制约和保障权力就成为我国政治制度所探索的问题。以古鉴今，我们又该如何保障监察权的有效行使？

陈：一是监察机关应当独立设置运行。

伴随着封建中央集权和封建君主专制的发展，中国古代的监察机构亦由最初的监察行政不分逐步走向独立，及至唐代，中央监察机构不仅独立而且体制健全，监察官独立行使职权，不受行政机关的束缚，地方的监察机构亦是独立设置，垂直于中央领导。

现在，作为我国反腐败斗争的主体，监察机关应当独立行使监察权，排除其他机构对其职能划分以及人员任免的干扰，加强内部与外部监督，避免部门之间相互勾结，最大限度地发挥其监察效能和作用。

二是监察方式应当交叉多样。

为了有效地通过监察控制内外百官，中国封建社会历代王朝采取了多渠道、多形式的监察方式，构成以官为经、以使为纬的监察网格。

现在我国在监察实践中，可以采取这种接受检举、控告、采访调查、深入部门定期检查、重大政事活动亲临督察以及考课监察相结合、常驻巡回相结合的监察方式。这种多方位、多角度、多层级的监察模式，既能保障中央对监察权的统一领导，又能使整个监察系统有效运转。

三是监察程序应当严肃郑重。

以汉唐监察为例，御史从绣衣持斧、簪笔白板，到豸冠朱衣、对仗劾奏，通过对监察官员的服饰、弹劾方式、处置手段进行明确规定，强调监察仪式神圣庄严，实现监察结果公正权威。

目前，我们可以规范监察法律法规的立法程序，建立严格的监察执行程序，明确监察主体范围，落实主体违法责任，形成集中统一、权威高效的监察程序，从而保障监察权的有效行使。

深化监察体制改革是反腐败斗争的必然要求

记：《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）颁布后，我国监察体制发生了重大的变革，您认为其中的重点包括哪些？

陈：一是确立国家监察委是最高监察机关。在权力运行层面，设立了国家监察委员会，形成了人大领导下的“一府一委两院”权力格局。在这一定位下，监察委员会既不是政府部门，也不是司法机关，而是专门行使监察职责的专责机关。赋予国家监察委宪法地位，又经法律明确其性质和职责，对深入推进反腐败斗争建设，厚植我党执政根基有重要意义。

二是规定监察委依照法律独立行使监察权。法律中明确规定了监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这从法律层面上确保了监察权运行的权威性、独立性，不受任何机关团体和个人的束缚。

三是实现监察全覆盖、监督无死角。传统的行政监察制度下，监察机关主要是对行政机关及公务员进行监督。而《监察法》中的监察对象涵盖党内、国企、医院、教育、基层组织中履行公职、行使公权力的人员，可实现监察对象的全覆盖，构建起全方位、多角度的监察长效机制。

四是规定了严格的监察程序。《监察法》明确监察机关调查、监督、处置的职责和谈话、询问、搜查、留置等12种调查手段，专门对这些工作程序做出了严格的限制，用留置代替“两规”措施，赋予了监察机关特殊的权力，体现出我党依法治国的决心和信心。除此之外，还限定了监察范围、监察权限、审批程序、取证方式等程序，规范监察机关行使权力的方式方法，保障监察机关有效开展工作。

记：您能分析一下为什么我国现在如此重视监察体制的建设和完善？

陈：我认为主要是我国反腐败斗争的要求。腐败与反腐败这种政治现象与国家、社会的发展相伴而生，《监察法》归根结底是一部反腐败法律。之前，我国反腐的机关包括党的纪律检查机关、行政监察部门、检察机关和国务院预防腐败部门，这四个部门隶属机构不同、执法标准不同，由此造成出现职能重叠、交叉执法的现象，这不仅使监察权运行效率低下，各部门之间也会出现相互推诿的情况，没有形成监察的合力，存在执行的漏洞，反腐实效难成。所以，深化监察体制改革成为推动我国反腐败斗争取得胜利的必然要求。

当然，我个人认为，也与中国古代优秀监察制度的影响有一定关联。中华民族一直追求吏治清明、海晏河清的太平景象。要想实现政治清明、天下太平，就要对权力进行监督和制约，即“把权力曝光在阳光之下”。想要防止权力过于集中和膨胀而导致的专制腐败，离不开独立运作的监察部门发挥作用。这种应运而生的权力制约机制在中国传统的权力运行框架下具有一定的话语权，对于现代的监察体制改革也有借鉴意义。

记：习近平法治思想中提出了“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”，您觉得国家监察体制的改革对于国家治理具备什么样的意义？

陈：一是形成了严密的法治监督体系。国家监察法是国家反腐败立法的重要表现形式，国家监察体制的改革是对国家反腐败制度的修改和健全。通过改革，监察委监督作为重要的监督方式，与党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、社会监督等共同作用，形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督的合力与实效。

二是体现了中国特色的监督方式。将党内监督和国家监督相结合，这种“一套人马、两块牌子”的合署办公方式，一方面有利于实现党在新时期下的自我监督，另一方面，使党的纪律检查与国家监察有机统一，以党内监督的方式带动和促进其他监督，增强监督的严肃性、协同性、有效性，形成权威高效、监督有利的监督方式。

三是提升了国家治理体系和治理能力的现代化水平。监察体制改革的目标毫无疑问是提高國家监察制度的效率和职能，进而形成“全覆盖” “零容忍” “零腐败”的监察体系。既彰显共产党人从严治党的决心和信心，又丰富国家治理体系和治理能力的价值内涵。通过设立立法权、司法权、行政权、监察权相互制约、相互配合的权力运行机制，成功地将党的领导这一制度优势转化为监察权有效行使这一治理效能，成为破解新时代全面深化改革难题的关键性举措。

（西北政法大学2020级法律史研究生白婧霄对本文有重要贡献）