面向高质量发展的城市地下空间规划研究

□ 李华跃 周玉豪

1 国内城市地下空间发展情况

新时期，大中城市的地下空间进入了大规模开发阶段。地下空间是重要的国土空间资源，在构建高效便捷的紧凑型高品质城市方面具有重要作用[1]。地下空间的建设通常与城区规模、人口密度、经济实力、气候环境、市民消费水平等密切相关。北京、上海、广州、深圳等超大城市因其城市规模、人口密度和强劲的综合实力，在开发地下空间方面居于全国领先地位。南京、沈阳、武汉、杭州、天津等特大城市在开发利用地下空间的领域中也取得了令人瞩目的成就。开发利用城市地下空间可使地上空间更加舒适宜人，更是“以人民为中心”的具体体现。但为数众多的大中城市中除少数实力较雄厚外，地下空间的开发利用水平与质量尚处于起步阶段和无序开发的状态。

从全球各城市地下空间开发利用的历程来看，当一个地区人均GDP达到500美元～2000美元时，可得到较为广泛的发展；而当城市人均GDP超过3000美元时，将逐渐向高水平发展。通过统计我国一些发达地区的城市人均GDP，大部分大中城市具备了开发利用地下空间的经济实力[2]。

城市地下空间的开发利用通常以单一的点状空间建设为起点，如地下商业街、地下过街通道、地下仓库、地下停车场等。建设主体受控制性详细规划强制性要求的限制，以土地出让条件为依据，通常不与周边地块进行连通，只为业主独立开发地下室。因此，城市开发利用的重点区域是单个地块地下空间开发和居住区地下停车场，这两种类型构成了目前大中城市地下空间利用的主体。为提升完善城市功能和支撑城市可持续发展，丰富城市空间形式，有序利用地下空间资源，实行立体化、互通性、网络状的地上地下综合开发已成为当前城市空间发展趋势[3]。

2 城市地下空间统筹开发控制的紧迫性

我国大中城市地下空间开发虽然受多种客观因素的影响，但主观发展理念则是开发利用的关键。新时期中国城市“摊大饼”式的发展模式已不可持续，要求挖掘地下空间资源，实现资源集约化发展。地下空间开发具有不可逆、建设成本高、建设难度大、开发后难以改造等特点。利用好地下空间可解决或缓解一部分城市问题，如地下空间可以有效避免出现“拉链公路”，将市政管线共同纳入地下综合管廊，可缩短线路长度，还易于检查和修理，不影响地面土地的使用；市政管线网入地所节约出的地上空间用于绿化，可减少大气污染，提高地面环境质量和城市风貌。因没有充分理解地下空间统筹建设的重要性，而导致地下空间建设无序的案例也比比皆是，其中暴露出的问题迫切要求统筹规划地下空间。

进入21世纪，中国大中城市的新区建设如雨后春笋般拔地而起。由于受到老城区的开发限制，更多的政府决策者选择通过建设新区提升城市面貌，但忽略了城市的“里子”。多数“新区”肩负着从敷设基础设施到承受高强度开发和高密度建设的过程。北京核心商务区各地块高强度开发，而地下空间缺乏整体性的系统连接，导致了地面交通拥堵、地下空间经济效益不高、各楼宇同轨道交通衔接性差等问题。

通过对北京已形成的高强度区域调研发现，地下空间的统筹不足不仅仅是缺少整体规划，权属不明、管理不便和维护成本高是地下空间无法成系统网络化的根本原因，主要体现在以下几个方面。

（1）城市道路的地下开发利用权属不明确，跨越主管部门的开发建设缺乏统筹管理是主要原因。

（2）由于地下空间各项设施之间的竖向标高、连接关系缺乏统筹，地下空间体系网络化需涉及地下通道、下穿管线、轨道交通等不同建设时序、不同建设主体的建设项目，审批程序复杂。

（3）部分业主积极性不高。核心商务区的地下空间具有开发集中、强度大、功能复杂、地价高的特征，而早期北京市对该区域的地下空间出让条件门槛缺乏设定，导致后期地块之间的联通难以协调。

地下空间建设涉及与相邻区域的整体控制，牵扯住房城乡建设、交通、市政、人防等多个部门。与轨道交通相邻区域的建设，往往还要考虑轨道交通的竖向埋深、开发建设时序、审批流程等问题。所以从合理有序开发地下空间的角度出发，迫切需要加强地下空间建设前期研究和规划控制引导，预留空间接口，规范地下空间开发与利用[4]。

3 城市地下空间统筹规划管控模式研究

自2014年作为行业标准的《城市地下空间利用基本术语标准》制定以来，国家对地下空间规划的要求和标准逐步提高。2019年住房城乡建设部组织编制并批准发布《城市地下空间规划标准》，进一步对不同层次的地下空间规划编制提出了国家标准，这对我国大中城市加强地下空间资源保护与科学利用，促进地上、地下空间的统筹协调和综合利用，规范城市地下空间规划编制与实施有着重大意义。

