党建引领社区治理的路径研究

殷虹

摘要：提升社区治理水平，关键在于社区党组织在治理过程中发挥领导核心作用。天津市H区通过党建引领社区治理，在发挥党组织引领作用方面取得一定成果，但仍然存在社区居民参与治理意愿不强、自身能力有限，社会组织专业性有待提高等问题。针对这些问题，要通过激发社区居民参与热情与提升治理能力，提升社会组织专业性等方式，推进社区治理水平提升。

关键词：党建引领；社区治理；提升路径

中图分类号：D669.3；D267.7文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）08-0072-06

基金项目：2020年度天津市研究生科研创新项目“和平区社区基层党组织组织力提升研究”（2020YJSS197）。

社区是城市的基础单元，社区治理也是社会治理的重要组成部分。随着社会转型，传统的治理模式已不再适应，需要改变社区治理路径。党的十九大报告指出，要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动[1]。党的十九届四中全会提出要加强和创新社会治理。十九届五中全会再次强调“治理效能提升”的问题。社会治理要发挥党的引领作用，形成社区治理主体多元化、区域化党建等现代治理模式。

本文以天津市H区为例，通过访谈和参与式研究方法，归纳其工作方式以及取得的成效，并对照十九届五中全会所提出的社会治理要求，寻差距、找落实、直面实践中的问题，并提出相应的提升路径，以期抛砖引玉，为深入研究社区治理提供一些借鉴。

一、天津市H区党建引领社区治理的实践成效

自十九届五中全会提出“治理效能提升”以来，党建引领基层治理成为当前乃至今后一段时间基层社会治理的主要探索方向和发力点，也成为中央和地方各级党组织必须着力攻克的重大理论与实践课题。天津市H区不断加强与创新党建引领社区治理机制，以应对城市管理模式的变化，巩固党在基层的执政基础。H区为天津市的市中心，目前共有62个社区，经过2021年社区两委改选，全部实现书记、主任“一肩挑”，社区内党员占比达到35%，这为H区党建引领社区治理提供了很好的基础。H区环境复杂，老旧小区和公寓式住宅较多，其内部人员情况多样，外来非常住人员较多，流动性大，社区治理所面对的情况复杂。近几年，天津市H区发挥社区党组织核心领导作用，通过整合政治资源、行政资源和社会资源，凝聚力量，解决了社区治理与党建“两张皮”的困境，搭建了多元主体参与社区治理的平台，由于社区治理成效显著，H区被评为全国文明城区。

（一）突出社区党组织政治领导力，加强社区治理中党的领导

天津市H区通过以下几个方面强化社区党组织对社区治理的领导。

1.干部下沉到社区基层，强化党组织在社区治理中的领导地位

H区早在2018年就通过换届选举，完成社区两委改选，并全部落实书记、主任“一肩挑”。2021年又借助两委改选时机，选聘15名35岁以下的科级领导干部下沉社区，担任社区“一把手”。社区“一把手”的素质与工作能力显著提高，社区两委班子呈现出年轻化、专业化的特点，社区领导班子结构得到进一步优化。

2.优化并创新街道社区党建结构

以社区党委为核心，搭建“区-街-社区”为主体的党建联席会，形成良好、有效、无障碍的沟通平台，加强上下级沟通协调，以达到快速解决问题的目的。建立完善“党委建在社区、总支建在小区、支部建在楼栋，党小组进入楼门，党员担任楼门长”的组织体系，继承并发展了“支部建在连上”的传统思想，提出支部建在网格上、支部建在楼门上和楼层上，促进了党组織逐步嵌入社区最基层，强化党的领导地位，实现了基层党组织与社区治理充分融合。

3.形成社区党组织为核心的“大党建”格局

社会组织与物业在社区治理中担任重要的角色。H区通过分清治理主体的角色，梳理多元治理主体之间的关系，构建以社区党组织为领导核心，由业委会、物业公司、居委会组成的有效的社区治理体系。在街一级设立物业联合委员会，将辖区内物业企业联系起来，发挥行业强大作用，并在其中设立党组织，构建党组织领导的物业联合会，弥补了物业企业缺少党组织的缺陷，打造红色物业。

（二）强化社区党组织组织功能，巩固基层治理基础

天津市贯彻落实十九届四中全会精神，以加强和创新基层社会治理为主要目标，创新推出“战区制、主官上、权下放”的工作机制，全面落实党建引领基层治理。H区作为此工程的试点，构建了“1+3+3”城市基层党建引领体系，提升社区治理效能。充分发挥街道社区党组织轴心作用，搭建“三个平台”，用好“三种资源”，为社区治理提供保障。

1.组织整合政治资源

在两新组织、楼宇、物业、楼门以及楼层中设立党支部（小组），完善基层党组织网络体系，发挥党组织的组织功能，把社区居民吸引到党组织身边，汇聚群众力量，形成强大凝聚力，参与到社区治理过程中。

2.组织整合行政资源

2017年10月，天津市委办公厅、市政府办公厅联合印发了《天津市社区工作者管理办法》，明确了社区工作者的待遇保障，提出确立社区正职、副职和工作人员“三岗十八级”等级序列，这提升了社区工作者的工作热情，使他们能更加全身心地投入到工作中。

