数字化治理视角下陕西省县域政府治理效能

张 鸿，李月华，刘启雷，黄超越

(西安邮电大学 经济与管理学院，陕西 西安 710061)

近年来，随着数字技术的普及与应用，数字化治理已经成为提升政府治理效能的重要载体和重要依托。政府治理现代化是整个国家治理现代化极为重要的组成部分[1]，政府数字化治理能力的提升可以为国家治理现代化提供新的支撑。在以数字化为主要特征的新一轮信息技术革命背景下，数字化治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义和核心动力[2]。政府治理效能评价作为一项管理工具或者管理制度，既是落实数字化治理转型，将各项大政方针转化为实际治理行为的重要机制，也是提升政府治理体系与治理能力水平，推动国家治理体系与治理能力现代化的重要手段。同时，县域政府处于国家宏观管理与微观管理结合部，县域政府治理现代化是国家治理体系与治理能力现代化中非常重要的单元，具有承上启下的关键地位[3]。因此，基于数字化治理背景，评价县域政府治理效能并探析提升路径，具有重要的理论意义和现实价值。

从世界治理指标体系(Worldwide Governance Indicators，WGI)中的“话语权与问责制”“政府稳定与暴力避免”“政府有效性”“管理质量”“法制”和“防治腐败”等6个维度出发，拟构建一套与陕西省县域政府数字化治理实际情景相契合的数字化治理视角下的县域政府治理效能评价指标体系，并采用德尔菲法与熵权法相组合的方法确定指标权重。基于实地发放并回收的1 167份《数字化治理效能评价县区调查问卷(县区问卷)》与《数字化治理效能评价居民调查问卷(居民问卷)》，对陕西省10个县(区)域政府数字化治理效能进行实证评价并采用系统聚类方法进行分析。通过从地域水平和维度评价两个层面系统剖析陕西省县域政府数字化治理效能水平现状，以期为陕西省县域政府数字化治理提供有效的评价信息，促使县域政府数字化治理加以深化与推进，进而促进国家治理体系与治理能力现代化。

1 政府治理概述

数字技术的快速发展与应用为政府治理效能提升提供了新的模式、新的思维和理念，各级政府积极探索借助数字技术手段以提升政务服务效能。同时，国内外专家学者开始关注政府治理效能评价的研究，总体而言包括以下3个方面的研究。

1.1 政府治理研究

治理理论的发展源于1989年“治理危机”的提出[4]，其诞生引起了广泛影响。治理规模的大小对于治理模式的选择有根本性的影响[5]。宣晓伟从“泛化治理”到“分化治理”的理论框架描述了中国中央和地方关系演变的总体过程[6]。唐天伟认为可以依据功能、区域或政府层级区分国家治理与地方治理[7]。县级政府是我国政治体制中存在时间最长和最稳定的基层行政机构[8]，也是我国政府结构的基本单元，具有承上启下、联结城乡的作用[9]。县域治理是国家治理的基石[10]，也是地方政府治理现代化的主体力量。因而，聚焦陕西省10个县(区)域政府治理效能进行研究。

1.2 政府治理效能评价研究

政府治理效能评价的兴起是一国或地区经济社会发展到一定阶段的必然趋势，也是政府行政管理体制改革创新的重要动力。Theodore等通过实证分析，证明了绩效评价与管理能够增加机构的有效性，提升其绩效水平[11]。从内涵上来看，吴建南认为效能包括绩效和能力两层含义[12]。文献[13]指出效能包含绩效，政府通过绩效管理和能力建设提高其行政效能。从政府治理效能评价来看，开发了具有中国本土特色的治理评价框架[14]，文献[15]设计了评价中国省级政府公共治理效能的指标体系，并进行了实证研究，同时还有研究构建了省域层面的乡村振兴评价指标体系[16]。

1.3 数字化治理视角下政府治理效能评价研究

数字化治理视角下政府治理效能评价，就是利用数字化治理理念和工具，对政府治理绩效、治理体系和治理能力等进行综合评测。英国政治学家Dunleavy较早对数字化治理理论进行了系统阐述，并提出数字化变革的9个要素[17]。Roberto认为，数字化治理有助于指导智慧城市实践[18]。国内方面，较早地对数字化治理开展研究工作，并认为数字城市推动城市政府管理的革命[19]，系统分析了国内外数字政府建设及治理框架[20]，建立了数字城市治理成熟度体系，并对我国31个省市的数字城市进行了实证分析[21]。

总体而言，数字化治理视角下县域政府治理效能评价的理论研究相对薄弱，存在以下缺陷：从研究内容来看，更多从理论层面探讨数字化治理内涵及评价指标体系构建，缺少结合数字化治理视角进行政府治理效能评价实证研究；从政府层级来看，更多关注国家或省级等宏观层面，较少聚焦县域政府治理；从研究地区来看，更多集中于东部等发达地区，缺乏对西部地区的关注。因此，亟需探析与数字化治理情境相契合的县域政府治理效能评价，使理论研究更有效地服务于治理实践。

