环境信息法立法探讨：背景、内涵及时代使命

方印 王明东

摘 要：环境信息法是调整环境治理主体在环境信息活动中产生的社会关系的法律规范的总称，其调整对象是因环境信息活动而产生的法律关系。在新时代的历史方位下，环境信息法立法应肩负新的时代使命，在立法范式上，要实现从压制型法向回应型法转变;在立法理念上，要实现从环境信息公开监督向环境信息服务保障转变;在制度构建上，要实现从单向度的环境信息公开监督制度向环境信息流“全过程”民主参与制度转变;在信息规制模式上，要实现从行政主导的环境信息公开模式向多元主体参与的共建共治共享模式转变;在权利尊重与保障上，要实现从公众环境知情权向公众环境信息权转变。

关键词：环境信息公开法律规范;环境信息法;生态文明;信息文明

中图分类号：D922.68文献标识码：A文章编号：1009 - 5381（2021）04 - 0099 - 10

在信息革命的推动下，环境信息的搜集、处理、公开、传播、利用是应对生态文明新时代日益复杂化和动态化的环境问题挑战之关键，在优化政府环境管理决策、促进企业环境行为自律、推动公众参与环境保护等方面起着基础性作用。同欧洲、美国、日本等发达国家起步较早并已经形成的由法律保障、具体实施机制构成的完整环境信息公开制度相比[1]，我国自1989年《环境保护法（施行）》第十一条明确规定国务院、省级人民政府的环境保护行政主管部门应当定期发布环境状况公报后，环境信息公开立法才正式获得重视并逐渐发展起来。虽然起步较晚，但相对于过去环境信息的封闭状态而言，我国近年来的环境信息公开立法业已取得了里程碑式进展，出台了大量的法律文件，环境信息公开制度的发展逐渐趋于完备、系统与规范，初步奠定了环境信息法治建设的基础[2]，如《企事业单位环境信息公开办法》《政府信息公开条例》《生态环境部政府信息公开实施办法》《国家海洋局政府信息公开实施办法（试行）》《核安全信息公开办法》等。2014年修订的《环境保护法》以专章形式对“信息公开和公众参与”进行了明确规定，不仅对信息控制者的环境信息行为形成了有效的倒逼机制，也使得环境知情权在我国获得制度保障，在优化政府、企业环境信息公开、保障公众环境知情权方面发挥着基础性、全局性、支撑性作用。就其本质而言，这些法律文件依赖“依职权/依申请”为实现机制的“环境信息公开”模式来实现对环境信息问题的治理，主要聚焦于政府、企业环境信息公开与公众环境知情权保障。其基本内容为：信息控制者（政府、企业）的环境信息公开义务以及公众的环境知情权;其逻辑进路为：鉴于环境信息所具有的公共属性特点，对于信息控制者掌握的环境信息，除涉及商业秘密和个人隐私外，公众不受环境信息使用目的、有无利害关系的限制而享有知情权，有权要求信息控制者履行公开义务，而信息控制者在收到申请以后，或基于职权，或基于法律的规定，必须向公众公开环境信息。

从实践来看，现行环境信息公开法律规范既无法解决自身存在的内生性问题，也无法满足外在经济社会发展对环境信息法律的需求。一方面，“环境信息公开”模式无法涵盖环境信息法律关系所涉及的所有主体和环节，导致本应并行发展的环境信息公开与环境信息搜集、处理、传播、享益、存贮、利用、保密、归档等环节呈现明显的“跛足”态势，在环境信息生态链的其他领域凸显着严重的制度空白。另一方面，在生态文明与信息文明并存的新时代，生态文明建设的强烈需求以及信息技术突飞猛进的发展与广泛深入的运用，在改变环境治理的物质基础和资源条件的同时，也使得环境信息问题愈加显露出复杂化、集合化与动态化之态势，现行环境信息公开法律制度难以周全地作出回应。从理论上来看，环境信息公开理论缺乏逻辑基础，无论其研究如何注重系统与精致，也不可能掌握环境信息法律整体运行的全部过程和内容，不利于构建周延、自洽的环境信息理论体系，甚至导致“盲人摸象”的结果，无法准确描述环境信息领域的法律关系之全貌。这就需要及时矫正、转变已不适应问题解决的环境信息公开法学思想，探求解决复杂环境信息问题的新途径，与时俱进地推动环境信息治理理论与制度向具有整合性、多维度和一体化特征的“环境信息法”创新发展、转型升级。基于此，本文以考察当前我国环境信息领域理论研究和立法实践中更倾向和偏好于环境信息公开的现象为起点，通过反思现行环境信息公开法律规范在回应环境信息领域一系列重大、新兴、复杂问题挑战过程中的局限性，聚焦新时代环境信息法治实践的特殊要求，提出“环境信息法”这一概念，并对环境信息立法的时代使命等核心问题展開系统、深入、细致的论述，以有效探索环境信息治理研究的新视野及环境信息治理的新模式。

