土地三项制度改革试点项目的政策创新效应与路径分析

尚海洋，樊姣姣，罗文春

（1.西北政法大学 管理学院，陕西 西安 710122；2.陕西科技大学 经济与管理学院，陕西 西安 710021）

全面深化改革需要农村土地制度改革来助力实现城乡一体化，以达成普惠全国的全面小康，实现中华民族的伟大复兴。自21 世纪初，我国学者就土地制度改革展开了多番争论，到2015 年，十二届全国人大常委会第十三次会议授权国务院在33 个试点地暂时调整《土地管理法》《城市房地产管理法》对农村三项土地制度的相关规定，我国农村土地三项制度改革正式进入试点。试点项目开展以来，北京大兴、浙江义乌和德清、四川泸县、陕西高陵、河北定州等33 个试点县（市、区）结合实际，积极探索，实践检验了土地三项制度改革的可行性与成效。一是“试制度”，如对城乡统一建设用地市场制度的探索为2019年新修订的土地管理法提供了现实参考；二是“试成效”，随着试点的扩大，不断创新的改革政策为有效改善农村土地问题给出了可行方案。同时，试点项目在实践中也显露出土地三项制度改革存在的一些问题。就具体试点地区的情况来看，各试点地进展程度不一，对改革的适应性也各不相同。另外，改革政策本身也有待完善，在试点的扩大中若只是简单地借鉴或模仿典型试点的成功经验，则未尽其“试点”妙用。对此，在重点关注试点项目产生的直接效应的同时，还需要特别关注试点项目对政策创新的外溢效应——试点项目能为更大范围地推广和创新相关政策提供经验与机会。

1 土地三项制度改革试点的探索

1.1 政策演进路线

我国对农村土地三项制度改革试点项目的探索路线如图1 所示。从图1 可见，最早始于1999 年，原国家国土资源部开始关注征地制度改革，并在全国范围选取一些地方进行试点。经过两年的探索，2001年开始在成都、武汉等地推行两轮征地改革试点，在安徽芜湖、广东顺德等地推行集体经营性建设用地流转等改革试点，为土地三项制度改革试点的正式启动提供了可借鉴经验。2013 年，中共十八届三中全会对三项土地制度给出了明确的改革方向，并提出首先在33 个试点地进行试点改革。2014 年通过的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》标志着土地制度改革的启动［1］。

图1 土地三项制度改革试点项目路线

我国到2015 年正式确立了33 个土地三项制度改革试点地，并且一个试点地只开展一项试点。四川泸县、安徽金寨、陕西高陵等15 个地区开始农村宅基地改革试点，北京大兴、上海松江等15 个地区开始集体经营性建设用地入市试点，山东禹城、河北定州、内蒙古和林格尔3 个地区开始农村土地征收改革试点。2016 年，三项土地制度改革试点地分别扩大到33 个。试点项目原于2017 年收官，实践中全国人大常委会在2017 和2018 年对其两次进行了分别为期1 年的延长。

1.2 试点实践与成效

自开展土地三项制度改革试点以来，多个试点地探索出了值得借鉴的成功改革模板。在农村宅基地制度改革试点中，我国西部、中部、东部分别探索出了3 种典型形式：“土地收储＋以地养老”的“平罗经验”，“货币补偿＋住房优惠”的“余江样板”和从城乡新社区集聚建设到“集地券”制度的“义乌智慧”［2］。尤其是浙江义乌探索出的“集地券”制度在全国开创先河，为其他试点地的宅基地制度改革探索提供了模板，其关注重点在于将农村集体存量建设用地要素流动起来，对合规划、合条件的闲、废、坏地复垦达标之后建成对应的建设用地指标。欠发达地区对农村宅基地退出的试点：一是探索出了如安徽金寨将宅基地退出与异地搬迁扶贫等结合起来的经验；二是如江西余江推出的有偿与无偿退出相结合，并设立“宅改理事会”的模式。综合各试点的情况，发达地区比欠发达地区退出的宅基地多，政府充足的财力使其有足够的资金去探索多种宅基地退出形式。在农村集体经营性建设用地入市改革试点中，发达地区比较典型的试点经验如浙江德清：坚守四条底线，遵循四项工作原则，构建“一办法、两意见、五规定、十范本”的政策体系，对镇、村、组分别规定不同的（自主、委托、合作）入市方式，并在农村设置股份经济合作社［3］。欠发达地区如成都郫都、重庆大足、贵州湄潭等成功经验，推动大量集体经营性建设用地直接入市，使土地收益惠及多数村民的同时，在操作流程、收益分配、制度建设等方面形成了一些相对成熟的经验，为随后的试点推广给出了一系列新的规范性政策。在农村土地征收制度改革试点中，中部、西部、东部分别探索出3 种不同经验：安徽金寨对征地补偿费增加了对被征地农民的社会保障费用；内蒙古和林格尔将土地的征转和补偿设为同步推进，探索留用地安置；上海松江建立了补偿款预存制度，探索出“社保＋持股、留房、农业、就业”的保障形式［4］。

