大湾区背景下惠州市生态环境治理的优化路径研究

□熊明良，陈佩旋，黄晓娜，钟伟玲，廖嘉林

（惠州学院经济管理学院 广东 惠州 516007）

1 问题的提出

在科技时代高速发展下，现代经济发展越来越受到环境的影响，环境对每个国家愈发重要。十九大报告提出，必须要树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，同时提出要将大湾区建设成国际一流湾区和世界级城市群，走高质量发展道路。

《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出，要将大湾区建设成为宜居、宜游、宜业的高质量城市生活圈，但政策的落实面临种种阻碍。

首先，第一大阻碍是国家法律的滞后性。环境治理的实际措施需要国家法律作为支撑，因此相关法律的出台与完善要紧跟社会需求。其次，大湾区作为跨区的城市群，涉及的部门和组织众多，对其进行协调组织成为重中之重。再次，利益驱动性是人的本性，也是社会有效治理的重要激励，因此仍需完善环境治理补偿机制。

惠州市作为大湾区成员之一，也是广东省珠三角地区的主要城市，拥有核心区东轴线的优势地域，在迎来发展机遇的同时，也面临着较大的挑战，特别是珠三角城市区的水环境仍面临各种各样的污染问题，环境污染已制约了大湾区经济的可持续发展。

惠州市作为扩展发展空间、产业转移和人口转移的优先选择城市，必然会受到波及。特别是在大湾区快速建设发展的背景下，体制差异的交融碰撞给惠州市生态治理的协作带来了严峻挑战。因此，创新协同治理机制，打破刚性行政区划分，是顺应生态文明建设的必然要求[1]。

2 研究进程

2.1 文献综述

2.1.1 关于区域生态多元协作治理的困境研究

多元协作治理的实质是政府、企业、公民社会“三位一体”、互相配合，共同打造良好的生态环境。生态文明建设是各主体的运作和协调，但各主体在其具体实施过程中多陷于矛盾与冲突。乐欣瑞（2015）提出，各主体间存在行为主体间的理念差异、行为主体间的利益冲突，以及缺乏制度和执行力等问题。许堞和马丽（2020）指出，大湾区在环保产业合作、环境科学技术合作上的多元化治理仍有待提升。朱振文（2018）在对惠州市生态文明城市建设的研究中指出，要保障多元主体的权利和义务，包括提升政府工作信息的透明度、唤醒公众参与意识、鼓励公众参与相关决策与监督等。

2.1.2 关于大湾区生态环境协同治理方面的研究

虽然大湾区生态文明建设在政策层面受到充分重视，但制度的实施与推进仍存在不足。这主要是由于大湾区涉及“一国两制”“三大法系”“1+1+9 个城市”的特殊格局。朱宏伟（2019）从产业协同、创新协同、生态环境协同、立法协同4 个方面，论述了大湾区协同机制建设的现状、问题和对策。陈龙（2019）指出了大湾区建设已上升为国家战略，区域的生态环境问题已成为制约其可持续发展的主要瓶颈，分析了大湾区生态环境存在的主要问题，并在此基础上提出了打造大湾区生态环境共同体的建议。张修玉（2019）从规划引领，建设绿色大湾区；格局优化，建设生态大湾区；创新驱动，建设科技大湾区；保护环境，建设健康大湾区；陆海统筹，建设宜居大湾区；依法行政，建设法治大湾区；机制融合，建设共享大湾区等7 个方面构建大湾区生态文明建设框架体系。喻凯（2019）从府际的竞合关系与博弈状态入手，对当前大湾区协同治理的形成逻辑及发展困境进行了理论与实践两个层面的梳理。谈萧和黄梦慧（2020）提出，目前大湾区的环境立法协同尚未实现，工作机构有待完善，保障机制不够健全。

2.1.3 惠州市生态环境治理方面的研究

惠州市重视生态环境治理，2012 年提出创建国家森林城市、国家生态城市的建设规划。郭楚（2019）在《绿色生态引领惠州跨越式发展》提出，惠州市把绿色生态理念贯穿到经济社会发展、城市建设、产业布局、土地利用等规划编制中，在全国较早制定实施《惠州市低碳生态规划》，在引进项目过程中严格环保准入，制定实施投资项目负面清单；把绿色发展纳入干部考核评价体系；制定实施主体功能区规划和生态红线区域保护责任制度。赵璧奎等（2018）提出，惠州市积极践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方针，取得了较大成果。惠州市委编办提出，在水污染防治体制改革中仍遇到一些问题，例如相关职能部门可能出现行业指导弱化现象和污水、排水方面与改革配套的定法立规仍不完善等问题[2]。