一、环境信息法立法的背景

随着时代的发展，现行环境信息公开法律规范所描绘的法律图景已不能契合新时代环境信息治理的需要，具有很大的局限性。对法律的认知不能局限于既定的规则，深刻变化的社会情况、快速进步的信息技术、新时代环境信息治理需求推动着环境信息法的产生。[3]因此，环境信息法的产生既是环境信息公开法律规范代际演替的必然逻辑，也是环境信息法满足时代需求的价值彰显。

（一）现行环境信息公开法律规范的局限性

第一，从权利精神上看，现行环境信息公开法律规范主要聚焦于公众环境知情权之保障。然而，进入新时代，环境信息的内涵、范围界定、搜集方式、处理手段、利用空间、侵权形式等都发生了巨大变化。面对环境信息的合法搜集、有序流动、合理使用、严格保护、及时救济等社会需求，现行环境信息公开法律规范通过对公众环境知情权保障的方式难以有效回应公众对环境信息搜集、传播、享益、监督、救济等一系列更为丰富、详细和完备的权利诉求，制约着公众参与环境信息治理的广度与深度。

第二，从科学精神上看，现行环境信息公开法律规范均秉持以逻辑一致、相互耦合、价值融贯的环境信息法律规范为目的。然而，根据信息科技确立行为模式与法律后果是环境信息法律规范区别于其他法律规范的一大典型特征，其不仅具有法治实践的面向，也具有科技实践的面向。科技实践的面向要求环境信息法律规范的内容要随着信息科技的进步、发展及时在环境信息法治中进行规范性转化，着重体现对现有信息科技实践所掌握和认知的生态环境规律、信息规律的尊重，亦即环境法律规范与生态环境规律、信息规律的契合，以促使环境信息法律规范在制度设计与运行等方面体现出更加显著的开放性。现行环境信息公开法律规范仅关注到环境信息法治实践面向，忽略了环境信息科技实践面向，呈现出相对的封闭性特征，与新时代环境信息对法律的要求在开放性上存在抵牾，既不能有效应对发展异常迅猛的信息科技和社会变化给法律的稳定性带来的挑战，也不能引导信息技术在环境治理中充分发挥作用，为倡导信息科技向善提供法治保障。

第三，从人文精神上看，现行环境信息公开法律规范是建立在法律关系主体进行环境信息行为意愿与能力相同以及国家的领土是一种均质空间的基础上的，没有体现因地制宜、因人而异地进行差异化的制度设计，对生态化、信息化建设中出现的各种严峻问题并没有表现出应有的关切。然而，信息技术的广泛运用因地域、群体、年龄、受教育程度、财产状况的不同而产生了新的环境信息不平等现象，如区域之间、区域内部环境信息公开差异较大，呈现“沿海-内陆”梯度递减的区域不平衡现象[4]，由此导致环境信息鸿沟、信息获取与应用机会不公平、环境信息权利不公平、环境信息资源配置不公平等问题。

第四，从法理精神上看，现行环境信息公开法律规范的制定正值关注与研究环境信息公开理论以及环境知情权理论快速推进与蓬勃发展的高峰时期。然而，公开仅是环境信息法律关系所涉及的一个环节，除此以外还包括与之并列的搜集、处理、传播、享益、存贮、利用、保密、归档等环节;公众环境知情权也仅是公众环境信息权的一个子权利，除此以外还包括与之并列的监督、救济等子权利。因此，传统理论指导下构建的环境信息公开法律规范不可能规范和调整环境信息法律关系整体运行的全部过程和内容，缺乏足够的理论解释力与实践指导力，无法准确描述环境信息领域的法律关系之全貌。

第五，从治理精神上看，现行环境信息公开法律规范在进行制度设计时遵循的是工具导向、权力导向的理念，是传统行政管制理念指导下的产物。在该理念指导下制定的环境信息公开法律规范体现的环境信息流动是从信息控制者（政府、企业）到信息接收者（公众）自上而下式的单向、局部信息关系，信息接收者是“被动接受”，主要强调环境信息公开作为实现环境管理目标的手段或工具之意义。也即是说，现行环境信息公开法律规范的驱动力是实现政府环境管理的目标，并非为满足公众的环境信息需求进行的，其结果往往导致环境信息数量、质量规范的缺乏。[5]在环境信息数量上，侧重将政府、企业在履行环境保护职责过程中内部产生的或通过外部获取的较容易和不太敏感的环境信息向社会公布，而关于环境影响评价程序及其批复、实际污染排放量与监测数据、环境事故与应急响应等较复杂和敏感的环境信息往往以涉及知识产权、保密等各种借口不予公开，基本上是“公开的公众不关心，公众关心的不公开”[6];在环境信息质量上，缺少信息质量意识和信息质量规范，引发了公众对“政府、企业公开的环境信息与平时感受不一样”的质疑与困惑。[7]

总之，全面认识环境信息公开法律规范在环境信息治理中的基础性、全局性、支撑性作用的同时，也要清楚地认识到其在回应环境信息领域变动不居、层出不穷的重大、新兴和复杂问题挑战过程中日益显现的弊端与局限。理论研究与立法实践中偏爱的环境信息公开制度、公众环境知情权已明显不适应现代环境信息治理发展之需要。一方面无法有效满足公众与日俱增的新兴环境信息权利需求;另一方面也存在环境信息公开的程度不够、质量不高、空间地域上不同步不均衡，公开的环境信息不完整、不及时等诸多比较突出的问题[8]。这些问题的存在又必然会引发相应的对环境信息公开法律规范的正当性与合理性的困惑和质疑。为应对这些挑战，在环境信息领域的理论研究和立法实践过程中迫切需要实现从“环境信息公开法律规范”到“环境信息法”的风向流转，以此指导现行环境信息公开制度进行修改完善或立法创新，最终推动包容性更强、涵盖面更广的环境信息法产生。