3.组织整合社会资源

早在2000年，H区就提出打造社区志愿者队伍，随后辖区内热心居民、有志愿服务精神的非公有制经济组织人员等纷纷被吸收进社区，扩大了志愿者队伍。近几年，为了突出志愿队伍专业化，H区创新推出“双报到”机制，并通过评选优秀志愿者等活动增强志愿者荣誉感，引导其更好地为社会治理服务。H区印发《天津市和平区社区社会组织发展蓝皮书》，科学规范地分析区内社会组织的现状、问题、发展路径，并构建“1+1234工作法”，推进社区以党组织为领导核心，引领社会组织发挥功能，创新社会组织参与治理路径，提升社区治理水平。

（三）强化社区党组织服务功能，提供高效服务

H区构建500多个网格支部，下拨30万补贴款项，推动社区网格化划分，实现H区网格全覆盖，实现每个网格中有支部，支部中有负责人，提升办事效率。

1.完善网格精细化服务

H区按每2000人一个网格划分，实行“人在格中，事在格办”，每个网格聘任3位网格员，进行有效管理。网格员通过走访居民，联络反馈民意，形成一条快速、有效的民意反馈渠道。

2.搭建平台，为群众提供表达渠道

随着社会快速发展，居民需求的差异性越来越大，构建能畅通民意表达的渠道十分重要。H区居民有夏季乘凉的习惯，2020年，H区推动“夜话活动”，由H区区领导和社区党委负责人牵头，带领各部委办局的处级以上干部，在夏季晚上以普通党员身份走到群众中间，和居民唠家常、做朋友，以这种方式倾听百姓诉求，提升了社区治理水平。多措并举，全方位加强基层党组织的领导和轴心作用[2]。

（四）完善党建引领社区治理机制，提升治理效能

H区创新治理机制，社区治理不断走向科学化、规范化。

1.完善社区矛盾调解机制

H区完善社区党组织领导、组织社会组织和自治组织等参与到社区调解中，发挥居民、社会组织等在矛盾调解中的积极作用，使矛盾化解在基层。同时在社区设立“问题簿”，建立与人大、政协联系机制，使民意表达更畅通。

2.完善社区议事机制

H区通过设立社区听证会、社区评议等制度，规范社区议事制度，使其科學化发展。

二、天津市H区党建引领社区治理实践困境

要加强党建引领社区治理，既要发挥党组织引领作用，坚定政治方向，也要社区居委会、社区居民、社会组织等主体参与其中。随着社区居民原子化、社区治理模式仍在探索等问题的凸显，社区治理面临很大的挑战。

（一）社区居民参与治理意愿不强

2017年发布的《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出要增强社区居民参与能力。实践表明：能力源于参与，参与源于意愿。社区居民自己有了参与意愿，就会不断增强自己的行动能力。H区以社区党组织为轴心，鼓励并引导社区居民、社会组织等参与社区治理之中，借此方式打通联系群众的最后一公里，提升社区治理水平。但是，在此过程中仍然依靠从上到下的方式，借助行政化工作手段，社区居民等治理主体参与力度与热情不够，仍处于“旁观者”角色。

（二）社区居民参与社区治理能力有待提高

在党建引领社区治理的过程中，既要发挥社区党组织的引领作用，也要实现社区治理参与主体的多元化。社区的形成主要依靠外界力量，社区居民并没有很好地认识到社区是一个居民自治的组织，社区治理也应主要发挥居民自治的作用。在H区实践中，辖区居民对于社区党组织仍然存在依赖性。例如在疫情防控期间，许多居民都踊跃参与志愿服务，但是在社区举办的文体类、慰问服务类活动中，社区居民仍然依靠社区居委会牵头搭建活动平台，被动参与。G社区书记说：“很多居民都希望参与社区活动，但是有没有能力去策划，或者与有关企业去沟通。”因此，面对社区治理重心下移，社区居民参与社区治理能力有限成为社区治理水平提升所面临的一大难题。

（三）社会组织发展有待于提高

在社区治理的过程中，社区党组织要充分了解、发掘利用社区内所有资源，并进行有效整合，从而促进社区治理水平提升。“社会组织是社区治理的能动力量，城市社区组织以社区为主要活动范围，以服务社区居民，满足居民需求，促进社区发展为宗旨。”[3]H区的社会组织共有140多家，这些社会组织承担了政府转移的部分职能，服务群众。但是，社会组织发展不充分、相关管理制度有待完善。社会组织相应待遇、社会地位、激励措施和职业发展前景吸引力不足，很难引进高层次人才，即使引进来也很难留住，专业化水平较低[4]。社会组织专业性有待提高，对H区社会组织中的工作人员进行调查，有社会学专业背景的工作人员仅占比约15%，其专业水平难以承担政府服务职能。

