中国红色旅游政策演进规律、注意力分配及优化路径——基于2004—2020年政策文本的实证分析

翟燕霞，石培华

（南开大学 旅游与服务学院，天津 300350）

2020 年10 月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标的建议》中首次提出“满足人民文化需求与增强人民精神力量相统一”的明确要求，同时提出推动文化和旅游融合发展，发展红色旅游和乡村旅游。在当前以国内大循环为主体的国内国际双循环旅游发展格局下，红色旅游高质量发展具有重要的理论意义、政策涵义和实践价值，有助于推动文化和旅游深度融合与协同发展，有助于拉动旅游内需和激发国内旅游文化消费动能，有助于增强国民文化认同和价值认同，有助于构建革命老区和贫困地区实现可持续减贫的长效机制。“红色旅游”在2000 年前后出现，当时以革命老区推出的革命传统教育文化旅游活动为主，随后与爱国主义教育基地结合，大力促进了红色旅游市场的发展，推动了理论研究的热点。经过多年发展，红色旅游已成为我国旅游业新的强劲增长点。国家文化和旅游部数据显示，整个“十三五”期间，红色旅游在国内旅游市场中维持11%以上的市场份额。红色旅游的发展离不开政策的保障，目前中央出台的红色旅游政策是否科学合理？红色旅游政策的重点是什么？在当前复杂的发展背景下如何实现红色旅游政策创新？如何构建促进红色旅游高质量发展的政策体系成为一项具有紧迫性、时代性和使命性的研究。

1 文献综述与理论基础

1.1 红色旅游

通过对已有研究成果梳理发现，从研究内容和研究视角而言，红色旅游研究成果主要集中在5 个方面：①围绕红色旅游景区空间分布、资源开发和产品设计、满意度提升、品牌提升与营销等方面，并对红色旅游目的地发展提出对策和建议。目前，全国300个红色旅游景点景区分布属于集聚型，呈“单核集聚，次核逐级递减”的空间分布格局，且呈现“北多南少，中部凹陷”的特征［1］，形成沪浙、赣南闽西、湘赣、鄂豫皖、陕北和京津冀6 大集聚区［2］。红色旅游景区的基础设施建设和服务配套直接影响游客的服务质量感知［3］，如湘粤赣三角地区通过政府引领、企业包装、专家策划、行业联合促销等策略对红色旅游产品进行设计与开发［4］；晋中市红色旅游发展要注重挖掘红色文化价值、注重全域旅游发展、加强资源保护等［5］；井冈山品牌个性应从“乡风民俗、红色教育、闲适、红色认知、山清水秀”5 个维度提升［6］；要从完善政府管理体制和经营模式、注重提升服务意识和服务质量、完善红色旅游产业链、加强区域协同合作等方面实现红色旅游的可持续与健康发展［7］。②红色旅游核心竞争力和绩效评价对红色旅游发展具有促进和监督作用。从文化感染力、产品竞争力、设施支撑力、市场影响力、形象吸引力、管理协调力和政府支持力7 个方面构建红色旅游核心竞争力评价指标体系［8］，从旅游投资、景区员工人数、旅游资源品位、旅游人数、旅游收入、游客满意度、教育效果等要素构成红色旅游绩效评价指标体系［9］。已有学者通过选取案例地对红色旅游核心竞争力进行了评价和验证，如江西省红色旅游的核心竞争力是红色旅游理念、资源整合、品牌形象、市场拓展、区域互动、整体创新6 个方面形成的盈利模式［10］。③红色旅游的教育功能研究成为当前的热点，红色旅游与社会主义核心价值观、大学生思想政治教育、革命传统教育等的关系值得深入探究。红色旅游教育功能受到当前社会体制、思想文化、价值观念等的影响［11］，与思想政治教育密切相关，是高校开展思想政治教育的一种崭新的形式，也是高校开展思政课程的重要载体。红色旅游是实现马克思主义大众化的途径之一［12］，加强红色旅游思想政治教育的思想渗透作用，是实现红色旅游可持续发展重点关注的内容［13］。④随着互联网时代的到来和智慧旅游的发展，红色旅游的网络关注度研究成为学者关注的焦点。当前中国红色旅游网站建设处于起步阶段，影响力普遍较低，信息化水平存在差异［14］，如全国34个省份对韶山的网络关注热度具有显著差异［15］；经济发展水平、网络发达程度、在线旅游发展水平、红色旅游资源影响力、区域媒体关注度等会影响红色旅游的网络关注度［16］；游客的情感主要以积极情感为主，游客表达的积极情感多为赞美、敬仰、崇拜、有感悟等，消极情感主要为失望、愤怒、遗憾等［17］。通过对红色旅游景区网络文本、参观感受、留言等文本数据进行分析，发现红色旅游在一定程度上与国民幸福感存在一致性和相关性［18］。⑤从心理学（认同视角）、生物学（共生视角）角度对红色旅游进行研究成为学者大胆的创新与尝试。一方面，游客参与红色旅游活动基本是遵循“旅游活动—旅游体验—文化认同”的路径，红色人物、红色事迹和红色遗迹能够诱发旅游者的敬畏情绪，且敬畏情绪正面影响国家认同［19］。红色旅游的社会效应分为历史认同、政党认同、国家认同［20］，会对游客的历史认同、国家认同、文化认同、功能认同、政治认同、政党认同产生正向作用［21］，同时也会构建游客的社会身份认同和社会生活认同。政党认知对政党认同的作用最大，并间接地影响政党情感和政党评价［22］。另一方面，红色旅游一个重要的特征就是共生发展［23］，红色旅游共生发育水平可通过共生获益水平、共生界面水平、共生开放水平、共生公平水平、共生顺畅水平和共生均衡水平6 个维度进行测量［24］。