（二）环境信息法立法的历史必要性

生态文明时代与信息文明时代的内在关联“造就”应对环境危机而生的环境信息法。[9]生态文明时代、信息文明时代法律所要解决的问题与农业文明时代、工业文明时代已大为不同，早期部分可以忽视不管甚至压根不用考虑的问题，如今的法律势必要积极作出回应。从环境信息法治实践之特殊要求来看，对于环境信息治理中具有整合性、交叉性、复杂性的法律问题、现象与规律，不管是从理论维度去建构、解释与适用环境信息公开法律规范，还是从治理维度去回应、协调与解决新出现的环境信息问题、现象与规律，环境信息公开法律规范的理论与制度在适用性方面都愈显捉襟见肘、难以为继，亟待推动环境信息治理的转型与变革。更何况环境信息公开与环境信息搜集、处理、传播、享益、存贮、利用、保密、归档等环节实乃无法分割之整体，已经远远超出环境信息公开法律规范和调整之“射程”。由此可知，仅仅基于环境信息公开维度探讨和论证环境信息问题，难免有削足适履之嫌，相应的法律规制也难以尽善尽美。因此，为避免因人为割裂环境信息问题与法律关系之间的本质联系而阻碍环境信息问题的解决和环境信息法治的完善，有必要打破现行环境信息公开法律规范之桎梏，推陈出新地提出对环境信息法律现象更具解释力、更具回应性的“环境信息法”理论资源与法律方案。變革后的环境信息法视域下的治理模式和概念将根据社会现实的变化和法律理念的发展对旧有的环境信息公开治理模式和概念进行一定程度的修正、发展和完善[10]，其在承继既有环境信息公开制度的同时，还进一步进行发展与完善，强调以环境信息服务为核心的治理，最终推动我国环境信息法治事业的协同建构与整体发展。

鉴于环境信息的公共性属性，环境信息法的立法宗旨必定要从环境信息公开向环境信息服务转变。针对现行环境信息公开法律规范过于关注环境信息公开行为的正当性和合理性，却严重忽视环境信息的搜集、传播、享益、监督和救济等行为的问题，应在环境信息法中引入“环境信息服务”内容，在完善现行环境信息公开制度的同时，注重对环境信息搜集、传播、享益、监督、救济等行为的规制与调整，以实现环境信息公开与环境信息搜集、传播、享益、监督并重的格局，只有这样才能在理论上自圆其说、在实践上顺理成章。因此，从新时代环境信息法治实践的特殊要求以及环境信息立法的宗旨、任务看，环境信息法的立法具有历史必要性。

二、环境信息法的概念内涵

（一）环境信息法的概念界定

把环境信息法作为立法对象进行研究，最早见于2005年的孔晓明。[11]环境信息法是指调整环境治理主体在环境信息活动中产生的社会关系的法律规范的总称，其调整对象是环境信息活动法律关系。[12]从信息学的视角来看，环境信息活动是指环境信息主体从事的与环境信息直接相关的一切活动，包括环境信息的获取、加工、处理、公开、传播、享益、存贮、利用、保密、存档等各种活动。从法学的视角来看，在将环境信息视为一种财产、认可环境信息产权的前提下，环境信息活动由环境信息的占有、使用、收益、处分四类活动构成。其中，环境信息的占有包含环境信息的获取、持有、保留等活动;环境信息的使用包含环境信息的加工、处理、公开、传播等活动;环境信息的收益包含环境信息的享益、利用等活动;环境信息的处分包含决定环境信息是公开抑或是保密等活动。从环境信息法的作用来看，环境信息法不仅担负着调整环境信息活动中产生的各种社会关系之任务，而且保障人们通过提高信息技术水平并以此提高环境治理的能力的行为，同时实现对信息技术手段的有效掌控，使信息技术手段的利用控制在人类自身可以接受以及与人类生存本身密切相关的环境因素能够容纳的范围之内。

之所以再次提出“环境信息法”，是因为环境信息公开法律规范已经在很大程度上对其调整对象、价值取向进行了“画地自限”的设计，且与管理体制有着千丝万缕、无法割裂的内在关联，倾向于体现政府对环境信息流动的全程管理与控制。与之相对，环境信息法是在对环境信息公开法律规范进行反思与突破的基础上，以一种新颖的、更富时代特质的法律形式回应并持续稳定地解决环境信息领域日益显现的新兴的、复杂的、集合的法律问题。不仅打破了环境信息公开法律规范在体制、观念方面的束缚，拓宽了调整对象、内容，客观体现了环境信息之“公共性”特质，还科学地揭示了环境信息在政府、企业与公众中的流动周期历程，遵循了环境信息流动规律与以人民为中心的治理理念，是对环境信息法律内容更具高度概括性的称谓。环境信息公开法律规范是组成部分与必经阶段，划分了环境信息治理的第一次版图，环境信息法是在此基础上的深化与升华，是对现行环境信息公开法律规范在面对新兴、交叉环境信息现象和法律问题时日益显现之局限性的回应，具有更强的包容性与更广的涵盖面。