2.1.4 研究述评

学者的研究虽然提供了有益借鉴，但在“视角、领域、策略”3 方面仍存在不足。

一是视角方面。现有研究主要集中于自然科学领域，较少从人文社科尤其是协同治理机制视角研究大湾区生态环境，对惠州市的综合性、复杂性、持续性问题关注度不够。

二是领域方面。现有研究领域是在单一制度下，单一行政区域内，缺乏对不同制度、不同法域、不同行政区域之间的生态环境协同治理进行研究。

三是策略方面。现有研究侧重对“集聚-污染”关系进行研究，缺少对惠州市推进生态环境治理的具体方式、途径和策略进行研究。

2.2 实地调查

团队采取调查法、访谈法以及案例分析法等调查方法对课题《大湾区背景下惠州市生态环境治理的协作困境与优化路径研究》进行调研，并运用SPSS、EXCEL 进行数据分析。本次调查对象为惠州市政府部门相关管理人员及惠州市居民。基于此次调查结果，对惠州市生态环境治理情况、惠州市居民的生态环境治理意识等内容进行分析。

通过调查发现，惠州市居民对惠州市生态环境现状的评价整体上比较满意，其中认为空气质量和水环境很好、对土壤环境质量表示满意及非常满意的超过了1/2。但居民生态环境协同治理的意识较薄弱，在对“生态环境所面临的挑战”进行调查时发现，占比最大的是大众对大湾区政策认识不足这一问题，调研结果如图1 所示。

通过访谈可知，惠州市生态环境局以“绿色化现代山水城市”为目标，以期通过持续发展建设，成为大湾区“生态担当”。但由于大湾区法律体制和地域等复杂性，在此背景下，惠州市在完善生态环境协同治理方面尚存在较大挑战。

3 大湾区背景下生态环境治理存在的问题

3.1 缺乏多元主体参与生态环境治理的制度

根据调查结果可知，大众对大湾区政策认识不足是生态环境治理的主要问题，也是多元主体参与治理的“绊脚石”。大众的认识本身是起点，如果对基本制度、相关政策等都不了解，就更无法参与到具体行动中。多元主体参与生态环境治理的制度短缺主要表现为以下几点。一是社会公众了解生态环境治理的渠道有限，无法了解有关大湾区政策对生态环境治理的影响。二是多元主体参与的渠道不通畅，大众缺乏具体的参与制度保障和具体的参与平台，难以有效表达自己的意见。

3.2 生态环境保护补偿机制不完备

目前，我国生态补偿机制存在一系列的问题，例如生态补偿范围偏窄、补偿标准偏低、补偿资金来源渠道和补偿方式单一等，我国尚未针对生态补偿机制制定专门的法律法规。基于此，各市在生态补偿方面存在诸多差异，一定程度上阻碍了生态补偿机制作用的发挥。此外，大湾区的发展对此提出了更高的要求，若不及时完备相关机制的建设，将会使生态环境治理的协同发展进一步陷入困境[3]。

3.3 生态环境治理立法不完善

健全法律法规能有效推进跨区域环境治理协作，减少环境污染问题。目前，我国环境治理方面的立法大多是依据国家相关的法律法规制定的，创新性和地方适用性不高。因此，地方政府在进行环境污染治理的过程中存在较大的自由裁量权。地方政府一般难以达到结合当地特色的执行效果，因地制宜的治理结果。具体到水资源质量问题的管理，工业废水的超标排放主要表现为失之合理的工业废水排放标准，水资源出现的隐患影响惠州市的土壤，企业废水、废渣排放导致惠州市的土壤环境质量下降，不正规填埋生活垃圾，过度使用化肥和农药，有毒、有害物质泄漏也在一定程度上影响了惠州市的土壤环境质量，恶化了生态环境，阻碍经济的可持续发展。

