党内法规实施评估：内涵、现状、问题与完善理路

摘 要：党内法规实施评估是与党内法规制度建设、依规治党的理论和实践相关联的重要问题，应该具有规范性、科学性、实效性、可适用性等基本特征。从地方实践观察和分析，目前党内法规实施评估中存在缺乏规划和计划、评估主体的确定不规范、评估对象的选择较为随意、评估责任制度缺失、评估程序机制不完善等问题。贯彻落实习近平法治思想，深入推进依规治党，应当立足党内法规实施评估自身特点，尊重党内法规实施客观规律，坚持评估目的导向，对党内法规实施评估加以规范。借鉴相对成熟的立法评估理论，应当加强理论研究，探索制定党内法规实施评估办法，明确评估的启动、组织、责任、程序以及评估报告效力等基本问题，推动党内法规实施评估科学化规范化制度化。

关键词：党内法规实施评估;党内法规体系;依规治党

中图分类号：D262.6;D920文献标识码：A文章编号：1009 - 5381（2021）04 - 0083- 10

贯彻落实习近平法治思想，“坚持建设中国特色社会主义法治体系”，必须着力建设高质量的党内法规制度。这一论断是与建立完善的党内法规制度体系、推动“有规必依、执规必严、违规必究”，实现党内治理法治化的理论和制度实践相一致的。诚如党的十九大报告指出，要“以良法促进发展，保障善治”。党内法规自身的质量及其实施状况是影响全面从严治党、依规治党价值目标实现的决定性因素。因此，党内法规评估就是新时代党内法规制度建构中的一个重要问题。从建立完善的党内法规体系出发，以法学研究范式对党内法规实施评估理论、制度及评估实践运行作相对系统的梳理，对党内法规体系的建立和完善、依规治党理论和实践推进，具有十分重要的意义。

一、党内法规实施评估的基本内涵

（一）党内法规实施评估的概念界定

就词源而言，评估（Estimate、Assess、Appraise）即评价估量，是指专门的组织者按照既定的标准和方法，遵从一定的程序，对某一类对象进行分析、研究、评价，进而更好地预测事物发展趋势的一种活动。由此，党内法规实施评估就是指党内法规制定、实施或者其他相应主体按照一定的程序和标准，对党内法规本身及其具体运用，即法规的适用、执行以及遵守[1]的分析、研究和评价活动。

从学界研究和各地推进党内法规实施的实践看，党内法规实施评估在语词使用上并不统一，概念性认识也有差别。就语词而言，有所谓的党内法规质量评估、党内法规效果评估、党内法规实施后效果评估、党内法规实施后跟踪评估、党内法规“回头看”等不同表达。借鉴立法评估的相关概念和理论，党内法规实施评估在语词使用上更具有规范性。与立法评估可区分立法前评估和立法后评估相对应，党内法规评估实际也可以区分为党内法规制定评估和实施评估两种情况，或者再细分为党内法规制定前评估（立规前评估）、制定中评估（立规评估）、制定后评估（立规后评估），[2-3]实践中经常开展的是党内法规实施评估，即立规后评估。

党内法规实施评估主要评估党内法规质量以及实际实施效果等问题，其目的在于检验党内法规的整体效果。借助现代评估制度及相应的技术应用，党内法规制定主体、组织实施主体等能够对党内法规质量作出有效检验，对党内法规治理后果作出预测和验证，发现问题、查找原因、提供对策，从而更好地完善党内法规，提高法规质量，推进依规治党，增强治理效能。因此，事后性和实效性是党内法规实施评估最为明显的特征。其中，事后性是指党内法规实施评估重在对已经生效、实施一定阶段后的党内法规进行评估。由于“历史的经验已经反复地证明，理论上很完美的制度并不一定可以付诸实施，而行之有效的制度却未必是事先设计好的”[4]。实效性作为党内法规实施评估的明显特征，是指其服务于党内法规制度建设目的的可行性，以及服务于党内法规实施、以保障评估结果的目的性。就制度设计而言，党内法规实施评估的目的在于评估结果的有效转化和运用，为党内法规制定部门“立、改、废”工作提供依据，有效提升党内法规制定质量，也可以为党内法规实施部门“有规必依、执规必严、违规必究”提供参考，促进从“书面”党内法规到“现实”党内法规的转变，保障党内治理法治化目标的如期实现[5]。