（二）环境信息法的基本特征

第一，历史沿革的新兴性。作为环境法律的新分支，环境信息法的形成与演进必然要具备一定的客观历史条件。人类信息活动自古有之，但在原始文明、农业文明、工业文明时代，尚未有真正意义上的环境信息社会生产关系，也就没有产生调整这种关系的环境信息法律规范。人类社会发展进入生态文明与信息文明并存的新时代，这种情况发生了本质变化。生态化、信息化已然成为新的社会生产力并展示出了强大的生命力，同时产生了环境信息关系——一种新的社会关系，由此呼唤着环境信息法的产生。

第二，法律关系的交互性。环境信息法应更加强调公众对环境信息治理过程的全程参与和监督，且在具体的参与和监督方式上体现出政府与公众的互动呼应。环境信息法调整的法律關系应该是交互的、网状的关系，不仅强调对环境信息流全过程的管理，重视环境信息的反馈，而且强调在政府主导下的干系人（公众、企业）参与，干系人扮演了环境信息的需求者、供给者、被管理者、参与者、监督者等诸多不同的身份与角色。

第三，法律主体的多元化。一方面体现在环境信息治理权限的多中心，环境信息共建共治共享模式在承认政府在环境信息治理中主导作用的基础上，应根据环境信息涉及范围、利益关联性程度等建立分权自治的、多中心的、上下协调的多元治理体制，切实激发企业、公众在环境信息治理中的积极性。另一方面体现在环境信息治理手段的网络化。同环境信息公开单一化的政府、企业向公众提供环境信息相较而言，多元共建共治共享治理体制应在政府机构之间、政府与企业之间、政府与公众之间，以及企业与公众之间形成互动合作的网络化组织结构。

第四，调整对象的完整性。环境信息法的调整对象应该是在环境信息活动中产生的各种社会关系，不仅调整环境信息的公开，也调整环境信息的搜集、处理、传播、享益、存贮、保密、归档等环节，是对现行环境信息公开法律规范调整对象的适度突破和丰富。也即在继承现行环境信息公开制度的同时，还应进一步拓展与深化环境信息公开法律规范的规制内容，吸收并创新性地整合为环境信息法的调整对象。

三、环境信息法立法的时代使命

解决新时代环境信息治理过程中出现的各式各样问题，调整和规范在环境信息活动中产生的各式各样社会关系，推进环境信息治理体系的现代化，必须要有良好的法律制度作为基础保障，做到有法可依。因此，当务之急是转变环境信息立法范式，及时更新环境信息立法理念，为环境信息治理活动提供可以遵循的“良法”，最终推动环境治理能力的提高。

（一）从压制型法向回应型法迈进

现行环境信息公开法律规范具有明显的“压制型法”特征，集中体现为裁量权缺乏有效约束、信息控制者垄断环境信息、公众环境信息权未能充分得到确认和保障等方面。环境信息治理的精细化与公众环境信息权利意识的觉醒勃兴，使压制型环境信息公开立法范式的正当性和合理性在实践过程中逐渐受到质疑和挑战，有必要对我国环境信息公开立法展开反思，推动我国环境信息公开法律规范由压制型法向回应型法的变革与转型。[13]3-7毋庸置疑，为有效治理环境信息问题，需要在法治框架下规范、有序开展。在易于流变的信息时代，环境信息治理迫切需要能够对复杂问题作出有效回应、系统集成的法律制度。回应型法理论为环境信息问题治理确立了一种制度模式和法治蓝图。在应对复杂多变的环境信息问题时，回应型法理论主张联合多元主体，统合多种利益诉求，融合多样治理手段。[13]103在信息文明时代，信息技术的快速发展与深入应用使得环境信息法必定要以一种更加积极灵活的姿态去回应变动不居、纷繁复杂的环境信息新问题。在解决这些纷繁复杂的环境信息新问题时，有必要统筹不同环境信息法律关系主体之间的利益冲突与环境信息权利义务分配问题。换言之，不仅要保障公众的环境信息权利，而且要确保不能钳制环境信息技术的健康发展。

我国环境信息治理体系正处于重塑重构的关键时期，生态文明、信息文明新时代的历史方位决定了我们比以往任何时候都更加需要推动环境信息法迈向回应型法，为环境信息问题有效治理提供可供遵循的良法。一方面，生态文明重新审视、思考了人和自然的关系，自然生态伦理价值观的认知本质发生了颠覆性转变。这种转变必然会引起原有立法目的、基本原则、法律制度的反思和更新，要求我们推陈出新地修改和废除原有法律中不适应环境信息治理客观情形和需要的部分，补充新的规定并使之成为一个内部协调一致、符合环境信息治理发展需求的新法律规范。另一方面，在易于流变和充满不确定性的信息社会，环境信息治理需要一套能够有效回应信息技术飞速进步、利益诉求复杂多样的法律制度，要求法律制度既要保持自身的系统性与整体性，又要对不断涌现的信息技术创新、多样化的环境信息价值取向保持足够的回应性。回应型法强调以法之目的为导向、法之价值为依归，在实现路径上主张多元主体之间的合作，具有很强的灵活性、开放性和能动性，能够更好地应对快速变迁的社会环境和复杂多元的利益格局。