4 大湾区背景下惠州市生态环境治理优化路径

4.1 建立健全社会多方主体参与机制

在生态环境治理建设中，政府、企业、个人等都是生态治理建设的重要主体，都有履行生态治理的义务，生态治理不能单一地依靠某一主体去解决。政府作为生态文明城市建设的主体，应发挥统筹兼顾的主导性作用，搭建各种平台，形成良好的管理机制，充分发挥各参与主体的最大力量。在大湾区的建设过程中，惠州市政府应负起主导作用，积极引导社会多元主体参与生态环境治理建设，寻求各大主体的支持和配合，进一步扩大生态环境治理的多元基础，形成良性沟通格局[4]。

惠州市政府要进一步简政放权，转变政府职能，通过购买第三方服务，下放部分生态管理职能给非政府组织、社会民间团体等主体。加强与社会各方主体的沟通和合作，培养社会各方协同治理的意识。统筹社会各方力量，协调社会各方组织，积极发挥社会各方主体力量。建立科学的生态管理机制，强化社会民间组织的监督职能。在信息畅通方面，可以构建生态环境治理信息公共平台，唤醒社会公众生态环境治理意识，疏通生态环境治理的信息渠道，加强与社会多元群体的沟通，增强信息的透明度。同时，应鼓励公众积极参与生态环境治理决策和生态环境治理监督，专注于生态环境治理的管理，提高生态经济环境治理工作效率，确保生态环境治理的落实，提高生态环境管理水平[5]。

4.2 完善生态补偿机制

生态补偿机制有利于促进环境保护工作的推进，有助于资源的可持续利用，促使不同地区和不同群体和谐发展。加强建设生态补偿支付机制，能有效减少在生态补偿方面产生的尖锐矛盾。目前，我国已在一些领域制定了生态补偿支付机制，但在具体执行上仍存在问题，导致出现补偿标准和补偿资金缺乏等现象，因此建立新型的生态补偿支付机制势在必行。

首先，应完善生态补偿支付相关的法制法规，生态补偿支付机制中法律法规的缺失，造成补偿依据、补偿标准的缺失，导致“有法可依”难以实现。因此，加强生态环境补偿支付管理机制，必须实现全方位的立法，推动法制化建设。其次，拓宽生态补偿资金来源渠道，尽可能实现多元化，提升资金来源的丰富性。积极使用多种金融工具，可以通过建立生态补偿专项基金或发放债券等方式，指引社会资本向生态环境治理项目流动，引导社会投资者对生态保护者进行补偿，以解决在生态补偿过程中出现的资金不足问题。再次，基于企业治理能力有限或导致环境污染问题无法解决的情况，成立关于环境污染治理的风险基金和保险并进行运作，以便更好地解决环境污染问题。

4.3 推进生态环境合作治理的专门立法

健全的法律法规体系可以减少行政管理上的冲突，可以尽可能地减少跨区域合作治理环境污染所需的合作成本，形成高效率的生态环境治理合作机制。因此，跨区域环境污染治理的协作行为需要完善的法律制度支撑[6]。

目前，针对大湾区政府协作治理生态环境的法律法规问题，惠州市政府的法律法规体系建设可从以下方面进行推进。第一，完善区域政府间环境协作治理的法律法规体系。通过制定和完善相关法律法规，推动区域间环境治理协作法制化，做到有法可依，以促成区域政府间环境治理协作顺利开展的目的。以国家宪法为基础，结合环境保护法，综合党最新的战略方针，打造区域环境治理协作法律体系。第二，综合考虑大湾区各城市的实际情况，明晰各城市在生态环境治理方面的责任和义务，建立相关的追责机制，做到职责分明。第三，结合目前的发展情况，制定具有地方特色的生态法规，对已经颁布的法规进行梳理和调整。同时，完善环境绩效考核体系、激励奖赏机制和惩罚机制，对作出重大贡献、参与合作积极的主体予以奖励，对污染环境的行为主体进行惩罚。

5 结束语

目前，针对在大湾区视角下的惠州市生态协作治理困境，从协同治理理论、产业升级与生态治理理论等角度进行分析，进一步剖析可行的优化路径和建议方案，以期达到实现惠州市生态治理能力的提高，为大湾区其他城市提供借鉴和参考价值。