土地三项制度改革试点在取得良好成效的同时，也显露出了改革试点与政策存在的一些问题。毕云龙、王冬银、蒙达等通过对浙江义乌和德清土地三项制度改革试点的调研，发现试点未能做到统筹协调，且各试点地进展有差异［3］；贺雪峰提出要谨慎将发达地区土地利用的经验模仿到中西部地区［1］；夏柱智基于33 个试点资料，分析了缩小征地范围、宅基地财产化等不能得到试点支持［5］；陈卫华、吕萍基于对河南长垣土地三项制度改革试点的调研，发现存在建设用地指标交易的制度基础不稳定，试点的短期性与契约的长期性矛盾等问题［6］。

当前学术界对农村土地三项制度改革的探索，主要关注的是单独一项制度改革试点。如，姚树荣、熊雪锋研究了四川泸县探索出的宅基地有偿退出结合异地搬迁扶贫工作的“嘉明模式”［7］；唐健、谭荣通过对内蒙古和林格尔、四川泸县等建设用地入市试点的比较，分析了试点地区制度创新路径的规律性［8］；张银银、马志雄、丁士军探究了土地征收补偿安置政策的路径［9］。也有部分学者对“三块地”试点进行了总体研究。如，陈卫华、吕萍分析了河南长垣土地三项制度改革试点的经验与成效［6］；刘探宙、杨德才探索了四川泸县土地三项制度改革试点经验，并验证了改革的叠加效应［10］。可见，虽然学术界对农村土地制度改革的研究较多，但是缺少对“三块地”改革试点的综合研究，从政策创新效应角度综合研究的文献更是缺乏。我国已有研究关注到试点的政策创新机制。如，刘伟从政策过程的一般性理论角度研究了我国政策试点的发生机制与内在逻辑［11］；冯锋、周霞以留守儿童社会政策的扩散为例，论证了试点的政策创新扩散机制［12］；宋云鹏以医保和卫生政策为例，研究了试点引致政策创新的机制，并提出试点有助于政策参与者信念体系的改变，从而实现政策创新［13］。综上，本文将从综合角度尝试构建土地三项制度改革试点政策创新理论分析模型，并结合陕西高陵土地三项制度改革试点，分析试点项目在具体实践中对相关政策创新的溢出效应与作用路径。

2 土地三项制度改革试点与政策创新

2.1 试点项目的政策创新机制

试点项目是我国制定政策的一种特色机制。韩博天、石磊提出，试点是政府在正式推行新政策或法规前，政策参与者检测和调整新政策或法规时借助的从点向面的一种途径［14］，这种途径已经广泛应用于各领域相关政策的制定，如医保、新型农村合疗政策等。在我国的政策制定实践中发现，试点项目的开展对政策制定起着以下作用：①有助于降低政策创新风险。通过试点来检验政策是否可行及成效如何，能有效避免盲目推行新政策面临的极大不确定性。②能有效减少政策创新的成本投入。在小范围内进行试点不需要过多的资金投入，若检验出政策可行，再扩大规模并投入相应资金。③可以帮助克服政策创新面临的障碍。一项新政策的诞生需要民众政治意愿支持，现实中新政策的制定与实施总伴随着反对声音，先在小规模内试行新政策在时间上为争取民众政治意愿支持提供了更大可能性。④能够大大增加政策创新成功的可能性。试点项目为新政策的制定减小了风险，削减了成本，同时又清扫了障碍，使得新政策的可行率大大提高。