根据回应型法理论，环境信息法在设计环境信息制度与机制时，应当以环境信息问题为中心，以环境信息目的为导向，只有这样，方能确保环境信息法的灵活性和回应性。信息技术创新突破了既有环境信息公开法律规定的限制，形成了信息技术在前面跑，法律在后面紧追的局面，造成了环境信息治理难题。应由压制型环境信息公开法转向回应型环境信息法，才能更好地回应信息技术的进步。同时，在信息技术不断革新的新时代，面对新特点、新情况和新问题，环境信息法既要有更严格的刚性规定和更有效的实施以保障公众环境信息权和实现环境治理民主化，也要增强环境信息法的灵活性和适应性以缓和法律的稳定性与环境信息问题的速变性之间的张力。因此，环境信息法在解决信息技术创新而产生的合法性问题时，必须跨越压制型法、自治型法之限定，迈向回应型法。

（二）从信息公开监督向信息服务保障迈进

对以往环境信息公开法律规范进行梳理和总结可知，环境信息公开主要是指政府、企业依职权/依申请将在履行环境保护职责过程中内部产生抑或通过外部获取的环境信息依法予以公开。我国早期制定环境信息相关法律时，基本上都是围绕调整与规制环境信息公开行为而设计的。但政府、企业环境信息公开并非直接为满足公众需求服务，而是基于自身环境管理需要。信息文明时代，新兴信息技术的快速发展与深入应用，为公众参与环境信息治理提供了坚实可靠的工具保障与支撑，扭转了早期环境信息治理中公众所处的弱势地位。公众参与正在日益引领中国环境信息治理转型升级，集中体现为环境信息需求的公众主导、环境信息供给的公众参与。与现行环境信息公开法律规范相比，环境信息法本质上应定位为一种服务法，应着重凸显以公众的环境信息需求为本位来重塑、再造环境信息流，将政府、企业定位为环境信息服务的提供者，同时政府还充当“环境信息需求者”之保护者的角色，以此为导向来安排环境信息的生产、加工、处理、公开、传播、享益、存贮、利用、保密、归档等信息活动。[14]

以环境信息服务的立法理念改造既有环境信息公开法律规范的思维与做法，需要我们在环境信息体系、环境信息质量、环境信息源到环境信息接收者的流动过程、环境信息资源到环境信息资产的转换过程等方面进行变革与升级。从环境信息体系来看，环境信息服务旨在创设以公众环境权益保障为中心的信息体系，在承继、认同环境信息公开的基础上，基于对公众意愿、利益的充分考虑，还应着重公开与公众生命健康、财产损益等基本权益密切相关的环境信息，以支持公众对生产生活活动及早作出决策与安排;从环境信息质量来看，环境信息服务直接为满足公众需求服务，旨在通过多渠道为公众提供多层次、全方位、一站式的环境信息服务进而满足其需求，最大限度提高环境信息质量与最大程度统一环境信息标准，减少因环境信息格式、来源、类型不同而可能引发的环境信息冲突、环境信息争议，注重环境信息的及時性、正确性、可靠性以及与公众感受的一致性;从环境信息资源到环境信息资产的转换过程来看，环境信息服务还应引入竞争机制，创立环境信息价值显现机制和环境信息补偿机制。

（三）从行政主导的信息公开模式向多元主体参与的共建共治共享模式迈进

实现从环境信息管理到环境信息治理转变与升华，既是生态文明、信息文明对治理手段的具体要求，也是新时代环境信息立法转向的内在要求。随着信息技术的快速发展、社会自治程度的日益提高，在环境信息治理理念、手段等方面不断升级和更新，倘若继续沿用政府单向度的环境信息管理模式进行环境信息治理，不可避免地会存在偏颇之处。[15]为确保环境信息在全社会的共享及其效用价值的实现，应推动环境信息治理向多元主体合作共治模式转变。环境信息治理多元主体合作共治模式不同于旧有的“管理者一元主导”的环境信息管理模式，它主要强调通过以政府为核心的多元主体及其网络化组织结构的治理模式来取代传统所惯用的以政府为主导的“自上而下”的单向度管理模式，本质上建构起了一种引导、激发多方主体广泛参与到环境信息治理过程中的新型制度形态，凸显了当代环境信息治理模式的战略转型。多元主体合作共治模式摒弃了环境信息管理在体制、观念方面的束缚，通过推进环境信息多方主体参与的民主协同治理共同体建设，使政府、企业、公众等各参与主体不仅是环境信息的搜集者、环境信息应用的分享者，也是环境信息治理的监督者和决策者。从而夯实多元共治的信息基础，有效突破环境治理“信息困境”，实现治理方式与手段的多元化，共同推进环境信息治理的现代化。也就是说，在新时代的历史方位下环境信息法新的时代使命就是要发挥其在推进环境信息治理现代化过程中的助推器和保险杠的作用。

