北京市卫生健康行业法律顾问制度研究

文/邓勇

建立完善的法律顾问制度，是卫生健康行业的现实需要。

北京市卫生健康行业法律制度的现状

为了考察北京市卫生健康行业的法律顾问制度现状，笔者从法律顾问的数量、职能发挥情况和选用方式等方面对北京市主要卫生健康行政部门和医疗卫生单位做了问卷调查，并对回收的问卷做了梳理。

从数量来看，根据调查有近一半的卫生健康行政部门和相关事业单位都没有聘请外部法律顾问，医疗卫生单位有1/4的机构未聘请外部法律顾问，并且大部分医疗卫生单位仅有一名外部法律顾问。就调查问卷反映的数据来看，在25家行政机关中，13家聘用了1名以上的律师作为法律顾问，占比52%；在27家事业单位法人中，12家聘用了1名以上的律师作为法律顾问，占比44.44%；1家单位内部安排非专职法务人员负责本单位法律事务，占比3.70%；13家行政机关既没有内部法律事务机构或专职法务人员，也没有外部法律顾问，占比48.15%。

从作用上看，很多法律顾问没有发挥其应有的作用，有的部门聘而不用，法律顾问仅仅是一种摆设，一个名头，属于“诉讼形”与“安抚形”法律顾问，只有极少数法律顾问能参与部门重大事项论证、规划与决策。从调查结果来看，虽然大部分医疗卫生单位已经聘请了外部法律顾问，但是法律顾问真正参与实质法律事务的并不多，主要业务集中在日常法律事务咨询、起草、审阅、修改合同等法律文件等一般性法律事务，法律顾问在合同起草审核、制度文件审查、出具律师意见、参与见证、咨询、谈判等事务方面都没有起到应有的作用。

目前北京市卫生健康行业的法律顾问制度还比较落后，在数量、职能发挥等方面还远远不能满足现实的需要。

从法律顾问的聘用制度上看，聘请法律顾问程序还有待规范。89家接受问卷调查的医疗机构法律顾问选择中，除33个单位选择“无”或“其他”外，有公开招标遴选的占比36%，律协推荐的占比27%，熟人介绍的占比21%，领导指定的占比20%，通过网络等传媒了解的占比13%；在53家接受问卷调查的行政事业单位法律顾问的选择过程中，除20个单位选择“无”或“其他”外，有公开招标遴选的占比61%，律协推荐的占比36%，熟人介绍的占比15%，领导指定的占比12%，通过网络等传媒了解的占比3%。

通过以上分析可以看出目前北京市卫生健康行业的法律顾问制度还比较落后，在数量、职能发挥等方面上还远远不能满足现实的需要，因此，必须进一步建立健全法律顾问制度，提高北京市卫生健康行业法律风险防范和应对能力。

建立健全卫生健康行业法律制度的必要性

随着我国卫生医疗事业的发展，不管是卫生健康行政部门还是医疗卫生机构面临的业务都日益复杂，涉及很多法律相关事项，需要专业的律师服务。对于卫生健康行政部门来说，在行政行为的合法性、法律可操作性考量、规范性文件的起草与论证、行政诉讼和行政纠纷的协调、重大项目投资法律框架设计、法律文书起草等方面都涉及大量复杂的法律关系和法律问题。医疗卫生单位作为民事主体，在医疗服务、对外经济活动等方面面临的法律纠纷也在不断攀升。因此，建立完善的法律顾问制度是整个行业的现实需要。

卫生健康行业法律顾问的主要工作内容

卫生健康行政部门

参与法律、法规、规章及规范性文件的起草与论证。卫生健康行政部门是卫生健康行业的主要监管者，很大一部分具体的卫生健康领域规章制度和规范性文件是由卫生健康行政部门起草出台的。目前行政机关在起草相关规章制度时，文件内容中较多体现政府部门的行政色彩，由于缺乏法律专家的参与，部分规范性文件从立法技巧及可行性方面存在欠缺。法律顾问可从实务操作角度及立法技巧方面，对文件内容进行审查，提出修改建议，使之更加规范和 完善。

参与行政诉讼、行政复议、行政赔偿等案件。卫生健康行政部门在处理纷繁复杂的社会问题时，难免会与行政相对人或第三人产生一些矛盾纠纷，或多或少会引发行政复议或者行政诉讼。这个时候就需要法律顾问的参与，政府法律顾问要对案件的法律关系进行分析，提出应对处理方案，并接受委托代理依法应诉，力争在解决问题的基础上取得良好的社会效果。

参与法律培训及法律理论研究工作。大部分卫生健康行政部门的工作人员都没有受过系统的法律教育，对法律的理解还相对浅薄，在实际工作中难以真正落实依法行政，甚至还有一些工作人员漠视法律规章，知法犯法，因此，充分听取法律顾问的意见和建议，特别是在一些涉法的问题上善于运用法律顾问的力量来保障工作依法开展非常必要和重要。