（二）党内法规实施评估的基本要求与特点

与事后性、实效性这些明显特征不同，党内法规评估还应当具有规范性、科学性、可适用性等基本特征，这些特征本身又构成党内法规实施评估的基本原则和要求，这也是由党内法规制度体系建设以及法规实施评估制度本身所决定的。

党内法规实施评估是与立法评估相对应的、内在于党内法规制度建设的应然内容，这是党内法规实施评估的规范性表达。就法理而言，法的运行包括法的制定、实施以及相应的程序和方法等，相对于制定，法的实施即指法在社会生活中的实际施行，包括执法、司法、守法以及法律监督、保障等。与之相适应，党内法规的实施就是党内法规运用于管党治党一切实践活动的总称，包括党内法规的执行、遵守、监督等[3]。立法后评估意在提升立法质量、保障以良法实现善治，因此，立法后评估以法的规范性要求为前提。例如，《中华人民共和国立法法》第六十三条就明确规定，全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以作为评估主体，可以选择有关法律或者有关法律中的有关规定，组织进行立法后评估。《国务院工作规则》对行政法规和部门规章实施也提出了评估要求，明确行政法规和部门规章实施后要进行评估，在评估基础上，还应当及时修订完善。为了保证立法后评估活动的规范化，地方各级人民代表大会大都通过制定地方性法规等形式，对立法后评估程序等作出明确规定，包括成立评估小组、制定评估方案、开展调查研究、形成并报送评估报告等[5]。以上这些，构成立法后评估的法的规范。随着党内法规体系被纳入中国特色社会主义法治体系，党内法规实施评估的制度建构也逐步展开。例如，《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）已明确提出要开展党内法规实施效果评估，其第三十六条规定，要把党内法规执行情况、实施效果评估作为健全党内法规执行责任制的重要内容，坚持制定和实施一体推进，确保党内法规得到有效实施。《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行） 》（以下简称《执行责任制规定》）也明确，“党内法规制定机关可以视情对党内法规执行情况、实施效果开展评估，督促党组织和党员领导干部履行执规责任，推动党内法规实施。”同時《执行责任制规定》还进一步拓展了党内法规评估的适用范围，初步构建起了党内法规实施评估的制度框架[6]。上述规定，构成了党内法规实施评估的基本规范。

党内法规实施评估是与党内法规制度体系建设的基本部署和要求相一致的、内在于中国特色社会主义法治体系建设的必要内容，这是实施评估应当具有科学性、可适用性的基本要求。根据党的十八届四中全会关于建设中国特色的社会主义法治体系的要求，以及中共中央关于到建党100周年时的党内法规制度体系建设要求，党内法规制度体系建设也被明确规定为动、静结合的制度系统构建，即静态的“比较完善的党内法规制度体系”和动态的“高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系”。由此，中国特色社会主义法治体系就可表述为由两个子系统有机合成的制度系统，其中之一即宪法所统领的国家法律体系以及相应的法治实施、法治监督、法治保障体系，另一即是党章所统领的党内法规体系以及相应的实施体系、保障体系，实施评估即在实施体系之中，是中国特色社会主义法治体系建设的应然内容。

立法评估以评估的科学设计为基础，同样，党内法规实施评估评估什么、谁来评估、怎样评估以及评估结果如何适用等，也应当符合制度建构的要求，对评估主体、评估对象、评估责任、评估形式、评估指标（标准）、评估程序、评估报告及其效力等系列问题作出相对清晰、科学的制度性规范。党内法规实施评估是针对党内法规发布之后进行评估，强调的维度主要在党内法规的执行性、实效性、可操作性以及主要的难点、问题等[7]，因而评估的组织和实施应当坚持科学性、合理性原则，同时，注意评估结果的可适用性，防止简单化、走过场。具体而言，一是在尊重党内法规实施客观规律基础上，借鉴立法评估，科学设计符合党内法规自身特色的评估形式、责任制度、程序机制等。二是立足党内法规实施评估的特点和要求，合理设计评估指标和内容，通过对党内法规实施状况所作的主观量化评估及对相关指标的历时性比较，摸清党内法规质量及其实施的效果。三是以评估目的为导向，选择科学的评估方法，借用相关专业评估及其相应技术等，使整个党内法规实施评估过程更加规范，方法更为科学，技术更为完善，保障评估结论更具科学性、实效性、适用性，以便为进一步完善党内法规制度体系建设提供客观公正的、可操作的参考依据。