我国应充分发挥信息技术集成、融合、优化环境治理业务流程的优势，创新环境治理制度，构建以政府、企业、公众为多元主体的共建共治共享三大目标相互吻合的环境信息治理格局。[16]我国既有的环境信息公开法律规范的整个思维体系和遣词用语许多都是行政管理的思维和语言，由此造成环境信息缺乏共享、互通、协同等诸多问题的出现。因此，我们必须要从环境信息管理模式向多主体参与的环境信息共建共治共享模式转变，必须站在环境保护全局的高度，加强环境信息共建共治共享机制研究，通过集成、串联、融合各领域、各部门业务系统，确保全国环境信息化“一盘棋”，各领域、各部门环境信息服务“一体化”[17]，逐步建立、完善环境信息共建共治共享机制，推动环境信息共建共治共享建设，不断提高环境信息共享程度与开发利用的深度，促使环境保护由粗放式管理向精细化治理演变推进。

从传统政府主导的环境信息管理模式向多方主体参与的民主、互动式、网状式共建共治共享环境信息治理模式转变，有助于构建跨部门、跨层级的环境信息共享、互联互通与业务协同机制，打破科层制模式下不必要的环境信息壁垒，有效改进过去政府、企业、公众等环境信息主体之间的信息不对称状况，实现环境信息治理主体从单一化到多元化的转变，实现环境信息治理结构从垂直化到扁平化的转变，实现环境信息治理机制从中心化到去中心化的转变，最终推动环境信息治理体系的科学化。[18]

（四）从单向度的信息公开监督制度向信息流“全过程”民主参与制度迈进

依据环境知情权和环境信息公开制度是一体两面的见解，则可提出环境信息权和环境信息流“全过程”参与制度是一体两面的事务。近十年，我国环境信息搜集、传播、救济等事务在环境信息公开法律规范的框架之外获得了巨大的发展。由于环境信息公开法律规范较为忽视环境信息搜集、传播、救济等事务，使得环境信息搜集、传播、救济等事务的发展面临着“无法律依据”和“无具体规则”的双重困境。只有在明确分工的基础上将环境信息公开事务和环境信息搜集、传播、救济等事务有机结合起来，才能形成功能协调的环境信息流“全过程”参与制度，进而维护环境信息秩序。从世界其他国家和地區环境信息法发展的趋势来看，环境信息法不再仅仅局限于环境信息公开领域，而是广泛介入到环境信息搜集、传播、救济等领域，特别是公众在环境信息搜集、传播、救济领域获得了广泛的权利，对环境信息搜集、传播、救济事务的需求催生了大量的环境信息制度诉求。因此，在生态文明与信息文明并存的时代背景下，为环境信息公开领域以外的搜集、传播、救济等提供制度保障，对具体规则作出应有安排，是完善我国环境信息公开法律规范所承载的一个时代使命。环境信息法既要对现行环境信息公开行为进行引导与规制，发挥其“晴雨表”的功能，也需要对环境信息搜集、传播、救济行为进行引导与规制，最终实现对环境信息流“全过程”参与制度的体系化构建。

完善环境信息取得制度是环境信息流“全过程”参与制度实施之前提。我国既有的环境信息取得制度主要由环境监测制度与排污申报登记制度组成。实践中，环境监测人员数量少、环境监测设备陈旧、环境监测数据不完整等问题十分突出，部分企业为规避政府监管和逃避责任，申报环境数据时通常巧立名目、弄虚作假，极大影响了所公开的环境信息的可信度和说服力。大部分公众非常期待能够从政府、企业公开以外的其他渠道取得所需要的环境信息。自PM2.5之争后[19]，我国公众自测环境信息行为开始出现并快速成为公众获取环境信息的重要途径，发挥着弥补政府、企业环境信息公开不及时、不完善等缺陷的作用。但是，环境信息监测工作具有很强的专业性与技术性，公众自测所获取的环境信息、监测数据在科学性与准确性方面有着明显局限，若管理、发布、传播不当，则容易对公众形成误导、引起社会恐慌甚至导致群体性事件的发生，成为引发社会不稳定的因素。因此，环境信息立法在认同环境信息公开制度的同时，也应加强对公众自测环境信息行为进行规制与引导的法律制度设计，充分发挥公众自测环境信息行为之积极作用，有效避免公众自测环境信息行为可能产生之不良影响，从而成为政府、企业取得环境信息的重要补充。[20]

健全环境信息处理制度是环境信息流“全过程”参与制度实施之关键。环境信息处理制度是指对前述阶段取得的不同格式、来源、类型的环境数据进行分析、筛选与整理的制度。我国今后环境信息制度的构建，在加强环境监测、环境数据搜集与保存的同时，应创设协调一致的环境信息处理制度，打破当前处理环境信息壁垒，及时有效将取得的不同格式、来源、类型的环境原始数据转化为公众容易感知、理解、接收的环境信息。故构建环境信息处理制度，在我国环境信息法的转型升级中是不可或缺的。