分析发现，当前红色旅游研究取得了丰硕成果，我国政府在红色旅游发展中发挥了重要的作用［25］，但大多研究成果是从旅游学、地理学、经济学、心理学、文学、教育学等角度进行研究，且多数选取红色旅游优势较为突出的地区作为案例地进行宏观探讨和分析，如选取革命老区［26］、韶山［27］、井冈山［28］、遵义［29］等，红色旅游理论研究和方法运用滞后于实践发展。红色旅游项目建设、红色旅游消费、红色遗址保护等是值得关注的问题［30］。“红头文件”是我国政府处理公共事务的真实反映，是政府履行职能和执政理念转变的体现，是中国政治体系常见的事物和中国政治运行中独特的现象［31］。尽管有学者从宏观视角对红色旅游政策进行了描述［32］，但鲜有学者从政策科学、政治学、公共管理学的视角对红色旅游政策开展研究，缺乏对红色旅游政策内在的演化轨迹和逻辑规律进行系统深入的探究。鉴于此，本文将创新尝试从政策科学中的注意力视角入手，揭示大量红色旅游政策之间的显性与隐性关系，解释政策之间复杂的演进规律和注意力配置，力图从研究范式创新、研究方法融合等方面构建红色旅游新研究领域，以期为“十四五”时期红色旅游政策体系创新和市场发展提供理论思考和实践启示。

1.2 注意力分配

“注意力分配（Attention Allocation）”是社会科学研究的主题内容，已运用在心理学、管理学、经济学、社会学、组织学等方面。赫伯特·西蒙将注意力概念引入管理学研究领域［33］，认为组织决策的关键是注意力配置，之后很长时间里注意力配置对决策的影响成为管理学和组织学研究的核心问题。“注意力稀缺”源于经济学家对“注意力经济”的观察，在经济学领域形成了“注意力经济”或“眼球经济”，即基于注意力这种稀缺资源而产生的新型经济形态。随后，注意力分配相关研究不断地被拓展到政府决策行为研究领域，成为政策科学的重要研究视角。布莱恩·琼斯将注意力引入政策科学，提出“注意力驱动的政策选择模型”，认为政策制定者的主观意识成为社会问题被纳入政策议程的主要因素。在信息爆炸时代，由于政府需要面对高度复杂的事务，组织有限理性、信息超载、科层规则、官僚利益、外部压力、焦点事件、媒体报道、社会情境、公众诉求、政治结构、利益相关者行动、政治议程、政府偏好、决策环境等多重因素影响着政策注意力分配，注意力的稀缺性使得决策者难以同时关注众多事务。政府注意力反映了政府对系列事务的优先性顺序，政府基于公共目标和利益最大化对注意力资源进行合理配置，从而实现帕累托改进或帕累托最优化。