（四）党建引领社区治理考核不科学

长期以来，上级对于社区党建考核项目多、频率高，只凭痕迹看社区党建工作成效，例如仅通过活动照片、工作日志等方式进行检查。社区工作者疲于应付上级党组织检查，“一天很多批检查人员”成为社区迎检的常态。X社区书记说：“我们是全国模范社区，只要有检查肯定都来我们社区，每周迎检任务非常多，有很多检查都是重复的，但也没有办法。”党建引领社区治理的考核体系的不科学导致社区治理弱化，阻碍了社区治理水平的提高。

三、完善党建引领社区治理的路径

（一）充分调动社区居民参与的积极性，构建多元主体参与治理格局

在社区治理过程中，要鼓励多元主体参与，提升其参与基层治理的积极性和主动性[5]，要构建社区党组织领导下，社区居委会协助，社区组织、社区居民、业委会等为主体参与的治理格局。建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体[6]。

1.改变政府包办工作模式

扮演好协助、引领的角色，使社区居民参与到社区治理中去。政府完善政策，整合社会资源提供支持，在社区居民自治事务中，政府应该“淡出”，将社区居民自治权还给居民。

2.居委会做好中间桥梁的工作

对于居民，社区居委会调查民意，组织居民有效表达需求，引导居民自治，组织各治理主体积极参与社区治理，充分调动居民的主观能动性，利用微信等工具平台培养居民共同体意识，培养居民参与治理的意识。

（二）坚持理论与实际相结合，提高居民参与社区治理能力

提升居民治理能力，要坚持理论与实践相结合。

1.通过理论学习，提升居民文化水平，掌握社区治理相关知识

社区居委会可以利用线上线下等方式举办社区小讲堂，聘请社区内有理论知识的专家对政策进行解读，将国内外社区治理经验通过案例讲解等方式分享给居民。通过深入浅出的培训，激发社区居民学习热情，使居民了解并掌握社区治理相关知识，开阔居民眼界，提高参与治理的能力。

2.通过深入参与社区治理，总结治理经验，提升居民治理能力

居民参与社区治理后，及时总结经验与教训。通过参与社区治理，社区居民不断深化对社区治理的认识，并将理论运用到实践中，在实践与学习中不断深化对社区治理的认识。使社区居民的自我力量不断强大，能够处理相应的事务[7]，提升社区治理能力。

（三）加快发展社会组织，参与社区治理

政府应鼓励并发展社会组织，并支持社会组织参与社区治理。

1.完善社会组织相关法律

社区组织相关法律的发展在我国相对滞后，应加快建立相关法律，明确社会组织与政府、社区之间的关系，明确社区的组织职责。

2.加强社会组织专业化

吸引并选聘有社会学或相关专业背景的人员参与工作或实习，以承担政务服务职能。与此同时，通过宣传加快社会组织发展。通过报纸、网络等社交媒体平台对社会组织进行宣传，使公众认识了解社会组织，创造良好的社会氛围，形成居民与社会组织共同参加社区治理的新格局。

（四）创新党建引领社区治理考核评价体系

改进基层考核方式，提高考核的效率及准确性

1.对于不同主体设立不同考核内容及指标

对社区党建引领基层治理的考核主体要区别对待。在考核过程中防止一刀切，不把会议记录、工作日志等作为考核的指标，反对口号式、照片式考核评价。运用网络等平台，设立群众对社区治理满意度打分项目，将居民评价作为考核指标。要采取实地观察与走访居民相结合的形式而不是只通过听取社区书记述职的方式进行考核。将定量与定性相结合，注重治理內容与过程。

2.制定合理、科学的问责机制

坚持客观原则，分析社区工作者在工作中的付出与失误，正确客观看待社区工作人员的失误，提出改进意见，并对后期整改进行监督。

3.将考核结果与人员选拔相结合

对于考核结果优秀的进行表扬，并树立典型，以此激发其他工作人员的工作热情，强化考核结果风向标作用。

四、总结

随着社会的转型，面对政治、经济等方面的深刻变革，原有单位制治理模式无法应对社会治理重心下移的新变化，这就要求社会治理模式及时调整。社区作为城市的重要组成部分，其治理效能也影响到社会治理水平，提升社区治理水平显得尤为重要。天津市H区通过调动居民参与治理热情，激发社区治理主体主观能动性。通过提升居民参与治理的能力，推动社区治理水平提升。通过完善社会组织管理方式以及提升其专业化程度，更好发挥社会组织服务职能。通过完善考核评价指标，破除社区工作形式主义，为其减负。天津市H区的实践，充分体现了社区治理中党建引领的巨大作用，值得进一步深入研究。

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报，2017-10-28.

[2]王浦劬.国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系[J].国家行政学院学报，2014（3）.

[3]许亚敏.社区社会组织发展及参与社区治理的路径研究[J].领导科学，2020（12）.

[4]师林，孔德永.制度-效能：基层党建引领社区治理的创新实践——以天津市“战区制、主官上、权下放”模式为例[J].中共天津市委党校学报，2020，22（1）.

[5]殷星辰.新时代以基层党建引领社区治理创新的实践与思考——以北京市为例[J].中共山西省委党校学报，2019，42（4）.

[6]建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体[N].光明日报，2021-07-29.

[7]徐勇，赵德健.找回自治：对村民自治有效实现形式的探索[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2014，53（4）.

责任编辑：罗钰涵