试点项目为政策制定者提供学习方式。依照倡议联盟理论［15］，可以认为试点项目的成功会改变政策制定者的政策理念，实现政策创新。试点项目为政策制定者提供了多样的学习方式才可能改变他们的政策理念，这些学习方式主要包括实践探索、借鉴经验、不同试点地的相互交流。①试点地区通过开展试点项目能够检验政策的可行性与成效，成功经验能够为上级政府制定政策提供参照，但同时也不能忽视失败经验的重要警示作用。②后试点的地区可以借鉴已有试点的成功经验。一是在试点项目向上级纵向扩展过程中，上级地区学习该试点的成功实践；二是向省外即横向扩展过程中，外省向该试点学习成功经验，为其政策制定提供可参照方向。③试点地区的政策制定者通过召开会议、学术报告、论坛等途径进行学习交流，其中也需要相关的专家意见，这样的交流学习将有效促进政策制定者政策理念的正向改变，实现政策创新。

试点项目的实施为政策创新提供专业与意愿基础。政策创新往往意味着在原政策中引入一些适应性的新政策，或者从根本上推翻原政策重新制定一套适应当下需求的新政策。不管是哪种方式，政策创新都面临着来自现实环境的多种挑战。如前期需要投入大量财政资金，政府是否具有完备的专业技术能力制定出好的政策，国家的制度体系是否足以支撑其实施，是否能得到广大群众政治意愿的支持。克服这些现实问题的一种好方法就是试点项目，即在进行大规模普遍化政策创新之前首先在较小范围内进行小规模试验。可以将试点项目这一试验方法看作是一种适应性治理的形式，一种学习做新事物并总结经验的方法或工具，它能够检验一种新方法是否可行，以及如何实现最佳成效。具体来说，试点项目这种试验方法是：在某一领域内推行一种新方法，通过观察该领域的政策等环境与新方法之间的相互作用，总结出这种新方法在该类领域内使用的经验，并据此改进新方法或者调整政策环境。采用试点项目这一手段能够降低推行政策创新所承担的风险，有利于地方政府及时有效地管理推行新政策带来的复杂性影响，并从公众政治意愿、实施成效等方面对该新政策进行合理评估，为政策创新提供专业与意愿基础。

试点项目的扩展迫切要求创新相关政策。要使试点项目的成效服务于政策创新，只在小范围内试点是远远不够的，单个例子的经验并不具有代表性，试点项目需要扩大规模。试点的扩大并不是将已有实践模板简单模仿或者照搬到更大范围，制度政策环境和试点经验是否可借鉴等因素都会对扩展过程产生重要影响，国内外学者对此进行了探索。国外有学者提出试点项目扩展过程中遇到的3 个常见的“瓶颈”，即资金不足、缺乏政治意愿和体制错位。在试点项目不同规模和方向的扩展过程中，这些因素的具体表现和重要性又有所不同，有时群众政治意愿和制度体制方面的因素占据主导地位，而有时则更侧重于财政资金和时间等因素。因此，在地方一级可行的措施可能不一定适合国家或地方以外的决策规则或行政机构。贺雪峰在对土地三项制度改革试点项目实践的研究中提出，发达地区的试点经验未必适合中西部借鉴［1］。将试点项目向上一级进行纵向扩展，需要克服融资和协调更大规模的挑战，横向扩展到另一地区则需要克服制度和政治阻碍。扩大试点项目追求的结果是试点项目对政策创新可持续发展做出更大贡献。因此，无论是将从试点项目中学到的经验转化为创新政策的基础，或是试点项目规模扩展中的新挑战带给政策创新的新契机，都迫切需要相关政策的创新，这在很大程度上促进了政策创新。