已有学者基于注意力理论，针对地方政府大数据治 理［34］、城 市 基 层 治 理 改 革［35］、生 活 垃 圾 分类［36］、环境 保 护［37］、生 态 环 境 治 理［38］、社 会 保 障 事业［39］、老龄事业［40］、精准扶贫［41］、科技人才［42］、自由贸易区政府职能转变［43］等方面政策进行了研究，为本文开展奠定了基础，但鲜有学者将注意力分配理论运用到旅游研究中。当前只有傅才武、申念衢基于注意力稀缺背景下，提出文化旅游是注意力经济的一部分，也是一种不断深化的心理需求，更加注重人性的关怀和自主性的拓展［44］。注意力分配已经成为我国学者关注的重要议题，提炼中国场景下独特的政府注意力分配逻辑，呈现背后张力的大小、矛盾和结构困境具有重要的价值［45］。由于政府注意力分配的特殊性和差异性，政府决策的复杂性和进入现场访谈、观察的客观限制性，使政府管理中的注意力测量成为实证研究的难点。在实际操作过程中，更多采用政策文本、政府工作报告等文献资料抽离其背后隐含的信息，系统推断决策者关注的重心和政府的注意力分配［46］。

2 数据来源与研究方法

2.1 数据来源

红色旅游政策文本作为研究政策问题的切入点在逻辑上具备合理性，在操作上具有可行性。政策文本是政府或政府部门调控和管理行为、处理公共事务的客观呈现，发挥着政治控制、蓝图规划、任务布置、行为规范、信息传递等功能［47］；政策文本的行文用语等受到《党政机关公文处理工作条例》和《党政机关公文格式》等限制，具有特殊的结构，存在结构化编码的可能性；政策文本大数据推动实证研究的发展，作为数据来源具有显著和独特的优势，与调查访谈、问卷调研、参与式观察相比，政策文本能够减少个人主观测量的误差，同时政策文本保留了大量的情境性和解释性信息，能够提高研究的信度和效度［48］。红色旅游政策收集应坚持以下策略：①通过重点官方网站和法律数据库搜集，如中国政府网、国家发展改革委员会网站、文化和旅游部网站等、北大法宝法律数据库、中国法律资源库、法律之星专业政策数据库，以“红色旅游”为重点检索词。②政策文本主要选取法律、规定、意见、通知、标准、办法、条例等，按照颁布时间、颁布单位或会议、政策名称的形式汇总到Excel 表中，并对所有的政策文本内容下载对政策文本按照“序号＋政策名称”的形式进行梳理，形成兼具客观性、权威性、严谨性、全面性的中国红色旅游政策数据库。③经过对政策文本的筛选和处理，最终选定52 份政策文本作为研究对象，时间跨度为2004 年2 月到2020 年12 月（表1）。

表1 中国红色旅游发展政策概览表（2004—2020年）

（续表1 ）

2.2 研究方法

文本分析是针对传播内容和信息资料等客观、系统、定量描述信息内容的一种技术，能够有效观测政府机构等的意识倾向、关注交流的热点和趋势。鉴于政策文本中的关键词和词频能够呈现政府对某公共事务的重视程度和认知，也成为测量决策者注意力最常用的方法。在实际操作中，将收集的52 份政策文本导入质性分析Nvivo 软件中，采取词频分析，通过提取关键词并归纳分类。通过政策文本呈现的内容挖掘决策者注意力配置的主要信息，解释政策演变受政府注意力配置影响的过程。

3 结果及分析

3.1 政策结构分析

从红色旅游政策主题看，中国红色旅游政策主要分为4 类。①红色旅游专项政策。共10 份，占总政策数量的19.23%，主要包括红色旅游发展规划、红色旅游景区门票价格、红色旅游可持续发展、红色旅游景区服务、红色旅游交通、红色旅游讲解员等方面。②凸显红色旅游教育功能政策。共9 份，占总政策数量的17.31%，主要聚焦思想道德建设、博物馆教育、国防教育、社会主义核心价值观、研学旅行、思想政治教育、爱国主义教育等方面。③红色旅游助力革命老区脱贫政策。共14 份，占总政策数量的26.92%，包括六盘山区、秦巴山区、武陵山区、滇桂黔石漠化区、燕山—太行山区、大别山区、罗霄山等集中连片特困地区区域发展与脱贫攻坚规划。④其他红色旅游相关政策。共19 份，占总政策数量的36.54%，主要涉及革命文化遗产保护和利用、文物保护、红色旅游项目建设和创新等内容。