二、党内法规实施评估的实践现状

地方（指省、自治区、直辖市）党委是《制定条例》确定的党内法规制定和实施的重要主体。党的十八大以来，随着党内法规体系建设的逐步推进，地方在党内法规制定、实施中的地位和作用也越来越突出。根据《制定条例》第十一条，地方党委可以为“贯彻执行中央党内法规”制定配套规定，就“履行党章和中央党内法规规定的领导本地区经济社会发展和负责本地区党的建设相关职责”的有关事项制定党内法规，也可以按照《制定条例》第十二条，在中央授权的前提下，就本应当由中央立规的事项先行先试、探索制定地方党内法规。为了为简便起见，地方党委制定的党内法规可以统称为地方党内法规[8]。从现行有效的党内法规制度体系看，地方党内法规在党内法规体系中具有明显的体量优势。截至2021年5月，全党有效的党内法规5178件，其中4630件属于地方党内法规，约占90%[9]。另据北大法宝党内法规数据库统计，该库共收录了646部党内法规。其中，中央党内法规182部，部委党内法规151部，地方党内法规313部。但是，从收录情况看，该库对地方党内法规收录情况不均，有些地方收录数目多，有些地方收录数目少，有的地方仅检索到一部或者两部，上海市、西藏自治区等甚至没有检索到相关数据。即使在收录有限的情况下，地方党内法规也占据着党内法规数据库的半壁江山。如此大体量的地方党内法规，为各位阶、各领域、各层面、各环节的党内法规制度建设有序展开，形成以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系贡献了不可缺少的作用，为贯彻落实新时代党的建设总要求提供了可靠的制度保障[10]。

随着2019年《执行责任制规定》的出台和实施，地方在统筹谋划、积极推进、认真履行主体责任、抓好党内法规制度建设等方面的重要职责更为清晰。《执行责任制规定》明确规定，地方各级党委对本地区党内法规执行工作负有主体责任，地方党委在坚决贯彻党中央决策部署以及上级党组织决定前提下，应当带头执规，支持并监督本地区党组织和党员领导干部履行执规责任，应当視情况对党内法规执行情况、实施效果开展评估。这些规定既明确了地方党委作为党内法规制定主体的执规责任，也明确了其组织开展党内法规实施评估的法定义务，实际上为地方党委压实各级党组织和党员领导干部依规履职提供了重要抓手。同时，地方党委在党的组织体系中的地位和作用也决定了其在党内法规实施端的接触面更普遍，更能够实际感知党内法规质量和执行效果。而且，随着2018年各地方党内法规机构、人员等的配置逐渐完善，地方有条件、也有能力针对性地评价党内法规实施状况。

随着党内法规制度体系的不断完善，近几年，四川、福建、北京、上海、重庆等一些省、直辖市党委，已经从法规制度建构等方面开展了党内法规实施评估工作。2016年，重庆市委决定由市委办公厅、市纪委机关、市委组织部共同组成联合评估组，在地方层面首次开展了党内法规评估工作，评估对象是党政联合制发的《关于党政机关领导班子主要负责人不直接分管人财物等工作的暂行规定》。这次评估意在检视党内法规实施效果，查找问题，改进不足，从而进一步增强党内法规制度的合理性、权威性。[11]2017年，福建省委引入第三方专业机构——福建省党内法规实施评估中心，对《福州市“马上就办，真抓实干”若干规定（ 试行） 》《福建省贯彻〈厉行节约反对浪费条例〉实施细则》等多部党内法规实施效果开展专项评估。第三方机构依托专业技术，采用科学方法，对法规实施情况进行了相对全面、客观的评价，并针对党内法规修改提出了建议——从一个具体角度提供了党内法规制定及其实施评估的实践经验、科学依据和地方探索，为提升党内法规质量、提高制度执行力提供了有益、有价值的参考。[12]2018年，四川省制定实施了《省委党内法规实施评估办法（试行）》，明确对实施后的省委党内法规的制定质量、执行情况、实施效果等进行调查和评价。之后，四川省委依托四川明镜法律服务研究院，组织对《四川省机关事务管理办法》《四川省党政机关国内公务接待管理办法》等党内法规实施评估。2020年，北京市委办公厅会同市纪委、市委组织部、市委宣传部、市委政法委共同作为评估机构，对《北京市贯彻〈推进领导干部能上能下若干规定（试行）〉的实施办法》《北京市贯彻〈中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则〉的实施办法》《北京市贯彻落实〈领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定〉的实施办法（试行）》等市委党内法规进行评估。通过评估执行情况、实施效果，重点评估市委党内法规制定目的是否实现，各项制度规定是否务实可行、是否得到普遍遵守和执行，并提出相应对策建议，为进一步完善党内法规制度体系、推动各项法规制度制定和实施提供重要参考。