2 指标体系构建

2.1 构建思路

治理是一个多维度综合性概念，对其评测并非易事。据世界银行相关统计，经常使用的治理评价指标体系约有140种。世界治理指标体系(Worldwide Governance Indicators，WGI)被许多国内外学者和专家认为是治理领域的标杆指标之一。因此，着重参考WGI的话语权与问责制、政府稳定与暴力避免、政府有效性、管理质量、法制和防治腐败等6个维度，结合陕西省的10个县(区)域政府的实际，构建一套有针对性的基于数字化治理的县域政府治理效能评价指标体系。在梳理现有研究成果的基础上，对相关指标进行识别、发展、比较和归纳，构成预选指标集。以县域政府治理绩效、治理体系和治理能力作为3条逻辑主线，进行本土化构建与筛选。优化指标体系并形成一套完整的评价指标体系。

2.2 指标体系

依据数字化治理视角下县域政府治理效能评价的构建思路与逻辑框架，在指标的选取中借鉴了经济合作组织、世界经济论坛(2015)、《数字中国建设发展报告(2018)》及中国数字乡村发展报告(2020)的相关指标，并充分结合了当前研究者的研究成果。构建一套包括“综合效能-分项效能-单个指标项”的3级县域政府数字化治理效能评价指标体系，具体包含6个一级指标，15个二级指标以及35个三级指标，如表1所示。

表1 数字化治理视角下的县域政府治理效能评价指标体系

总体而言，“数字化治理视角下的县域政府治理效能评价指标体系”的构建主要基于以下3个方面的考量：一是基于数字化治理背景，对县域政府治理效能的评价契合当前我国数字化变革的主要维度；二是基于公众满意视角，主要考察公众对于当地政府治理效能的主观感知；三是本土化指标体系构建，指标紧密结合陕西省县域政府治理实际。

由表1可以看出，“数字化治理视角下的县域政府治理效能评价指标体系”具体包括以下6个维度：一是“话语权与问责制”，测量公民在选举政府领导的参与程度，以及言论、结社和媒体的自由情况，即当地政府治理中的政务公开和公众参与程度，因而选取了“政务公开”和“公众参与”两项指标予以测量；二是“政府稳定与暴力避免”，测量人们对政府稳定，以及国内暴力或恐怖主义等事务的感知，对于县域政府，则从公众直观感受角度，选用“社会治安”进行测量；三是“政府有效性”，测量政府公共服务、政策制定与执行质量，因此结合数字化治理选取“政府服务”“工作就业”“经济发展”“学校教育”及“医疗卫生”等指标；四是“管理质量”，测量政府治理质量和执行良好政策监管的能力，因此选取“社会保障”“行业监管”“环境保护”及“食品安全”等具体指标；五是“法治”，测量社会成员对社会规则的信心和遵守规则程度，以及政府是否创建了公平、可预期的法治环境，因此选取“公正执法”与“法规制度”指标；六是“腐败控制”，测量政府控制和打击腐败的能力，以及公权滥用程度，主要从“绩效监督”方面进行测量。

2.3 指标权重确定

采用主观与客观相结合的方法确定指标权重。主观赋值法采用德尔菲法，邀请20位相关领域专家对评价指标进行赋权。客观赋值法采用熵值法，根据样本数据的离散程度，用信息熵的大小确定指标权重，样本数据的离散程度越大，其指标权重也就越大。需要对原始数据进行标准化数值处理，设某县区某参评指标为xij，其标准化值为yij，则正向指标和负向指标的标准化处理公式分别为

(1)

(2)

然后，计算第j项指标下第i个县占该指标的比重，以正向指标为例，则表达式为

(3)

计算第j项指标的信息熵值表达式为

(4)

其中，k=1/ln(n)>0，满足fj≥0。计算信息熵冗余度的表达式为

ej=1-fj

(5)

计算第j项指标的熵权表达式为

(6)