从政策文件形式看，中国红色旅游政策和数量主要有：意见和规划纲要均为20 份，占比均为38.46%；通知5 份，占比为9.63%；实施纲要2 份，占比为3.85%；办法、法律、规范、决定、方案各1 份，占比均为1.92%。这充分说明中国红色旅游政策具有一定的前瞻性和权威性。

从政策制定的主体看，参与制定红色旅游政策的部门共有38 个（图1），由国务院办公厅、文化和旅游部等为主单独发文的政策数量有23 份，占比为44.23%；由两个部门联合发文的政策数量共18 份，占比为34.62%；多部门联合发文的政策数量共11份，占比为21.15%。如，由国家发展改革委员会、中宣部等14 部门联合颁布了《关于进一步促进红色旅游健康持续发展的意见的通知》。其中，国务院办公厅、国家发展和改革委员会、中共中央办公厅、国务院扶贫开发领导小组办公室4 个部门发布的政策最多，占总数量的43.51%。

图1 中国红色旅游政策发文主体网络结构图谱

从政策制定的年份看，2004 年—2020 年间，2016年政策制定数量最多，为8 份，占比为15.38%；其次是2011年和2017 年，均为6 份，占比均为11.54%；2007年和2010 年没有出现与红色旅游发展相关的政策。从图2 可见，中国红色旅游政策注意力强度呈“起伏波动”的阶段性特征。在此基础上，引入间断均衡理论来解释政策长时稳定和偶尔发生急剧变迁的现象。该理论认为，政策过程包括政策间断和政策均衡两种政策状态，分别表示政策短期突变和长期渐进性变迁的状态。一般而言，从政策总体目标、焦点事件、政策数量变化等可以分辨政策变迁的间断期和均衡期。根据红色旅游政策文本和发展背景，红色旅游政策16 年间经历了两次总目标的转变，在重大政策颁布的时间节点，红色旅游政策数量也发生了突变。2011 年、2016 年对应的政策均处在波峰，且这两年前后的政策均呈现先增长后降低的变化；2016—2020 年，红色旅游政策数量较为密集，说明政府对红色旅游给予了高度关注。通过上述分析可以断定，2011 年和2016 年是政策演变的两个间断期，间断节点之间的阶段（2004—2010 年、2012—2015年、2017—2020 年）是政策演变的3 个均衡期。因此，将中国红色旅游政策演进阶段划分为萌芽发展阶段（2004—2010 年）、转型调整阶段（2011—2015年）、全面深化阶段（2016—2020 年）。

图2 中国红色旅游政策数量变化（2004—2020 年）

3.2 政策演进规律

第一阶段：萌芽发展阶段（2004—2010 年）。红色旅游政策发展处于初期探索期，红色旅游发展政策数量共7 份，占总政策数量的13.46%。红色旅游发展由政府主导和初步探索推动转向政府和市场形成合力共同推进阶段，标志性的政策文件是2004 年首个指导全国红色旅游实践的战略性文件《2004—2010 年全国红色旅游发展规划纲要》，初步界定了红色旅游内涵，并阐述了发展红色旅游的重要意义和价值，成为引领和推动红色旅游发展的重要文件。红色旅游主要是指以中国共产党领导人民在革命和战争时期建树丰功伟绩所形成的纪念地、标志物为载体，以其所承载的革命历史、革命事迹和革命精神为内涵，组织接待旅游者开展缅怀学习、参观游览的主题性旅游活动。通过对政策文本进行量化，本文共提取了456 个关键词，通过分类编码，主要分为教育价值（44.30%）、依托场所（27.85%）、精神价值（16.23%）、目标价值（5.48%）、效益价值（3.51%）、时代价值（2.63%）6 个维度（表2）。此阶段，红色旅游政策主要是针对红色旅游教育价值和功能的发挥，尤其是注重未成年人的思想政治教育，依托博物馆、纪念馆、烈士陵园、青少年宫等开展和发展红色旅游，加强爱国主义和革命传统教育，实现红色旅游知识性与趣味性相统一。此外，此阶段的政策还对红色旅游景区门票价格、旅游安全等方面在政策方面给予了引导和约束。

