我国实现“碳中和”目标的挑战与政策建议

刘满平

（国家发展和改革委员会价格监测中心，北京 100837）

“碳中和”是指企业、团体或个人测算在一定时间内直接或间接产生的温室气体排放总量，通过植树造林、节能减排等形式，以抵消自身产生的CO2量，实现CO2“零排放”。目前全球已有多个国家做出“碳中和”承诺，我国也于2020年9月22日在联合国大会上提出：“CO2排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现‘碳中和’”，并于同年12月12日在气候雄心峰会上进一步宣布：“到2030年，中国单位国内生产总值CO2排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，森林蓄积量将比2005年增加60亿立方米，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上”。

1 “碳中和”目标提出的积极意义

1.1 化被动为主动，彰显我国在全球气候治理上的责任和担当

作为全球最大的发展中国家，我国提出“碳中和”目标，其意义重大，影响深刻。

作为全球第二大经济体、最大出口国与最大能源消费国，中国在全球绿色低碳转型进程中处于举足轻重的位置，国际社会对我国的碳减排举措、气候行动十分关注。在当前国际经济社会发展趋势和政治格局背景下，中国虽然作为一个发展中经济体，在制定相应的气候目标时，却并不以发达国家的行动和援助为前提，而是与污染数十年来不经控制的发达国家一样承担起减排的责任。特别是我国主动提出有力度、有气度的“碳中和”目标，不仅是对国际社会关注的积极回应，更体现出我国负责任大国的担当。同时，还能化被动为主动，从全球气候治理体系的“跟随者”转变为“引领者”，对尚未设立这样目标的美国、印度、俄罗斯等碳排放大国形成压力，为有效落实《巴黎协定》注入了强大动力，有利于提升国际影响力。

1.2 化博弈为合作，有助于我国通过推行气候外交谋求多方合作

全球气候变化已经成为人类发展的最大挑战和重大威胁之一，面对气候变化这一非传统领域的安全威胁，以全球合作推进治理进程已成为国际共识。在此共识下，“碳中和”就不仅是一个环境议题，而是一个全球新的政治认同和国家巨大政治经济利益的博弈手段，将会给全球政治经济格局带来深刻的变化。对于已做出“碳中和”目标的国家来说，在“碳中和”氛围下，为满足本国环保团体的要求并保护本国产业，动用贸易武器、严格审查发展中国家的基础设施投资的可能性增大。如，2020年以来，欧盟提出要加速推进“碳边境”计划，向减碳不给力国家的产品征收碳税，以保护“采用更高环保标准”的产品。目前美国民主党内已有激进声音提出要跟随欧盟推进边境碳税，而美国新上台的拜登政府的政策之一就是“以气候议题为核心”。因此，我国提出“碳中和”目标，可以消除我国出口产品被征收碳税的潜在风险，还有助于通过推行气候外交谋求与美国、欧盟等开展对话交流，进行多边合作。

1.3 化领先为主导，有助于我国在绿色发展相关技术竞争中抢占先机

“碳中和”实质上是一场从黑色工业革命转向绿色工业革命。从不可持续的黑色发展到可持续的绿色发展的新一轮工业革命，其核心就是绿色经济的发展。近十年来，绿色经济产业在全球范围内迅速发展，绿色发展相关技术领域的竞争加剧：氢能、储能、新能源汽车、智能电网等多领域技术制高点的争夺已经白热化。涉及清洁能源技术的新材料、芯片制造等基础领域也将成为兵家必争之地。谁能在这轮绿色发展相关技术竞争中领先，谁就能拥有更强的领导力和更多的话语权、市场份额。幸运的是中国已成为此轮绿色工业革命的发动者、创新者。根据欧洲外交关系协会的一份报告，中国已经在光伏、风电、储能、电动汽车等多方面领先，但在半导体等基础技术方面仍然落于美欧之后。我国“碳中和”目标的提出，将增加清洁能源和绿色发展相关新技术的研发投资，缩小与发达国家基础技术方面的差距，抢占新一轮技术革命的先机，有助于我国取得在未来环境气候友好型新经济中的主导权。