三、党内法规实施评估存在的问题

一种科学、规范的法律法规制度建构既需要对理论研究的逐步深入，也需要对实践经验的不断总结，党内法规实施评估制度建构亦然。以网上资料检索和实地调研情况看，目前各地方实质性推动党内法规实施评估工作的还仅是少数，而且评估工作本身也不同程度地存在一些问题。以前述几个地方的党内法规实施评估为例进行观察，这些问题不同程度体现在党内法规实施评估的各个环节之中。

一是评估的启动没有明确的规划和计划。党内法规实施评估是党内法规制度建设中一项具有严肃政治性的工作，也是一项严谨的法治建设工作，评估的组织实施应当事先有计划、有方案，严格遵循必要的程序，追求实现预定的目的。《制定条例》第三十六条对党内法规实施评估作了宣示性规定，《执行责任制规定》第十五条第二款进一步明确，“开展党内法规实施评估工作应当制定年度计划。”但是，从近几年几个地方的调研情况看，党内法规实施评估工作并没有明确的规划和计划，评估目的也不是特别明确。此所谓的目的性不够明确并不是否定一些地方在党内法规实施评估中的相关工作，而是从制度化规范化的要求看，目前地方党内法规实施评估工作还需要进一步提升。以北京市为例，2020年北京市开展党内法规实施评估依据的是本年度专项评估工作方案，该方案对于评估目标、评估要素、组织程序等的设定，与党内法规实施评估的基本定位完全一致，但这还只是一次评估方案，不是常规的评估计划，其他地方也没有见到明确的评估计划。另外，尽管各地方在最近的法治工作会议中（比如北京市第四次全面依法治市工作会议），明确提出了要加强党内法规制度建设、健全完善党内法规体系，但囿于制度建构、机构设置、人员组织、工作安排等诸多原因，目前大部分省市还没有把党内法规实施评估列入年度计划，也没有明确规划。

二是评估对象的确定较为随意。评估对象是评估工作所针对的客体，也是评估的内容。合理选定党内法规实施评估的对象，把有限的资源用在最需要得到评估、完善和改进的法规上，有利于克服评估制度启动的随意性，提高评估效率[13]。《制定条例》没有规定如何确定评估对象，《执行责任制规定》对于应当进行评估的党内法规大致列举了几种情形：其一，因上位党内法规发生了变动，作出了新规范，或者提出了新要求，或者党内法规本身的规范事项、调整范围发生了大的调整，或者与党内法规相关的法律法规有了变化，出现了新规定。把这些党内法规列为评估对象，目的就是保障党内法规始终体现党的统一意志，保证自身内部效力统一、外部与国家法律衔接协调。其二，党内法规执行中问题多、难点多、反映比较大的党内法规。对这类党内法规进行评估，是为了发现党内法规自身的问题，为立改废提供必要依据。其三，试行期已满，或者虽未满但试行超过五年的党内法规。对该类对象进行评估的目的在于对“试行”作出评价，以决定继续实施或者作出相应修改的建议。这些对象的列举比较概括，但对这些党内法规中哪些应当进行正式评估，哪些应当进行非正式评估，目前只是一揽子规定，不利于明确责任。而且，对于经过试行或者先行先试、拟上升为上位法规的情形应当评估也没有作出规定。从目前几个地方已经进行的评估实践看，评估对象的选择并没有相对明确、规范的标准，各地做法各异，主观性较大。如2020年北京市组织的、由评估主体选择的三部党内法规均是配套中央法规的地方法规，印发实施了三到五年，属于党的组织建设、党的思想建设、党的纪律建设等关键领域、重点环节的法规，具有较好的代表性。重庆、福建主要是针对本地实际、以党政联合制发的党内法规作为评估对象。另外，从评估实践看，目前各地确定的评估对象还较少，很难具有代表性。