表2 萌芽发展阶段政策关键词和词频

第二阶段：转型调整阶段（2011—2015 年）。经过7 年的发展，红色旅游市场逐渐成熟，红色旅游景区通过融合化、创新化、特色化实现了深度发展，红色旅游线路日益形成品牌，红色旅游服务质量不断提升，红色旅游的多元价值更加凸显。此阶段红色旅游政策处于转型调整时期，红色旅游政策数量共21份，占总政策的40.38%。此阶段标志性的政策文件是2011 年颁布的《2011—2015 年全国红色旅游发展规划纲要》，成为指导近五年红色旅游发展的纲领性文件，对挖掘红色旅游文化内涵、加强红色旅游景区基础设施建设、转变红色旅游发展方式等方面提出了具体的要求，对进一步加快发展红色旅游具有重大的现实意义。分类提取2757 个关键词，主要分为扶持对象（20.89%）、目标价值（15.34%）、精神价 值（13.31%）、保 护 区 域（12. 26%）、依 托 场 所（10.26%）、基础设施（9.84%）、教育价值（6.35%）、发展区域（4.39%）、科技信息（4.13%）、时代价值（3.23%）10 个维度（表3）。此阶段最显著的特征是延伸红色旅游的扶持范围和放大了红色旅游的功能，出台了系列区域发展与脱贫攻坚规划。红色旅游在助力革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区等方面发挥重要的作用，在助推国防教育、促进爱国主义教育、培育核心价值观等方面的价值更加凸显。此外，此阶段政策突出的着力点是提出加强互联网、高新技术的运用，实现红色旅游的信息化和数字化。

表3 转型调整阶段政策关键词和词频

第三阶段：全面深化阶段（2016—2020 年）。红色旅游取得了显著的成就，并逐渐探索形成了政府支持与市场主导相结合发展的模式。此阶段，红色旅游政策数量共24 份，占总政策的46.16%。标志性政策文件是2016 年印发的《2016—2020 年全国红色旅游发展规划纲要》，持续强调红色旅游在研学旅行、思想政治教育、社会精神文明建设、爱国主义教育、革命文物保护和利用、贫困地区脱贫攻坚、区域发展、国际交流与合作等方面的功能，推动红色旅游内涵式发展。分类提取1525 个关键词，主要分为精神价值（24.98%）、扶持对象（20.00%）、目标价值（20.92%）、科 技 信 息（10. 43%）、教 育 价 值（6.56%）、依托场所（6.23%）、人才培训（5.84%）、效益价值（5.04%）8 个维度（表4）。与前阶段相比较，此阶段政策更加强调要着力创新红色旅游产品，加强红色旅游线路和景区水平提升，开发红色旅游演艺，宣传推广红色旅游等。科技信息、人才培训等逐渐成为政府注意力关注的焦点领域，尤其是在针对红色旅游景区导游词讲解、红色旅游讲解员等方面给予高度关注。2020 年11 月，国家文化和旅游部办公厅印发了《关于开展全国红色旅游五好讲解员培养项目的通知》，正式启动全国红色旅游五好（政治思想好、知识储备好、讲解服务好、示范带头好、社会影响好）讲解员培养项目，红色旅游讲解员在弘扬革命精神、传承红色基因、传播红色文化、讲好中国故事、教育引导广大游客方面具有重要的作用。

表4 全面深化阶段政策关键词和词频

政府决策黑箱是公共政策研究的核心议题。政策决策过程尽管是隐秘的过程，但是通过对中国红色旅游政策演进轨迹进行分析，客观通过政策注意力的变迁呈现诸多细节特征。在不同的推进阶段，政府红色旅游政策理念、政策动机和政策行为呈现一定的关系，政府理念在一定程度上左右了政府注意力配置，且优先于政策动机和政策行为的产生。通过各阶段维度分析，构建中国红色旅游政策注意力变迁轨迹。将各阶段的编码提炼整合归类，从微观视角对注意力进行测量，将中国红色旅游政策注意力配置分为价值体系（Value）、支撑体系（Support）、动力体系（Power）。价值体系包括教育价值、目标价值、时代价值、精神价值、效益价值，支撑体系包括依托场所、扶持对象、保护区域、发展区域，动力体系包括基础设施、信息科技、人才培训。我国政府对红色旅游的注意力配置不断提升，注意力配置的变化既反应了中国践行文化强国战略的战略，也体现了政府视野下红色旅游转变的方向。