2.2 土地三项改革试点的政策创新效应

目前，国内外已经有多个领域对试点项目这一试验方法进行了众多有益的尝试。如，国外学者Sara、Samer、Laurel以加拿大多伦多社会住房建筑改造试点为例，探索了试点项目在城市气候变化政策创新中的作用［16］。还有如推广更可持续的交通运输模式，开发新的水资源管理方法，管理空气污染，测试新的就业和福利政策等其他一些领域。当前，我国正处于乡村振兴的重要节点，迫切需要改革土地制度来解决农村土地问题。2015 年2 月27 日，我国正式确立了33 个土地三项制度改革试点地，说明中央政府正在以试点项目这一方法来探索土地制度的改革路径，土地三项制度改革试点已成为促进我国现有土地制度创新的重要机制。那么，土地三项制度改革试点究竟是如何对土地制度创新起作用的？其是否能够产生真正的可借鉴方案并推动更广泛的转型呢？

依前文所述，试点项目能够帮助克服政策创新在实践中面临的现实挑战，因此要分析土地三项制度改革试点对政策创新的作用路径就要将其与这些现实挑战联系起来（图2）。首先，土地三项制度改革面临着来自现实环境的多种挑战。前期需要投入大量改革资金，地方政府是否有能力及时调整政策，国家的土地制度是否足以支撑其实施，是否能得到农民群众支持。试点项目能够有效克服这些现实挑战，开始在小规模范围内进行土地三项制度改革探索。如，陕西高陵先在通远街道何村开始宅基地退出试点探索，只需要投入较少资金，减小了政府的财政压力。同时，小规模试点也有利于政府评估试点地的农业及技术水平，综合这些因素，试点地区可以总结出一些经验，因地制宜地调整政策。此外，在小规模范围内，政府易于观察并掌握农民对土地三项制度改革的态度，分析并管控改革试点对政策环境的复杂作用。通过试点项目这一学习工具能够推进土地三项制度改革向更专业、适应性发展。其次，土地三项制度改革试点项目为了对政策创新做出更大的贡献，需要超越最初的试点规模，既包括向上一级（省市一级）纵向扩大试点，也包括向国内其他相似地区横向扩大。试点的扩大过程同样面临着来自多方的挑战。向上一级即纵向扩展面临的主要挑战是资金不足、政府要具备统筹好更大规模试点项目的专业能力等问题；向外扩展即横向扩展面临的挑战则更侧重于各省复杂的政策体制协调及广大农民的支持意愿问题。土地三项制度改革试点项目扩大规模最终追求的目标是试点为实现土地制度创新可持续发展做出更大贡献。总体而言，土地三项制度改革试点项目对政策创新的促进作用主要有4 点：一是改革政策的制定需要试点项目这一工具的辅助；二是试点项目为土地政策制定者提供了学习路径；三是通过试点项目检验新土地政策是否可行及其成效，总结经验，为政策创新提供专业基础；四是试点项目扩展过程中面临的挑战迫切需要政策创新对其实施干预。

图2 土地三项制度改革试点项目的政策创新效应模型

3 陕西高陵试点与政策创新

高陵区位于陕西省西安市的北边，地处关中平原，2015 年8 月由县改为区，是陕西省唯一的土地三项制度改革试点地区。高陵区在历史上是一个农业大县，曾在20 世纪50 年代被国务院授予粮食生产先进单位称号，20 世纪90 年代初又被评为西北唯一的吨粮县。高陵区主要是靠发展农业获得收入，解决农村土地问题对其发展十分重要。在土地三项制度改革试点的实践中，高陵探索出了许多新经验（表1），为土地政策创新提供了参考。

高陵自2014 年开始宅基地退出制度改革的试点探索，2015 年正式推进农村宅基地制度改革试点项目，通远街道何村是高陵宅基地退出试点中整村退出的一个典型案例。2014 年，高陵在何村开始以土地增减挂钩政策为基础，探索农村宅基地制度改革试点：村民全部搬迁，整体拆除原来的何村，资源部门对其实施复垦。这个过程中增加了耕地，节省了相应的建设用地指标。接着土地部门开展招、拍、挂，为新社区建设吸引资金，建成后的新社区节省了一半多的占地面积。在该项试点中，部分村民有偿退出宅基地后进城落户，剩余村民则选择迁居新社区。该试点为高陵探索出了“乡村社区”这一新形式。有了何村这一试点的成功经验，高陵开始对“乡村社区”这一新形式扩大试点规模，逐渐在通远街道大夫雷村等进行了试点，建立了一个个有着新面貌的“乡村社区”。