落实环境信息责任制度是环境信息流“全过程”参与制度实施之保障。环境信息责任制度是指环境信息法律关系主体在从事环境信息活动过程中违反相关规定所应该承担的法律责任。责任不统一、不明确甚至缺失将导致环境信息公开制度形同虚设、难以具体实施甚至可能被消解于无形，无法保障环境信息行为规范有序。故遵循“权义责相统一”之基本法理，构建刚性的环境信息责任制度、明确环境信息活动中多元主体责任，在环境信息立法中至关重要。

（五）从尊重与保障公众环境知情权向尊重与保障公众环境信息权迈进

在我国民主化进程中，现代化所发生最为重要的变化之一就是公众权利的生长。拓展和深化公众环境信息权并对其进行确认和保障，直接关系到公众生存发展、生命健康、学习生活等各个方面的权益保护，是环境信息法“善治”的又一基本特征。同现行环境信息公开法律规范以责任为基础的治理模式相较而言，环境信息法是一种以主体权利为焦点的治理模式。环境信息法模式之所以将关注点从治理主体责任转变到环境信息主体权利上，主要是出于对新时代的新社会关系和权力结构的关切。赋予公众完备的环境信息权利不仅有利于公众与政府之间在环境信息秩序治理上的沟通与协同，也有利于公众与具有披露义务的企业在环境信息秩序治理上的沟通与协同，从而通过三角互动关系达到环境信息秩序的共建共治共享，以此更能保障环境信息真实全面准确有效的供给与流动。反观实践，目前在环境信息法领域，公众认可并期待享有的某些环境信息权利尚未得到立法的有效确认而演变为法定权利，某些法定的环境信息权利由于缺乏保障或救济而无法落实为现实权利，集中体现为公众环境信息权利的相对贫困。因此，在推进我国环境信息治理现代化过程中，需要进一步解决公众环境信息权利相对匮乏的问题，更好发现、确认、保障与实现公众环境信息权利。

1.拓展和深化公众环境信息权

以环境知情权机制调整环境信息利益关系在新时代具有突出的弊端与局限。在信息化时代到来之前，人们并未察觉到将环境信息权作为区别于环境知情权而予以单独归纳和处理的必要。彼时常常将公众环境信息权与公众环境知情权相等同，因为二者在主体、客体、侵害后果等维度存在着内在紧密联系：就主体而言，二者的权利主体都是公众，义务主体都包括自然人、法人、其他组织;就客体而言，二者的权利客体都指向环境信息，且环境信息的形式范围（载体）和环境信息的实质范围（内容）均随着信息技术发展呈逐步扩大的趋势;就侵害后果而言，对公众环境信息权的侵害大多表现为未披露、未提供环境信息，从而与对环境知情权的侵害非常类似。由此，我国在以往理论研究和立法实践中普遍将公众环境信息权和公众环境知情权相等同，或者认为通过单纯确立环境信息公开制度，就能达到全面保护公众环境信息权之目的。然而，公众环境信息权是与公众环境知情权不同的独立权利，二者哲学基础不完全相同、保护范围和方式也不完全相同。信息时代环境信息搜集、储存、整合、传播及处理方式的彻底革新，使人们无法遁于“环境知情权”之下实现对公众环境信息权之完整保护。基于二者的区别，公众环境信息权法律保护不应采取既有环境知情权之规制和保护模式，而应重新建立公众环境信息权保护机制。

环境信息法有必要拓展和深化公众环境信息权利的内涵和范畴。通过对环境信息属性的分析表明，环境信息与政府信息虽有一定程度的交叉重合，但环境信息属于公共信息而非政府信息，环境信息的搜集、提供、传播主体更为广泛，除了政府提供的环境信息以外，还包括企业、公众提供的环境信息，故政府不应对环境信息发布权、传播渠道进行垄断，公众也有权对环境信息进行搜集、传播。通过对权利范畴的研究发现，权利的形式、权利的内容是伴随时代变迁、社会发展、法治进化而不断演进的。生态文明、信息文明新时代新社会新演进极大丰富和深化了环境信息权利内涵和范畴，环境信息权利备受关注和尊重，环境信息权利话语得到彰显，表现为公眾环境信息权利范畴与体系的不断扩充。面对环境信息的合法搜集、有序流动、合理使用、严格保护、及时救济，公众对环境信息权利的需求已不再满足于对环境信息的知情上[21]，而是对环境信息有着搜集、传播、享益、监督、救济等一系列更为丰富、详细和完备的诉求，社会情况的深刻变化使得很多原本就不能“寄居”于环境知情权之下的环境信息权有了更为普遍的意义和更容易被理解、被接受的价值，在客观上促使着环境信息权的诞生。[22]可以说，环境信息法之价值功能正在逐步发生转向，从单纯对公众环境知情权保护扩展到对公众环境信息权成体系、成系统保护之价值功能日益清晰。