4 结论与展望

4.1 结论

本文在赫伯特·西蒙的注意力概念及注意力理论基础上，将红色旅游研究扩大到政治学、公共管理、政策科学等研究领域，并借助Nvivo 对2004—2020 年的52 份政策文本进行了量化研究，通过各阶段维度分析，将各阶段的编码提炼整合归类，从微观视角对注意力进行测量，初步刻画了我国红色旅游政策演进逻辑、注意力配置等，这既是政策文本分析方法在旅游政策研究领域的拓展，也为红色旅游政策的测量提供了崭新视角。

主要研究结论如下：①在不同发展阶段，政府对红色旅游的注意力指向不同，对红色旅游侧重项目不同，价值取向逐渐从分化走向整合。政府不再强调效益价值，始终树立以人民为中心的发展理念，更加注重与社会经济发展、旅游业发展格局、人民生活需求等相结合，这对转变红色旅游发展模式具有重大意义。②我国政府对红色旅游政策注意力深度不断加深。我国政府对红色旅游的注意力配置不断提升，注意力配置的变化既反应了中国践行文化强国战略的战略，也体现了政府视野下红色旅游转变的方向。红色旅游的教育价值、精神价值、时代价值一直是我国政府高度关注的内容，红色旅游对践行社会主义核心价值观和社会精神文明建设，弘扬和发扬中国优秀传统文化，满足人民群众社会主义精神文化消费等方面具有重要的作用。我国政府对红色旅游助力乡村脱贫和振兴的注意力持续提升，尤其是在“十三五”打赢脱贫攻坚战期间，红色旅游成为脱贫攻坚的广阔平台和有效载体。③我国政府对红色旅游政策的注意力范围持续拓宽，由最初的思想政治教育、爱国主义教育、门票价格管理到脱贫攻坚、文物传承和保护等领域。随着人工智能、大数据、云计算等高新技术的发展，政府对红色旅游发展的数字化和信息化水平持有较高的关注度。在当前国内国际双循环发展背景下，提出红色教育培训项目，注重对红色旅游人才队伍的综合素质和能力的提升。

4.2 研究启示

政府对红色旅游的注意力不断提升，但注意力总体偏低，具有明显的阶段性变化特征。在保持高注意力的前提下，红色旅游政策的注意力分配需要从以下3 个方面实现突破：①加强红色旅游政策的精准性、具体性和可操作性。当前红色旅游政策的制度框架已基本形成，但由于中央政策的“模糊文化”特征，导致红色旅游政策的实操性着力不足，需要通过标准化推动政策的细则制定与落实。如针对构建红色旅游内循环、保护开发红色旅游资源、革命文物保护传承等方面出台更加细致的政策；建立科学的政策问责机制、信息交换机制、反馈监督机制、投诉机制、财政保障机制、讲解管理机制；加强政策制定的前瞻性和预见性，提高对红色旅游市场管理政策的注意力，实现与相关政策的协同和衔接。②加强红色旅游政策注意力配置的平衡性。政府对红色旅游发展的资金支持、补贴和投资、公共服务、税费优惠、金融支持、法律和管理制度、海外交流、消费端补贴、政府采购等内容的注意力缺失，不利于红色旅游可持续发展。目前政府已经注意到科技信息对红色旅游创新发展至关重要，后期要塑造注意力分配新模式，提升对新型基础设施建设、数字技术等政策工具注意力配置，如以长征国家文化公园建设为代表的红色旅游基础设施将成为重点。同时，把弘扬红色文化精神纳入有关法律法规和政策中，以加快完善红色旅游发展的各项政策，构建宏观、中观、微观相协调的政策体系，实现红色旅游的跨区域合作。中央与地方各级政府要继续保持有为的姿态，探索建立“中央统筹、省负总责”的协调机制、联动机制、红色旅游市场发展机制和管理体制机制等。③加强对红色旅游政策执行的注意力。尽管我国在政策执行主体、执行理念和执行能力方面具有显著的优势，能够打破政策执行中的层级性治理和多属性治理的困境，但由于中央、省、市、县、乡五级的层级体制，红色旅游政策的政治和意识形态属性决定了其发展依赖自上而下的引导。在重大政策执行过程中，多部门之间容易形成信息孤岛、利益冲突、决策失灵，难以形成合力，出现政策空转、政策空置、政策冲突、政策打架等现象。政府除通过“高位推动”“层级加压”“逐级发包”和“晋升锦标赛”等措施促进政策执行，增强协作治理意识、看齐意识、服务意识，还应加强政策解读和策划，鼓励利益相关者参与政策制定。