国内现行的城市地下空间利用的控制方式主要有两种：一是结合控制性详细规划与现行规范对出让地块的指标、范围、设施位置进行控制要求。二是单独编制地下空间导则，通过将导则纳入土地出让条件，对地下空间的指标、范围、设施位置、形态、公共通道位置等更多要素进行控制要求。前者通过法定规划的平台落实地下空间的要求，偏向控制地下空间的使用边界、性质和容量，如南京和武汉；后者通过识别重点建设区域，对地下空间协调需求大的区域进行控制要求，虽没有进行城市全覆盖的控制，但对于重点地区的控制内容更加具体，如上海；另有一些城市针对不同地区分别采用这两种不同方式，并且详细规划层面从编制（总体控制、指标、图则、条文）和管理两方面展开，如苏州。

通过立法对城市地下空间开发进行限制是国际上比较成熟的手段，即将地下空间规划体系与规划管理制度结合，将私人开发的边界与公共开发的边界划分清晰，如日本。而加拿大采用较为特殊的方式即“PRI”（规划、制度管理和激励）在规划与立法的层面上加入激励政策，便于通过对私人开发地块之间的公共地下空间进行整体统筹利用，通过衔接串联形成“地下城市”。

3.1 单独编制城市地下空间专项规划

在编制街区单元控制性详细规划时做好衔接，充分调研城市基地地下空间开发利用的现状分布、使用情况、空间功能构成、组织形态、开发深度等重点内容。根据总体规划和影响因素确定街区地下空间开发结构，进一步评价城市地下空间开发适宜性并划分开发强度分区，对各个分区进行功能布局引导[5]。

在编制地块规划实施方案及图则时做好衔接，充分研究规划管理图则单元与地块控制引导涉及的指标及要素，对地下空间不同开发强度的片区，从规划实施层面进行指标与要素的控制引导，并与现有地面、地上详细规划图纸进行统筹衔接，实现上下贯通、左右联动的有机整体。

3.2 现行详细规划纳入城市地下空间控制要素

结合城市总体规划用地功能布局和空间规划结构，在详细规划阶段统筹确定城市中心区、商务核心区、交通枢纽地区等城市地下空间开发重点地区的地块功能要求、开发规模、建筑密度、容积率、建筑退界、连通廊道、车行和人行交通出入口位置等指标。同时，将指标和要求通过详细规划图则或导则的形式予以表达，明确强制性条文和引导性说明。

4 详细规划层面城市地下空间开发控制的探索

4.1 城市地下空间布局形态与功能组合特点

城市地下空间布局的关键是将各种功能的地下空间有机地组织成一个整体[6]。即为了满足社会发展、城市建设、生态文明的需要，在城市适合开发建设地下空间的区域边界内，统筹组织城市地下空间功能，将其编织成为一个丰富多元、相互联通、环境友好的整体复合空间。

4.1.1 城市地下空间平面布局形态

城市地下空间一般按功能复合程度和复杂程度可以分为点状、辐射状、脊状、网络状等空间形态。

点状空间是构成城市地下空间复杂形态的基本要素和重要组成部分。因为缺乏统筹，这些地下空间往往功能单一、利用率较低、情况复杂，是空间发展的初级阶段。

辐射状空间是在点状空间的基础上进一步的延伸，以地铁站点或者商业中心为主体空间，通过廊道与相邻地下空间实现互通。这种局部性小规模的综合开发一般发生在初期阶段，其优点是相对独立、自成体系。

脊状空间是以线性地下空间为轴带，连通辐射两侧的地下空间[7]。其优点是有鲜明的空间结构，便于空间组织安排。通常地下隧道或商街构成其骨架空间，周围建筑地下空间安排组织停车或商业等功能。

网络状空间形态是在功能叠加复合、空间利用不断成熟、需要多个较大规模的地下空间互通的背景下产生的。通常出现在开发程度较高的城市重点枢纽地区或因城市气候原因对地下空间需求较高的地区，以地铁线网、枢纽站点、地下商业街、下沉广场为公共核心功能，并连接私人开发的附属配套功能设施，形成完整的地下生态系统。

对于地下空间处于起步阶段的部分大中城市，近期可以点状和辐射状空间为主，需预留衔接空间，以建设平战结合的人防地下工程和普通地下停车设施为重点，针对城市交通问题的瓶颈，落实一批地下停车设施、地下过街通道，开发利用城市中心、绿地广场等下部空间，在解决交通矛盾的同时，补充地面功能，提高环境质量。远期以脊状和网络状空间布局为目标，形成地下交通设施、商业设施、配套设施、人防设施、市政设施等综合开发的格局。