参与对外交往、经济投资活动的法律风险控制。各级卫生健康行政部门承担着越来越多的对外活动，在这些活动过程中往往涉及与企业、与其他主体相关的民事关系，在协调各方的法律关系、明确法律责任、规避法律风险活动等方面都离不开法律顾问的参与。

另外，法律顾问还可为正在实施或准备实施的行政管理工作提供法律咨询意见、规范常用法律文书和执法程序、整理汇编工作需要的法律法规，及时提供最新的法律 信息等。

医疗卫生单位

除了以上职能外，作为医疗卫生单位的法律顾问还承担着以下不同于机关单位法律顾问的职能。

参与重要事项的事前论证和决策。目前法律顾问制度的作用主要停留在对纠纷的解决上，对于事前论证和决策的参与还相对欠缺，使得法律风险无法在事前排除。因此，法律顾问要参与各单位主要事项的论证和决策。对于医疗卫生单位的药品医疗器械的采购、对外合作事项的开展、内控制度和流程的建立、重要工程建设等事项，法律顾问要充分参与，并进行前期调查和论证，必要的时候应该出具法律意见书，发表独立意见，在决策会议上，法律顾问应就前期的调查和论证发表专业意见，为决策提供法律风险参考。

参与诉讼和调解活动,用法律手段处理医疗纠纷。在医疗纠纷案件的处理过程中，需要法律顾问对案件的法律关系进行分析，提出应对处理方案，并接受委托代理依法应诉，力争在解决问题的基础上充分维护医院及其医护人员的合法权益。另外，法律顾问以其专业背景参与纠纷协调，能够提出令人信服且有利于纠纷解决的方案，推动调解顺利进行，维护医患关系和谐。

设计对外经济活动法律框架，起草审定合作合同。医疗卫生单位本身缺乏足够的经济活动经验和法律风险意识，在对外经济活动过程中存在很大的风险。法律顾问可在这些经济活动中就法律可行性进行论证，设计相应的法律框架，在项目进行过程中，协调相关各方的法律关系，起草或者审定相关法律文书，参与谈判及决策过程，切实保障医疗卫生单位在对外经济活动中的资金安全和项目顺利进行。

卫生健康行业法律顾问制度具体模式解读及指引

外部法律专家模式解读及指引

外部法律专家模式顾名思义就是在全国范围内选取有较大影响、造诣较深、较高学术成就和较强实践能力的专家学者组成法律顾问团队，为卫生健康行业各部门提供法律咨询和法律支持服务。

作为卫生健康行业的外部法律专家，除了要满足政府法律顾问的基本要求外，还要求在卫生健康行业内具有较高的学术造诣和实践经验。具体要求参考其他政府法律顾问的要求并结合本行业的特定需求可做以下规定：

1 遵守宪法和法律，拥护党的路线、方针和政策，具有良好的职业操守和道德修养；2 受过系统的法律卫生健康领域专业教育，具有较高的专业理论水平和丰富的实务工作经验；3 具有教授、研究员等高级职称，或从事法律教学、研究、法律实务工作达到一定年限；4 在所从事的专业领域享有较高的社会知名度和影响力；5 熟悉政府工作规则，热心社会公共事业。

外部法律专家作为卫生健康行业各部门的咨询专家，可以为下列决策事项提供法律咨询意见和建议：

1 推进依法行政工作规划、依法行政配套制度、加强法治建设等全局性制度的建设；2 行政决策、行政执法、行政监督等各项行政程序制度的建设；3 各单位重大行政决策、对发展和改革具有全局性影响的重大法律问题，突发性重大事件及重点、难点、热点问题涉及的法律事项；4 涉及重大民生、影响面较广的法规草案、政府规章、规范性文件的制定或审查等相关重大事项；5 重大投资项目谈判、重大合同拟订等非诉讼法律事务，涉及部门的重大诉讼、仲裁和司法执行等诉讼事务；6 重大、疑难、复杂的执法监督案件或法律关系复杂、争议较大的复议案件；7 其他需要提供法律咨询意见和建议的事项。

目前法律专家的聘用一般是领导自己决定的，缺乏一般比较规范的机制，在具体操作上，各单位可以参考以下内容制定聘用规则：

1 外部法律专家的遴选具体可由各部门的法制部门如法制办法制处根据工作需要拟订外部法律专家聘用计划，并报主要分管领导批准；2 各部门的法制部门根据聘用计划面向社会公开招聘的，由各部门的法制部门遵循公开竞争、择优录取原则确定拟录用人员；

3 在确定聘用人员后，由各部门的法制部门按有关规定核定其工作报酬，并与之签订《聘用合同》，办理有关手续并报相关人事部门、财政部门备案。

外部法律专家的具体工作机制可由本单位结合实际情况自行决定。有条件的对外可以设立外部法律专家咨询委员会或者参照建立相应机制。

外部法律专家在从事咨询工作过程中，可以享有下列权利：

1 向单位相关部门了解有关情况、领取、复印或查阅履行工作职责所需的文件资料；2 根据法律法规、本人专业知识发表个人意见，不受任何单位、个人的干预；3 因完成委托事项可获得的相应补贴或奖励。