1.4 化压力为动力，有利于我国能源清洁转型和产业升级

“碳中和”目标将加速我国能源转型和能源革命的进程，通过大幅提升能源利用效率和大力发展非化石能源，逐步摆脱对化石能源的依赖，以更低的能源消耗支撑我国经济社会发展目标的实现和居民生活水平的不断提高，进而加快实现由高碳向低碳，再由低碳向零碳的转变。对于国内产业来说，在“碳中和”目标约束下，煤炭、冶炼、石化等传统重工业将面临碳排放量大、污染防治难度大、发展空间受限等问题，这些问题和压力反过来将倒逼这些行业进行技术升级、设备更新，为传统产业再现活力提供了新的发展契机。此外，实现“碳中和”将推动太阳能、风能等低碳和零碳行业、CO2移除等负排放技术的发展，加大氢能等新兴绿色能源在工业和交通部门的应用，催生新技术、新模式、新业态，加快经济新旧动能加速转换，助推我国经济产业升级和转型。

2 我国实现“碳中和”目标的基础

2.1 强大的国家实力为实现“碳中和”目标奠定经济基础

党的十九大确立了我国到“2035年基本实现社会主义现代化、到2050年建成社会主义现代化强国”的战略目标，预计2020-2035年，由于创新能力的提升，加上改革带来的红利，我国经济仍将长期保持中高速增长。到2035年，我国经济实力、科技实力、综合国力将大幅跃升，经济总量和城乡居民人均收入将再迈上新的大台阶，GDP与居民人均收入均将比2020年翻一番，关键核心技术实现重大突破，进入创新型国家前列；基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，建成现代化经济体系，现代服务业增加值占GDP比重达到2/3，建成世界级先进制造业集群，现代产业进入世界中高端。

2.2 绿色、新能源技术的领先地位为实现“碳中和”目标奠定技术基础

绿色、新能源技术是实现“碳中和”的根本途径，经过多年发展，目前我国在可再生能源、新能源汽车等领域处于世界领先地位，拥有强大装备制造能力与国内超大规模市场优势，掌握核心技术和关键产业链优势。2019年我国水能、风能、太阳能发电装机容量占世界比重分别达到30.1%，28.4%，30.9%，2008-2018年年均增速分别为6.5%，102.6%，39.5%，而同期世界平均增速仅为2.5%，46.7%，19.1%。尤其是光伏产业，目前我国生产和市场规模世界第一，并已实现全产业链的国产化。全球光伏20强榜单中，其中15强均为中国企业。可以说，在未来堪称以人工智能、互联网、清洁能源技术为代表的第四次工业革命中，我国已做好准备，很多领域处于领先地位，为实现“碳中和”目标奠定了良好的技术基础。

2.3 碳减排取得的成效为实现“碳中和”目标奠定社会基础

在过去数十年间，我国积极推动产业结构调整、能源结构优化，以及重点行业能效提升，在碳减排方面取得了显著成效：单位GDP能耗降低，CO2排放总量增速变缓。根据中电传媒数据库，2012-2020年单位GDP能耗分别降低3.6%，3.8%，4.8%，5.6%、5.0%，3.7%，3.1%，2.6%，0.1%，9年间共降低超过28%。2019年，单位GDP碳排放比2015年、2005年分别下降18.2%，48.1%，超过对外承诺的2020年下降40%～45%的目标，基本扭转碳排放快速增长的局面。我国在能耗和碳排放降低的同时，新能源成本也在不断下降。2019年全国光伏发电成本相比于2010年降低了82%，陆上风电则降低了39%，已经形成对煤电的价格竞争优势。

过去多年碳减排取得的成效，让社会认识到碳减排与经济增长并不是相悖的，而是可以融合发展的，也让社会相信“碳中和”政策会引致能源技术进步更偏向于清洁能源技术，从而推动清洁技术的更快发展，由此带来清洁能源成本的下降，推动清洁能源价格下降。

3 实现“碳中和”目标面临巨大压力与挑战

尽管“碳中和”目标的出台为我国未来绿色低碳发展擘画了宏伟蓝图，但要看到，与世界主要碳排放国家的历史进程相比，我国实现“碳中和”目标面临巨大的压力与挑战。

3.1 我国处于工业化发展阶段，能源消耗量及碳排放量体量巨大

2019年全球CO2排放量达到341.7亿吨，其中，中国排放98.3亿吨，分别是紧随其后的美国、欧盟的2倍和3倍。中、美、欧CO2排放量占全球的比重合计为53%，而中国比重达到28.8%。