4.1.2 城市地下空间功能竖向组合

地下空间的功能因其所处不同区位呈现出差异化的空间组合关系。城市一般地区各类功能空间相对独立单一，而在城市重点地区，其空间关系表现出较为复杂的组合形态。以城市重点地区常见的地下功能为例，如地下步行过街通道、地下交通隧道、地下停车场站、地铁站点、地下商业综合体、地下文体设施、市政综合管廊设施等，它们在空间组合时通常融合成叠加串联的复合功能设施。一般而言，靠近地面的地下空间相对开放共享，更适合发展为公共空间。如地下空间的商业价值由浅入深逐层递减，地下一层是商业、步行活动的黄金层[6]。而越深层的空间则趋于封闭、特殊、独立。因此，地下空间竖向布局按照不同深度安排商业服务（埋深为0m～ -6m）、市政管线（埋深为0～-6m）、隧道及停车场（埋深为0～-10m）、城市轨道交通（埋深为-20m以上）、对外地下交通枢纽（埋深为-10m～-30m）、特种工程及远期预留空间（埋深为-30m以下）。

城市重点地区使用较为广泛和成熟的空间组合模式，将地下停车库与地下通道及商业文体空间组合成复合多元的单元模块，再与地铁线网或地下隧道通过连廊衔接为整体。其优点是管理单元和功能划分明确，结构清晰，便于管理，在开发建设时互不干扰，可满足分阶段分层次复合开发的需要[6]。

4.2 城市地下空间开发管控要素遴选

4.2.1 城市地下空间规划涉及的影响因素

城市地下空间的开发建设涉及的影响因素众多且复杂，现主要探讨与之紧密联系的用地、建筑、交通、配套设施等4个规划层面因素。

城市地下空间建立在国土空间利用的基础之上，土地利用是开发地下空间的根本因素。涉及地块内允许进行地下空间开发的位置或边界、具体面积、使用性质等问题的探讨。不同区位地下空间的建设目标、空间形态、使用功能、内容要求存在差异性，因此不同的建设项目要考虑地下空间功能组合产生的建筑设计因素，即地下建筑的空间结构、布局形态、开发层数、层高容量，以及地下建筑与地块界线的空间关系等问题。由于地下空间与地上空间存在密切的交通联系和功能上的互补，从而产生交通流线组织和城市设计因素，即地下空间与地面空间的耦合关系、地下空间环境的舒适性要求、地下与地面交通的一体化衔接等问题。地下空间规划还涉及地块配套设施因素，包括地块地下交通设施、公共服务设施、人防安全设施及市政基础设施等[8]。

4.2.2 城市地下空间开发控制与引导的要素构成

根据地下空间的基本形态与功能配置方式的多样化发展趋势，地下空间的管控应具备控制引导性和灵活操作性的特征。同时应尊重市场经济规律，有效把握规划的刚性和弹性，通过法定规划手段精细控制可控的刚性要素，通过城市设计方法灵活引导难以具体详尽把控的内容。经过分析研究国内外先进的城市地下空间管控模式、方法、要素，归纳总结探索出地下空间开发利用控制与引导的要素主要包括土地利用、建筑空间、设施配套、开发管理4个方面，以及10项类别和34个控制指标（如表1所示）。

表1 地下空间开发利用控制与引导要素构成

除上述4个方面主要控制要素外，为提升城市空间资源利用效率和综合承载能力，加快存量建设用地盘活挖潜、缓解交通拥堵和停车难等问题，还可增设“特殊管控政策”，如容积率奖励等，提高业主开发建设、统筹利用地下空间资源的积极性，使建筑空间更加复合多元人性化，给人民的工作与生活提供适宜的下沉广场、庭院、商业街等开敞活动空间，满足人民对美好生活的向往。

5 结语

新时期城市空间面向高质量发展，地下空间作为城市公共空间的重要组成部分，其规划建设管理是城市空间综合环境品质提升的重点内容，也是在“存量发展”时代城市可持续高质量发展的突破点。大中城市地下空间开发利用应结束无序发展的状态，应尽快探索出衔接国土空间规划体系的路径，完善顶层设计，实现多规合一，突出详细规划的实施指导作用。通过系统规划和统筹布局，科学适度合理利用地下空间资源。本文主要针对详细类地下空间规划，建议根据其编制对象的实际情况，可单独编制，也可设立专篇纳入城市详细规划。通过明确规划原则、地上与地下一体化、空间组合连通、完善设施布局以及要素指标管控，并吸纳城市设计的部分工作，力求创造综合立体的城市功能支撑系统，为高标准、高要求的城市重点地区地下空间建设奠定坚实的基础。