最终得出评价指标体系的权重结果，具体如表2所示。

表2 指标体系权重

3 县域政府治理效能评价与分析

3.1 数据采集与分析

依据所构建的数字化治理视角下县域政府治理效能评价指标体系，将所含指标进行归类，并转述为相应的题项，就题项所涉及调研对象与内容的不同分别设计了《数字化治理效能评价县区调查问卷(县区问卷)》与《数字化治理效能评价居民调查问卷(居民问卷)》，调查内容主要包括公众基本情况和政府数字化治理效能评价两部分。在进行陕西省县域政府数字化治理效能的具体测量中，根据不同的评价领域和内容选择恰当的评价方式，所需收集的相关数据主要涉及两类。一是主观性信息，公众的满意度是衡量政府治理效能的重要形式，主观性信息主要通过问卷、访谈获得。如“新冠肺炎疫情期间，政府服务评价”等信息，在问卷中采取李克特五级量表的形式，1～5由弱到强分别表示“很不满意、不太满意、一般、比较满意和非常满意”。二是客观性信息，如“农村养老保险覆盖率”等信息，则采用定量题目的形式，由乡镇政府相关工作人员进行填写以及统计年鉴、政府门户网站、工作报告以及新闻报道等渠道进行补充。

调研采用多阶段分层设计，PPS系统抽样技术。第一阶段为区(县)抽样，综合考虑城乡层级差异、经济地理区划和社会经济发展指标。第二阶段为街镇抽样，按行政区划和乡(镇、街道)属性排序后进行内隐分层处理。第三阶段为村居抽样，在每个中选的乡(镇、街道)中抽选出2个村(居)单位，对人口规模数据、城乡划分类型进行内隐分层处理。最后，采取等概率系统抽样抽出30个最终调查单元以及2套备用调查单元。全省共抽取1 200户样本家庭，共有4 556人。并于2019年7月至9月对陕西省关中地区(西安、咸阳、宝鸡、渭南)、陕北地区(延安、榆林)和陕南地区(安康、商洛)进行实地调研，涵盖8个地市、10个县(区)、20个乡镇。通过入户发放1 210份调查问卷(10份县区问卷、1 200份居民问卷)，回收有效问卷1 167份，有效率为96.45%。

从陕西省县域政府数字化治理效能评价的样本地区分布来看，各个县域内的乡镇样本分布较为均衡，大致保持在4.80%～5.14%之间，如表3所示。用SPSS 20.0软件对调查数据进行统计分析，2019年调查样本家庭成员人口学特征如表4所示。

表3 调研样本地理位置分布情况

表4 调查样本家庭成员人口学特征

从性别构成来看，样本家庭内成员男女性别比例为1.18∶1；从年龄构成来看，15～64岁样本家庭成员占比为67.84%；从户籍性质来看，农业户口占大多数(80.03%)；从健康状况来看，80.32%的样本家庭成员身体健康；从工作情况来看，46.01%的样本家庭成员从事有收入的工作；从受教育情况来看，44.23%的样本家庭成员属于初高中教育水平，15.06%的样本家庭成员属于大专及以上教育水平。

3.2 信度和效度分析

3.2.1 信度分析

采用Cronbach’s Alpha信度系数检测方法检验两种调查问卷的一致性与稳定性。如表5所示，县区与居民调查问卷的Cronbach’s Alpha系数均大于0.80，即两份问卷均可以满足要求，具有较好的可靠性与有效度。

表5 区县问卷Cronbach’s Alpha信度系数

3.2.2 效度分析

首先，从内容效度上看，通过相关专家对拟定的调研问卷的内容与表述等进行的效度评估，得出问卷合理有效的结论。其次，在抽样地区方面，样本涵盖陕西省东、西、南、北与中部地区，以及富裕、中等和贫困县(区)等不同区域和发展水平的县域。在抽样方法方面，采用多阶段分层设计，PPS系统抽样技术进行抽样，并按照严格的抽样规则完成陕西省县域政府数字化治理效能评价的抽样流程，保证抽样精度。最后，从结构效度上看，对居民问卷进行KMO和Bartlett球形检验，KMO取样适切性量数为0.732，巴特利特球形检验包括近似卡方、自由度和显著性，取值分别为1 965.416、748.000和0.000，体现了问卷具备良好的结构效度。

上述分析情况表明，调研问卷具备较好的内容效度与结构效度。陕西省县域政府数字化治理效能评价的实地调查研究在方案、问卷、抽样设计与数据采集和整理等环节都经过仔细论证，进一步保证了调查数据的客观性与准确性。

3.3 评价结果与讨论

基于数字化治理视角下县域政府治理效能评价指标体系，运用熵值法计算各指标得分为指标分值与权重的乘积，综合评价得分为各三级指标得分之和。为方便比较，引入功效系数的概念，将指标的标准化值由系数改为百分数，并规定当Xij=max(Xij)时，Yij=40分；Xij=min(Xij)时，Yij=100分。改进后的指标标准化值为Yij×60+40，每个指标均在40～100分之间，评价结果如表6所示。

表6 各县(区)政府治理效能综合评价结果

由表6可以看出，数字化治理背景下陕西省县域政府治理效能评价综合得分一般，地区整体数字化治理水平不高，并且存在区域水平、维度评价差异大的问题，这也从侧面反映出当前陕西省县域政府数字化治理效能水平较低。