我国当前尚处于工业化发展阶段，能源消耗量及碳排放量仍处于“双上升”阶段。2019年我国能源消费、碳排放比2006年分别提高了69.7%和47.2%。中国经济增长与碳排放量见图1。而近几年主要发达国家已处于工业化后期，CO2排放量逐步下降，美国于2007年达到能源消费高峰；同年达到碳排放高峰；欧盟于2006年达到能源消费高峰，同年达到碳排放高峰；加拿大、日本也均已实现碳达峰。

图1 中国经济增长与碳排放量

3.2 “碳中和”的过渡期远低于发达国家、时间紧任务重

欧美等发达国家和地区从CO2排放达到峰值到“碳中和”普遍有50～70年的过渡期，而我国从2030年达到峰值，再到2060年实现“碳中和”的过渡期只有30年。考虑到我国人口数量、发展速度、经济规模以及资源禀赋，用30年走完欧美国家走了六七十年的道路，其难度可想而知。

3.3 能源消费结构以煤为主，高碳化石能源占比过高

我国能源结构是以高碳的化石能源为主，占比达到85%，其中，煤炭的占比达57%（见图2）。2018年，我国煤炭碳排放量占能源总碳排放量比重的79.8%，相当于煤炭占能源消费总量比重59.0%的1.35倍。而美国和欧盟煤炭消费比重仅为12%和11%。

图2 2015–2019年中国一次能源消费结构变化

中国煤炭消费结构与电力结构见图3。

图3 中国煤炭消费结构与电力结构

3.4 能源利用效率偏低，能耗偏高

中国与欧盟、美国等具有不同的产业结构类型，我国服务业在国民经济生产结构中占比偏低，工业与制造业占比相对较高，经济发展和就业高度依赖工业与制造业。而工业与制造业对能源消费需求量大，能源消费占比要高于增加值占比，导致我国单位GDP能耗仍然较高，为世界平均水平的1.4倍、发达国家的2～3倍（见表1）。

表1 我国主要高耗能行业产品能耗与国际先进水平比较

3.5 我国人均GDP低于发达国家，承受能力有差距

全球多数发达国家“碳达峰”时，人均GDP的起点水平约为2.5万～4.0万美元。而我国目前人均GDP刚超过1万美元，即使到2030年“碳达峰”时，人均GDP预计在2万美元左右，还是低于欧盟、美国“碳达峰”时的人均GDP水平。而且，长期以来我国一直将能源价格当作一种公共福利产品对待，能源商品属性体现得不够，对能源价格波动的承受能力有差距。

4 我国实现“碳中和”目标的政策着力点

考虑到我国长期以来所形成的粗放型经济发展模式以及传统的消费理念、生活方式等，在未来一段时间仍存在不小的惯性。再加上“碳中和”目标任务重、时间紧、压力大，按照之前按部就班地推进碳减排是远远不够的，未来需要统一认识，以更大的决心与毅力，采取更强有力的措施推动“碳中和”目标的实现。

4.1 加强顶层设计

4.1.1 坚持系统思维，打破各种壁垒和藩篱

“碳中和”目标的提出，将对我国经济、能源、技术、政策体系带来深刻影响与挑战，也说明实现“碳中和”是一个巨大的系统性工程。不仅需要思想观念的转变、技术的进步、商业模式的创新、政策扶持和体制机制保障，还需坚持系统思维，打破各种壁垒和藩篱：

1）打破能源企业、种类之间的壁垒。传统能源体系下，煤电油气核等各类能源相互割裂、各自为战，能源体系整体布局还停留在单一、少数能源种类上，造成能源综合效率低下。我国的能源资源禀赋和国情现状决定未来不可能发展单一能源，需要进行多能互补，实现各类能源融合发展，提高全社会能源整体利用效率。