同时，在聘期间，外部法律专家应当履行下列义务：

1 忠于职守，勤勉尽责提出专业法律意见；2 保守单位秘密和工作秘密；3 不得利用外部法律专家委员的身份从事商业等营利性活动；4 不得利用工作便利为本人或者他人直接或间接谋取不正当的利益；5 如与委托的事务存在利害关系，可能影响公正履行工作职责的，应当自行申请回避；6 依法应当履行的其他义务。

外部执业律师模式解读及指引

外部执业律师是指各单位根据处理本单位法律事务的需要，从外部聘请的、为本单位提供法律服务的律师事务所和专业执业律师。

律师事务所应符合以下条件：

1 外部执业律师事务所应有足够数量的专职执业律师并具备有多年执业经验的律师；2 近几年有省市两级人民政府或省级职能部门的法律顾问经历，或者具有为国家机关或大型企事业单位担任法律顾问工作的经验和成功进行重要诉讼活动的经验；

3 具有丰富卫生、健康法律法规事务实践经验，实际处理过一定数量（原则上不低于5 件）的与卫生、健康有关的诉讼和非诉讼业务；4 能够指派足够数量的执业律师提供相应法律服务。

接受指派担任法律顾问的律师应同时具备以下条件：

1 有丰富执业律师从业经验；2 有丰富的政府机关或者卫生健康行业常年法律顾问经验；3 熟悉行政法及卫生、健康行业相关法律、法规、规章、制度，了解卫生健康政策法规特点和基本情况；实际处理过一定数量的行政诉讼业务或与卫生健康有关的诉讼和非诉讼业务；4 具有良好的政治素质和职业道德，无违法违纪等不良记录。

法律顾问的服务范畴包括常规单位法律事务和医疗专业法律事务。常规法律事务包括单位在经济活动、劳动人事管理、行政管理、科研管理等方面常见法律问题的咨询建议、审核合同、参与合同谈判、单位内部法律培训、法律危机公关处理等企事业单位常规法律事务。医疗专业法律事务主要包括：

1 医疗纠纷处理方面：先期参与医患谈判、就医疗损害责任提出律师意见、代理医疗险防范方面：帮助诉讼等；2 医疗风医院构建医疗法务系统、制定医疗风险控制和病人安全管理规范和流程、解答临床提出的法律疑难问题、对医院管理层和医务人员进行法律培训等；3 其他方面：参与具有医学专业特点的医疗法律活动（如为临床或科研服务的医学伦理审查等）。

对政府律师法律顾问的工作业绩评价考核，可做以下几个方面的要求：顾问律师对该法人单位的基本概况是否熟悉，基础资料收集得是否完整，工作档案是否建立，有否工作台账等；是否制订了如何开展顾问单位工作的详实方案和计划；不定期地在事务所业务会议上听取顾问律师对该项工作开展情况以及工作思路的介绍；顾问律师半年或一年来对顾问工作的书面小结，作为事务所考察顾问律师工作情况的重要依据；律师事务所对顾问单位的征询意见，听取法人单位的服务质量反馈并根据情况调整工作思路和方法，必要时甚至可以调整顾问律师的人选。

外聘律师顾问在工作过程中享有的权利和义务可参考上文外聘法律专家部分的内容。

内部法律顾问模式解读及指引

内部法律顾问模式即在单位内部设立法律顾问岗位，法律顾问作为本单位的工作人员处理法律事务，在卫生健康行政部门单位主要表现在法制办、法制科的工作人员或者公职律师，在医疗卫生单位则表现为法律事务科室的工作人员，其实质是单位内部负责法律事务的工作人员。

内部法律顾问作为各部门的内部法律风险管理部门，其主要职责为：

1 为本单位重大决策、重大行政行为提供法律意见；2 参与本单位规范性文件送审稿的起草、论证；3 参与合作项目的洽谈，起草、修改重要的法律文书、单位内部管理的规章制度，或者以本单位为一方当事人的各类合同；4 为处置涉法涉诉案件、信访案件和重大突发事件等提供法律意见；5 参与处理行政复议、诉讼、仲裁等法律事务；6 联系外部法律顾问，协调外部法律顾问的日常工作；7 定期总结本单位依法行政、依法执业产生法律风险的成因、特点、规律，并就此提出解决方案；8 所在单位规定的其他职责。

内部法律顾问实质上是属于各单位的内部工作人员，因此在遴选内部法律顾问时要按照本单位招聘工作人员的规章制度进行，但可以在招聘时根据本单位情况要求具备基本的法学专业背景和卫生健康专业背景。对于本单位内有能够胜任内部法律顾问的其他部分工作人员，可以通过单位决策会议转任为内部法律顾问。公职律师的遴选则按照各地公职律师管理办法进行。作为本单位内部工作人员，内部法律顾问的工作方式、管理和奖惩一般都应该按照单位的规章制度进行，各单位也可以结合实际情况制定部分特别规定。