为了进一步分析陕西省县域政府数字化治理效能的区域性差异特征，需要采用系统聚类方法进行聚类分析。根据县域政府数字化治理效能评价得分和研究地区数量，将样本中陕西省10个县区的治理效能划分为3个区域等级，即数字乡村治理效能较高、效能一般与效能较低3个等级。陕西省县域政府数字化治理效能水平的区域等级划分比重情况如图1所示，数字化治理背景下陕西省县域政府治理效能评价与经济发展水平一样存在较大差异，且发展水平较高的地域其数字化治理能力也较高。具体而言，关中地区的高陵和灞桥政府数字化治理效能突出，彬州、临渭和华州也呈现出较高的数字化治理水平，契合关中地区经济发展水平、治理能力和社会保障水平都较高的特点。陕北地区的延川和榆阳政府数字化治理效能评价较好，且具备进一步提升的潜力。而陕南地区的石泉和镇安政府综合评价得分较低，需要继续加强以数字化赋能县域政府治理。

图1 陕西省县域政府数字化治理效能水平

陕西省县域政府数字化治理效能分维度分析如图2所示，总体而言，公众对6个维度的政府数字化治理效能满意度一般。其中，政府有效性和政府稳定与暴力避免维度优势明显。其次是管理质量和法制，而防治腐败和话语权与问责制维度的满意度较低。此外，陕西省各县域之间的数字化治理效能水平的差异不仅受到各地经济发展水平的影响，还与各县域政府数字化治理的均衡性有关。在关中地区不乏数字化治理效能水平一般和较低的县域，陕北和陕南地区也有数字化治理效能水平较高的县域，例如，榆阳、石泉等政府在环境保护、食品安全和政府服务等方面占优，其数字化治理效能综合评价较好。这也从侧面表明了各县域政府不同的经济发展水平并不是决定数字化治理效能水平的唯一因素。

图2 陕西省县域政府数字化治理各评价维度得分

4 结论与建议

国家治理体系和治理能力现代化建设正召唤着政府治理效能评价紧跟时代步伐，为数字化治理变革所用，成为有力提升政府治理效能的治理工具，县域政府数字化治理效能评价的研究恰逢其时。通过构建数字化治理视角下县域政府治理效能评价指标体系并展开测度与评价，得出以下结论。一是陕西省部分县(区)数字化治理意识薄弱，县域政府数字化治理尚处于初级阶段。总体来看，基于数字化治理的陕西省县域政府治理效能一般，如何将数字化与县域政府治理实际相契合，还没有形成清晰、成熟的思路和方略。因此，要从数字化治理的整体特性出发，尽快建立县域政府数字化治理的有效应用机制，实现县域政府治理路径的优化。二是陕西省县域政府数字化治理存在区域水平、维度评价差异大的问题。从地域上看，关中地区政府数字化治理效能评价显著高于陕北与陕南地区；从维度层面看，调研县区的内部各项一级指标得分之间均存在较大差异。因而，需要注重数字化治理的协调发展、动态发展以及全面发展。三是陕西省县域政府数字化治理的优势和薄弱短板各有侧重，应针对比较优势引导县域政府差别化治理。如彬州、榆阳和石泉政府治理效能综合评价较好，这些县区在环境保护、食品安全和政府服务等方面占优。因而，因地制宜、特色发展也是推动县域政府治理效能提升的一种路径。

为此，针对当前县域政府数字化治理中所存在的问题，并结合评价指标的6个维度提出以下对策建议。一是话语权与问责制，强化公众参与，构建多元共治体系。县域政府要保持主体地位，并重视社会力量，构建高效的协同治理机制，实现公众对政府治理过程的有效参与。二是政府稳定与暴力避免，运用数字技术，加强公共安全治理。县域政府应重视以数字化赋能公共安全治理，利用数字技术手段完善矛盾预防和化解机制，进而提高公众安全感和满意度。三是政府有效性，转变治理理念，提升数字化治理能力。数字化时代的县域治理效能提升需要运用数字化理念和工具，根据不同地域的发展模式、组织模式、治理模式以进行变革与创新。四是管理质量，优化政府服务，推动实现良政善治。政府行政能力的提升是实现善治的根本途径，县域政府应加快区域统筹和一体化发展，破除基层治理壁垒，将关中地区的发展优势向陕北、陕南辐射。五是法治，健全制度体系，优化法规政策环境。通过立法和行政手段有针对性地进行政策法规改进与完善，为有效推进数字化治理提供法律和政策保障，并确保法规制度落实。六是防治腐败，加强绩效监督，完善多元监管体系。县域政府治理主体必须具有法治思维，在法律框架内最大限度地开展数字化治理，以营造既依法有序，又充满创意活力的治理格局。