2）打破能源与其他行业之间的壁垒。能源行业虽然是CO2排放量最多的行业，但建筑业、工业、交通等排放量也不少。所以实现“碳中和”不仅是能源一个行业部门的事，而是包含其他众多行业在内的事。不仅是行业生产领域的事，也是行业消费领域的事。

3）打破中央与地方、不同地区、不同部门之间壁垒。立足全局，统一谋划，统筹处理好局部与全局利益关系，突破区域壁垒，形成“全国一盘棋”，让要素、资源在更大范围内自由流动，发挥市场主体作用。

4）打破不同主体之间的壁垒。“碳中和”涉及政府、企业、个人等众多不同主体，每个主体在其中具有至关重要而又各有侧重的作用。“碳中和”目标的实现离不开不同主体的相互配合与协同、社会的良性互动，需要全民族的共识和全社会的行动，任何主体都不能缺席。

5）打破不同碳减排政策、行动方案之间的壁垒。按照中央决策部署，目前各地区、部门、行业企业等积极制定更为细化的“碳达峰”“碳中和”时间表，绘制更详尽的路线图，出台诸多促进低碳化发展的政策。这些政策、方案在设计上必须严格遵循系统性原则，有效把握自然界碳循环过程和规律，依据不同节点的排碳固碳特征开展项目设计，既不能违反碳循环规律，又要考虑不同节能减排项目之间的关联关系，立足碳循环的全过程实施“碳达峰”和“碳中和”项目。

4.1.2 设置更高的年度碳减排目标

尽管2019年我国单位GDP碳排放比2005年和2015年分别下降48.1%和18.2%，超额完成了之前设置的目标，但横向对比，我国单位GDP碳排放较高，是世界平均水平的3倍多，欧盟的6倍多，人均碳排放也超过部分发达经济体（如英国、法国）。况且随着我国经济社会发展，能源需求仍会有所增长，未来必须降低单位GDP碳排放强度，只有单位GDP碳排放下降的速度高于GDP年均增长速度，才能抵消能源消费增长带来的碳排放增量，使CO2的排放不再增长。而要进一步降低CO2排放存量，单位GDP碳排放下降幅度则要更高。初步预计，未来40年我国单位GDP碳排放年均下降9%左右，才能实现“碳中和”目标，比2005-2019年年均下降4.6%的降幅要高出约1倍。

4.1.3 避免出台“一刀切”、激进的碳减排措施

我国地区发展差异很大，不同地区经济发展、行业结构、能源结构等基本情况存在差异。“碳中和”是一个远景目标，实现它是不能一蹴而就的，也不能搞“一刀切”，而要因地制宜，不同地区应有不同的“碳达峰”与“碳中和”时间表。有些地区的民生还依赖于高碳能源的生产与消费，在压减高碳能源的同时，各地要有配套的社会政策，避免这些人群陷入困境。此外，还要防止各地为早日实现“碳达峰”“碳中和”目标出台激进的、不符合本地实际情况的碳减排措施，互相攀比，搞碳减排竞赛，大幅度减少煤炭、油气等化石能源的产量与消费，导致出现因能源转型力度过大、化石能源投资不足而带来的能源短缺，损害经济的发展。对此，国内外都有过经验教训。例如：2020年夏天美国加州分区轮流停电，一个重要原因就是该州在大幅提高新能源发电比例、推进能源转型的同时没有实现正确的能源组合，最终导致缺乏充足的电力资源。2020年为完成当年能源“双控”目标和“减煤”工作任务，浙江义乌、温州等市推出措施，在一定条件下限制机关单位、公共场所、部分企业等用电。

4.2 出台相关财政金融政策

4.2.1 增加与碳减排相关的资金投入

“碳中和”目标提出后，势必将通过目标任务分解和细化到各地，地方政府就成为能否实现目标的关键所在和必要条件。事实上，为推动碳减排工作，我国自2010年以来陆续开展了低碳城市试点工作，期间遇到的最大难题就是资金支持力度不足，资金缺口较大，地方积极性不高。相关研究显示：2030年实现“碳达峰”，每年资金需求为3.1万～3.6万亿元，而目前每年资金供给规模仅为5 256亿元，缺口超过2.5万亿元/年以上。2060年前实现“碳中和”，需要在新能源发电、先进储能、绿色零碳建筑等领域新增投资将超过139万亿元，资金需求量相当巨大。但从我国政府财政资金来看，除了清洁发展机制（CDM）项目的国家收入和可再生能源电价附加外，目前没有直接与此相关的公共资金收入。因此，未来需要不断完善与碳减排相关的投融资体制机制，增加资金来源和对地方的财政投入，助推地方“碳达峰”和“碳中和”。