2.确认和保障公众环境信息权

新时代的环境信息法有必要对拓展和深化了的公众环境信息权进行确认和保障。由信息技术所催生的新兴权利诉求不仅需要在权利概念和权利理论上得到科学论证与积极回应，也需要法律对权利的法律地位予以明确。公众环境信息权是被公众认可并期待享有的权利，但该权利仍停留在应然层面，尚未得到法律的有效确认。为确保公众环境信息权能够得到充分实现与有效行使，就必须在环境信息法中对其进行立法确认并设置相应规范保障其行使。只有在公众能够真正享有与行使搜集、知悉、传播环境信息的权利时，环境信息公开法律规范的变革、完善才是最为有效的。公众环境知情权在我国是已经实证化并被法律确认了的权利，如我国《宪法》第四十一条可以看作是关于公众环境知情权之隐含性、间接性规定，2014年新修订的《环境保护法》第五十三条规定了公众环境知情权。然而，作为集合性权利，公众环境信息权不仅包括对环境信息的知悉和获取，还囊括对信息的搜集、传播、享益、监督、救济等方面。为积极回应公众权利需要和诉求，应当引入环境信息权概念并以其作为环境信息法和环境信息法律体系的逻辑起点、神经中枢和制度本体，对公众环境信息权加以周延、详尽的规定，实现体系化、完备化和全方位保护，既包括环境（信息）知情权这一法定权利，也包括环境信息搜集权、环境信息传播权、环境信息享益权、环境信息监督权、环境信息救济权等应然权利，在逻辑上实现权利体系的统一和完整。

尊重与保障公众环境信息权是环境信息法落实“以人民为中心”思想之最好体现。尊重和保障人权是环境信息法治的根本要求，是环境信息治理的强大动力，也是环境信息公开法律规范变革的根本遵循。所谓人权，在争论、辨析过程中已达成的最为广泛认可的概念是指人与生俱来应当享有的普适性、道义性的权利。新时代，人权视野下的公众环境信息权利体系正在不断汲取第三代人权中的环境权以及第四代人权中的信息权的独特品质，并逐渐演化出属于自身的迭代性特征。将法治精神融入环境信息治理，就要确立和强化公众的环境信息权，这是使人活得自由且有尊严的内在要求，也是公众积极主动地参与环境治理的前置条件与基础保障。若前提和基础都不存在，就不可能真正行使对环境保护与治理的有效参与，更无法保证能起到良好的效果。环境信息公开法律规范的变革意味着我国将开启一个公众环境信息权利保护的新时代。构建以人为本的环境信息法律秩序，就是以人的权利为本，把保障公众环境信息权作为环境信息法律秩序的核心要义。环境信息公开法律规范的变革顺应了新时代生态环境保护事业发展的应有方向，体现了环境信息治理层面以人权保障思想为本位的实然转变。

四、结语

现代法治为国家治理注入良法的基本价值，提供善治的创新机制，法治对于国家治理现代化具有根本意义与决定作用。[23]在生态文明和信息文明并存发展的新时代，环境信息问题愈加呈现出复杂性、交叉性、集合性、动态性的特征，提出环境信息法立法这一时代主题和研究课题，既迫在眉睫又顺理成章。必须顺应环境信息治理现代化和科学化的发展趋势，尊重环境信息法律关系的整体性，关注环境信息法律现象的集合性，强调环境信息法律问题复杂性，在认同现行环境信息公开法律规范前提下，进一步拓展与深化其调整内容，生成蕴含针对性、内生性、协同性的环境信息法理论资源和法律方案。环境信息治理应当依靠完备的法律体系和反映时代特征、符合时代需要的法律制度来保障。在制定作为生态文明、信息文明建设重要内容和制度保障的环境信息法时，应关注其应肩负的时代使命。在新时代的历史方位下，对环境信息法的立法范式、立法理念、基本制度、信息规制以及权利保障等进行变革重塑并作出周延规定，切实发挥环境信息法在规范各类环境信息活动、化解各种环境信息矛盾、分配环境信息资源、调节环境信息利益、维护环境信息秩序、保障环境信息权利等方面的重要作用，以其科学性、民主性和权威性助推我国环境信息治理现代化时代使命的实现。环境信息法作为环境信息治理领域“长了牙齿”的重要法律，将增强环境信息治理各环节的刚性，推动环境信息“良法善治”目标的实现。

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Environmental Information Law： Legislative Background， Basic Connotation and Legislative Mission

Fang Yin，Wang Mingdong

（Guizhou University， Guiyang 550025， Guizhou，China）

Abstract：Environmental information law is the general term of the legal norms that adjust the social relations of the environmental governance subject in the environmental information activities，and its adjustment object is the legal relations generated by the environmental information activities. Under the historical orientation of the new era， the legislation of environmental information law should shoulder the mission of the new era. In terms of legislative paradigm， it should realize the transformation from the oppressive law to the responsive law. In terms of legislation concept，we should realize the transformation from environmental information public supervision to environmental information service guarantee. In the system construction， we should realize the transformation from the one-dimensional environmental information open supervision system to the“whole process”democratic participation system of environmental information flow. In the mode of information regulation，it is necessary to realize the transformation from the administration-led mode of environmental information disclosure to the multi-subject participation mode of co-construction， co-governance and sharing. In respect and protection of rights，we should realize the transformation from the public's right to know about the environment to the public's right to environmental information..

Key words：environmental information disclosure laws and regulations;environmental information law;ecological civilization;information civilization

责任编辑：王廷国  李  慧