4.3 未来展望

本文尝试打破“政策黑箱”，从政府注意力视角拓展旅游政府行为研究，未来需要在以下方面开展进一步的探索。①政策过程理论视角。在政策制定、政策冲突、政策风险、政策学习、政策协同、政策执行等方面，红色旅游政策制定与政策执行良性互动机制构建、政策冲突形成机理、政策治理机制等均是未来值得研究的议题。红色旅游政策执行的协作困境、过程机制、纠偏机制、关键影响因素识别等是亟须关注的核心研究议题，可依托史密斯政策执行过程模型、M.麦克拉夫林的政策执行互适模型、爱德华政策执行模型、萨巴蒂尔和马兹曼尼安的政策执行综合模型、米特尔—霍恩模型、政策执行互适模型、制度环境三维度理论、资源流动理论、“模糊—冲突”分析框架等理论基础全面系统研究红色旅游政策执行议题。②政策模拟和仿真视角。红色旅游政策决策是受到诸多因素多重干扰的复杂系统过程，如何通过模拟还原政策全过程，并探究政策演进的外在因素和内在运行机制是未来值得跟踪的研究。可借助系统动力学（SD）、可计算一般均衡模型（CGE）、PMC指数模型，对不同政策组合下红色旅游发展的效果进行仿真模拟与量化分析。③地理学空间视角。探究红色旅游政策导向和时空演变特征、红色旅游政策响应的时空差异、红色旅游政策与减贫的耦合协调、府际关系视角下红色旅游政策扩散模式和协同治理、红色旅游政策对贫困农户脱贫增收的效果评价等。④跨学科研究视角。需要研究者采用多元的研究视角，避免主观过度强调管理学和组织行为学等实证方法而形成偏见和困境。红色旅游政策研究应借助政治学、政策科学、哲学、公共管理学、社会学、心理学等学科知识，如采用多案例研究方法、定性比较分析方法（QCA）、大数据分析方法等，通过实地调研、深度访谈、参与观察，动态跟踪红色旅游政策实践和执行案例。打破理论与现实的二元对立，直面旅游政府实践问题，抽离现象世界中的理论问题。⑤其他方面的研究。如，红色旅游高质量发展维度与路径，红色旅游消费者意向与行为特征，红色旅游与科技、文创、教育、体育等融合发展路径，我国红色旅游发展模式总结等都是值得探索研究的现实问题。

总之，继承和发扬我国古代政策研究的优秀传统，大胆借鉴西方旅游政策研究理论和政策经验，汇聚我国红色旅游政策所需要的多源异构数据，直面我国红色旅游政策研究的重点、难点和痛点。立足交叉学科，运用实验研究、模拟仿真、数据挖掘等新技术，深挖我国红色旅游政策系统及其运作方式，注重我国红色旅游政策知识的增长与积累。充分发挥智库与学界、政界和社会组织机构的桥梁作用，形成“公众参与、专家论证和政府决策”三位一体的结构框架，把握红色旅游政策研究的高度、深度、广度、厚度与温度，通过依托完备的政策理论框架，对红色旅游政策现象进行学理解释，丰富红色旅游政策过程理论内涵，确保旅游政策研究的合理性、专业性和公平性，构建自主性、原创性、集成性的旅游政策理论体系、学术体系和话语体系，推进中国本土化、情景化旅游政策研究新突破。