4.2.2 设立低碳转型或“碳中和”相关基金

推进能源转型，实现“碳中和”是有成本和代价的。由于我国地域辽阔，各地产业结构、资源禀赋的差异性，不同地方、行业、企业将面临不同的约束与挑战。如，低碳转型肯定会加速“去煤化”，这就会有大量人员从煤炭等高碳产业链中转移出来。对于山西、内蒙古等传统的煤炭富集、经济发展水平不高的地区来说，影响大，成本高，转型阵痛更为明显。这就需要借鉴欧盟的公平转型机制，由国家设立低碳转型或“碳中和”相关基金，通过专项资金，对这些地方和群体进行倾斜，帮助和支持这些地区传统能源产业工人的培训和转岗，避免出现因低碳转型而导致贫困化等社会问题和不利影响。

4.3 科学推进能源低碳转型

4.3.1 树立新的能源安全观，更多关注技术层面风险

目前我国能源安全风险集中体现在两个方面：一是能源供给风险，主要是指石油、天然气因对外依存度较高，对自然灾害、国际金融危机、地缘政治等外部环境风险更为突出和敏感。二是技术层面风险，尤其是电力系统的安全稳定运行风险。随着“碳中和”目标的推进，由于零碳新能源大规模、大比例进入能源电力系统，所面临的能源安全问题将发生重大变化，即，能源安全从担心国外供给转为担心国内供给，从能源供给风险转为技术层面风险。一方面，新能源大规模应用后，油气占比将有所降低，其对外依存度过高所带来的外部风险将逐步降低，能源供给从油气过高依赖国外进口转化为能源自主供给比例加大。另一方面，新能源发电具有很强的波动性、不稳定性、随机性，新能源大比例的发展和进入将对电力系统安全稳定运行造成巨大影响，一旦出现大面积、持续性长时间的阴天、雨天、静风天，发生大面积电力系统崩溃风险的概率增大。

4.3.2 大幅降低煤炭直接消费

我国“富煤、贫油、少气”的能源资源禀赋特点，导致我国经济发展高度依赖高碳排放的煤炭，能源消费结构高碳化。2019年，煤炭在我国一次能源消费中占比为57.7%，远超过世界平均消费水平（30%）。尽管煤炭行业可以通过洁净煤生产和相关工艺来降低碳排放水平，但要实现“碳中和”，必须大幅削减煤炭直接消费（特别是散煤消费），降低煤炭在一次能源消费中占比，逐步摆脱对煤炭的高度依赖才是根本解决之道。电力是我国碳排放主要来源，而其中火电占比最高。因此，在电力供给侧，未来需合理控制燃煤电厂的总规模，提升清洁电力在总发电量中占比。在消费侧，则要持续推进交通、供暖、工业、建筑等领域的电能替代工程，逐步提高居民生活消费占电力终端消费比例。

4.3.3 努力降低低碳能源的成本

能源是国民经济最重要的基础性投入之一，能源价格的变化对经济、居民生活造成影响。在现有技术条件下，如果不计“外部性成本”，传统能源的高效减排以及清洁低碳能源的利用势必会导致整个能源使用成本的上升。此外，“碳排放权”市场的建立意味着传统能源类企业将面临高昂的成本，能源成本的上升必然会传导到能源品价格中。所以，实现“碳中和”要算“经济账”，通过加强清洁能源技术创新，加快能源体制机制改革，提高能源效率，设计有益于提升清洁能源企业竞争力的政策等方式，努力实现低碳能源的规模化，降低低碳能源使用成本。