随着扩展规模越来越大，扩展过程中的现实挑战迫切要求政策创新，因此高陵又创新出了另外两种“乡村社区”：一个是整村退出融合，一个是“共享村落”。整村退出融合的形式就是永久退出城镇规划内的农村宅基地，整个村庄拆旧建新、统一经营，高陵建设的源田梦工场即为典型例子。源田梦工场项目整合了张卜街道张家、南郭、贾蔡3 个村庄的宅基地与农用地，村民通过土地流转与入股参与该项目，农村集体经济合作社和源田农业综合开发有限公司对村民的土地进行综合管理。村民既得到了分红，又可以在工场内实现就业，是增收的一条好路径。“共享村落”则允许宅基地使用权流转到本集体经济组织外，这一探索吸引了很多城市居民来体验田园生活，他们提出将自己城里的房子租给农民工，用房租来乡村共享田园生活。“共享村落”形式的探索在很大程度上推进了城乡一体化的实现。

高陵自2015 年正式推行“三块地”改革试点，其重点在宅基地制度改革试点的探索上，随后于2016年9 月逐渐开始对集体经营性建设用地入市、土地征收制度改革进行试点探索。2017 年，高陵实现了全国首宗农村土地经营权网拍，2018 年实现了“两权”抵押贷款首个抵押物收储案例，同时在土地征收制度改革试点中取得了不错的成效。总体上看，高陵开展农村土地三项制度改革试点以来，在多个方面体现出了土地三项制度改革的优势，如农民收入显著增加，推动国有土地市场和农村土地市场的融合等，为农村土地制度的政策创新提供了强大的动力。

3.1 高陵试点实践下的政策创新

我国在农村土地三项制度改革试点的实践中探索出了一系列成功经验，先进经验为后试点的地区提供了借鉴；同时，后试点地区在实践中对这些经验进行了完善，促进了政策创新（表1）。

表1 高陵土地三项制度改革试点的政策创新

我国开展农村土地三项制度改革试点的第一阶段，陕西高陵是15 个农村宅基地制度改革试点地区之一。高陵自2014 年开始在通远街道何村以土地增减挂钩政策为基础尝试农村宅基地制度改革试点，探索出“乡村社区”这一农村宅基地退出的新形式，随后将这一试点向何村周围的其他村庄扩大，又成功探索出了另外两种“乡村社区”——整村退出融合和“共享村落”。随着农村宅基地制度改革试点的实践，高陵逐渐探索出了一套较为完善的宅基地制度改革政策，创新出的“共享村落”形式得到了国家自然资源部的认可，源田梦工场项目也被认定为省级农村改革试验区。高陵开始在何村进行较小规模的试点，总结出成功经验并将改试点横向扩大，并针对扩大过程中的新挑战探索出了新的宅基地退出形式，借鉴浙江义乌等地的先进试点经验，促进了宅基地制度的创新。

高陵对建设用地入市试点的探索始于2016 年9月之后，属于农村土地三项制度改革试点的第二阶段。在浙江德清、成都郫都、重庆大足等试点地对建设用地入市改革已经探索出成功经验的基础上，向高陵扩展该试点有了可借鉴的政策。同时，应慎重考虑高陵不同于这些地区的复杂政策环境、政治意愿等因素，使先试点经验对高陵试点及政策创新起到正向作用。在此基础下，高陵2017 年实现了全国首宗农村土地经营权网拍，2018 年实现了“两权”抵押贷款首个抵押物收储案例。高陵的这些成功探索不仅促进了高陵在农村集体经营性建设用地入市改革方面的政策创新，还包括全国范围的政策创新，如高陵对土地承包经营权网上交易和农村产权交易市场的试行对国家相关政策的创新提供了动力。高陵对农村土地征收制度改革试点的探索同样始于2016年9 月之后，上海松江等试点地对土地征收制度改革的试点经验为高陵提供了基础，高陵在试点实践中又对这些政策做出创新。