4.3.4 推动能源科技进步和创新

能源技术进步和创新是推动能源转型的根本动力，也是实现“碳中和”的关键驱动力和必然选择。研究表明，如果延续当前政策、投资和碳减排目标，现有低碳/脱碳技术是无法支撑我国实现“碳中和”目标的。因此，未来必须要有革命性先进技术的突破和创新来支撑，并加快成熟低碳技术的推广与应用。如，加速可再生能源发电技术推广；重点发展碳捕集利用与封存（CCUS）技术；加强储能和智能电网等技术研发和扩大示范规模；加快新能源乘用车和氢燃料电池汽车的部署；研究重点区域/行业非CO2温室气体减排技术，形成全口径温室气体管控技术方案等。

4.3.5 推动煤炭、油气等传统化石能源企业转型

目前我国有近10家能源央企，数百家从事煤炭、油气为主要业务的国有化石能源企业。“碳中和”目标的提出，将倒逼这些化石能源企业进行深度变革，加快转型步伐：一是将碳排放纳入到绩效考核、投资决策、资产配置等公司运营的方方面面，实现生产运营过程各个环节的低碳化；二是加速调整企业未来经营战略，加快布局发展氢能、风能、太阳能等零碳新能源业务，努力将企业打造成能源技术服务的提供商，而不是能源资源的提供方，实现提供能源产品服务的低碳化；三是以数字化和低碳化相结合，充分利用物联网、大数据、云计算、人工智能技术等先进技术手段，以创新来推动传统化石能源企业转型，适应与引领“碳中和”目标的实现。

4.3.6 推动电力与碳交易两大市场建设

“碳中和”将推动风能、太阳能等零碳新能源发电进入规模化“倍速”发展，而新能源发电的规模化发展又依赖于两大市场建设：

一是电力市场建设。受体制改革不到位、市场机制不健全、市场化程度低等影响，我国新能源发电一直存在限电、弃电等消纳难问题。因此，未来应加快建设中长期电力市场、电力现货市场、辅助服务市场和可能的容量市场等，出台新能源市场化发展政策，在全国统一电力市场设计中统筹新能源市场机制，使各种电力资源都能在市场交易中实现其经济价值，促进新能源在更大范围、全电量市场化消纳。

二是碳交易市场建设。碳交易市场主要有两个功能，一个是激励功能，即激励新能源产业或非化石能源产业，以解决减排的正外部性问题；二是约束功能，即约束抑制化石能源产业，解决碳排放的负外部性问题，从而最低成本、最高效率地改变能源结构，提高能源效率，治理环境污染。应在总结梳理之前我国碳交易试点工作经验基础上，构建全国统一的交易市场，在碳排放配额、企业参与范围、产品定价机制等作出系统性的安排，以达到优化资源配置、管理气候风险、发现排放价格，从而低成本、高效率地减少碳排放的目标。碳交易促进企业减排机制见图4。

图4 碳交易促进企业减排机制

4.4 优化产业政策

碳排放和产业结构之间互相影响，互相作用：产业结构升级能够减少碳排放、提升碳排放绩效，同时碳排放又对产业结构升级有推动作用。我国作为“世界工厂”和制造业大国，工业产业既是传统用能大户，能源消费占总终端能源消费的2/3，又是我国CO2排放的主要领域，占全国总排放量的80%左右。工业产业中，钢铁、化工和石化、水泥和石灰以及电解铝等传统产业的能源密集、碳排放相对较高。因此，实现“碳中和”既要严格控制上述传统高耗能、重化行业新增产能，优化存量产能，推动其进行节能改造，调整产品和产业结构。还要加快现代服务业、高技术产业和先进制造业、数字经济等新兴产业发展。依靠技术进步和创新驱动产业增长，促进传统产业的低碳转型，大力发展新型绿色低碳经济，推进产业结构调整和升级，降低工业产业的能源消费和碳排放，逐步实现经济增长和碳排放的脱钩。

5 结语

“碳中和”目标的提出，对我国具有特殊的政治经济利益考量，也将产生深刻巨大的影响：经济发展模式发生深刻转型；能源供应模式发生转换；消费模式和生活模式发生转变等。但要实现这一目标，压力与困难巨大，需要我国以新发展理念为引领，以更大的毅力与魄力，采取包括法律、宣传教育、技术以及经济在内诸多政策措施去推动经济社会发展和全面绿色转型，脚踏实地落实承诺的目标，为全球应对气候变化作出更大贡献。