3.2 高陵试点政策创新的溢出效应

截至2019 年，高陵在土地三项制度改革试点的实践中探索出了38 项政策，其中，创新政策25 项。其中，关于农村宅基地制度改革创新了“8 ＋13”辅助项政策，集体经营性建设用地入市创新出12 项政策，土地征收制度改革创新出5 项政策，形成了一套较全面的高陵土地三项制度改革政策体系［17］。这些新政策的推行使高陵的土地三项制度改革取得了很好的成效。①关于农村宅基地制度改革试点。高陵已经审批1513 宗宅基地，其中各街道自处审批35宗，已有1776 宗（71.04hm2）自愿有偿退出宅基地，已经流转1160 万元农房抵押贷款，“共享村落”的成交额达150.52 万元［17］。②关于集体经营性建设用地入市试点。已实现34 宗（23.15hm2）土地入市，实现金额1.27 亿元，收取3427.5 万元的土地增值收益调节金［17］。③关于农村土地征收制度改革试点，已征得33 宗215.28hm2土地，同时拨付9151.44 万元的土地征收补偿款［17］。

这其中较典型的源田梦工场项目发挥了很好的作用。源田梦工场项目是2018 年11 月开始实践的，整合了张卜街道张家、南郭、贾蔡3 村的宅基地与农用地，村民通过土地流转与入股参与该项目，农村集体经济合作社和源田农业综合开发有限公司对村民的土地进行综合管理。其中，张家村退出的8.4hm2原废弃工矿地建设用地以40 年的期限、3998.93万元的金额成交［17］。到2018 年底，该项目已建成2300m2的精品民宿样板区，探索出“政府＋村集体＋企业＋农民”，并融合农业、旅游、田园发展的田园综合体发展模式，参与村民既能得到分红，又可以在工场内实现就业。截止2019 年，已有2.3万人次的村民劳动力在此实现就业，实现了超过800 万元的大幅增收［17］。

4 结论与讨论

通过研究政策试点与政策创新扩散理论相关的文献，本文构建了试点项目的政策创新理论模型，并分析了陕西高陵的土地三项制度改革试点，论证了试点项目的政策创新效应，为我国土地制度改革的政策创新提供了一个很好的分析机制。这其中需要重点关注试点项目如何出现、扩大，以及为什么、如何促进政策创新。我国自2014 年开始在33 个试点地区进行土地三项制度改革试点，陕西高陵作为其中之一在重点探索农村宅基地制度改革试点中创新出一些新的模式与政策，同时在统筹推进土地三项制度改革的试点中也总结出成功经验，为土地制度改革的政策创新给出了参照。

试点项目政策创新模型的建立和应用突出了试点扩大过程的两个重要特征。一是试点项目的出现和扩展是为了应对改革政策面临的具体挑战。就土地制度改革政策而言，面临着资金、专业、制度环境、政治意愿问题，不同扩展过程面临的具体挑战也有所不同。陕西高陵宅基地退出制度改革试点的主要挑战来自于不同制度环境和农民意愿方面的挑战，“乡村社区”等3 种模式的探索就是针对这一挑战所做的政策创新。二是试点的扩展过程面临着复杂且不断变化的环境背景。以陕西高陵宅基地退出制度改革试点为例，每个阶段都面临着不同的挑战，如从何村到大夫雷村的扩展主要关注农村条件和农民意愿等问题。

全国人大常委会在2017 和2018 年对土地三项制度改革试点分别作了为期1 年的延长，中央政府于2019 年1 月发布了题为《“三块地”改革试点为何再延期》的报告，对其进行解释。专家认为，土地三项制度改革试点之所以延期，一是土地制度改革是必然趋势，试点使改革更加谨慎地推进；二是土地三项制度改革试点在实践中对农民增收发挥了很大效用；三是土地三项制度改革试点的进一步扩大有利于政策创新。可以看出，土地三项制度改革试点正在日益被概念化为我国解决土地问题的重要组成部分。试点项目的政策创新效应关键在于试点的扩大过程，需要适应性标准来指导，因此未来应对农村土地三项制度改革政策创新的过程及创新动力进行更深入的探索。