三是评估标准及指标不统一。评估标准是影响、决定评估科学性、实效性、可适用性等的基本依据，重点解决的是评估什么、怎么评估的问题，而指标是在评估原则和标准明确的前提下，对具体标准或依据的综合体系构架。目前关于党内法规实施的评估标准仍具有一定的可探讨性，学界研究[14-16]虽为地方党内法规实施评估提供了基本参照，但标准确定、指标体系设置与实际应用之间，仍存在很大差距。理想的评估制度建构一般将党内法规评估标准确定为政治性、合规性、合理性、实施性、实效性[17]，具体在评估指标上，再按照上述标准分级、细化[16]。地方党内法规实施评估多关注执行性问题。比如，在北京市2020年度的党内法规实施评估中，评估标准基本参照执行情况、实施效果、主要问题，然后在二级指标中再细化、具体化评价指标。具体到执行情况，主要评价学习宣传、制度配套、制度执行、监督检查考核等情况。福建省因为依托专业机构评估，因而在对党内法规实施总体情况、执行情况及相关问题等的评价上，指标设计较为复杂。可以说，各地方党内法规实施评估的标準掌握、指标体系构建上，还没有统一标准，尤其是评估指标体系的设定，差异还比较大，这也是地方评估缺乏规范化、制度化的具体体现。

四是评估主体的确定不规范。“评估主体确定不仅关乎评价结果的公正性和客观性，而且评估主体的地位、角色不同，其评估结论的效力和评估工作的侧重点也存在差异。”[18]从目前各地方对党内法规实施评估的实践看，评估主体的确定大致有三种模式：其一，由党的工作部门联合组成评审组，比如北京市、重庆市的做法;其二，由第三方机构进行评估，比如福建省的做法;其三，党的工作部门和第三方机构共同组织。四川省在2018年的评估中，就由地方党内法规制定机关、执行机关会同省委党校、明镜法律服务研究院等共同组成调研小组，在充分调研基础上开展评估工作。第一种评估主体对于地方党内法规内容本身和执行主体的执行行为的评估更具有优势，但无法避免自己评价自己的运转窠臼，因而在执行情况、实施效果评价方面，未免流于形式化、抽象化。专业机构等的第三方评估在一定程度上为党内法规评估程序的专业性、科学性提供了保障，也能够满足客观性、中立性的要求。但是，第三方的资质要求应当如何，评估结果的适用性、实效性能不能符合党内法规评估要求，以技术手段应对党内法规执行情况、实施效果等相对抽象的问题，能否保证评价的客观、公正等，都可能面临一些问题。

五是评估程序缺乏规范性。科学、规范的程序引导和规范是评估目的实现的基本保障。党内法规实施评估程序指的是党内法规实施评估工作应当遵循的基本步骤，包括明确评估主体、制定评估方案、确定评估方法、开展调查研究、形成评估报告等一系列规范性要求，核心是解决如何评估的问题[3]。从目前的评估实践看，各地在评估计划、评估准备、组织实施、报告与回应等方面还没有相对明确的程序机制，确定评估对象、明确评估主体、制定评估方案、组织开展评估、评估结果的呈报和应用等环节，缺乏严格的程序设计。另外，在程序的繁、简等方面，各地也程度不一。

六是评估报告及其应用缺乏明确规定。评估报告的生成和应用是评估的目的所在，党内法规实施评估应当承载助推党内法规制度体系建设科学性、民主性、妥适性的功能，因而，党内法规评估主体应当在全面、客观、公开评估基础上，形成评估报告，对党内法规实施的总体情况、执行情况及其反映、实施效果等作出系统、科学的分析，对问题及原因作出深度剖析，并提出改进的对策建议，保证评估报告的科学性、客观性，同时，评估组织实施本身还应当就评估报告呈报期限、如何生效以及如何保障效力等作出明确要求，这样才能达到有利于党内法规的制定、修订和实施的目的。尽管目前各地在评估组织与实施、评估报告等方面都有相应的投入，比如北京市的评估报告即对评估组织实施、评估情况、主要问题、对策建议作出了较为完整的分析。但是，对于评估报告的生效方式、对于评估结果的有效运用等，各地在评估过程中都没有明确规定，而且，评估报告对于问题的反馈和分析，也往往显得表面化、类型化，在可适用性上明显不足。

四、完善党内法规实施评估的理路思考

（一）加强党内法规实施评估理论研究

合理、科学、规范的党内法规实施评估能够有效激发党的各级组织对全面从严治党主体责任的落实，提升执规意识，强化执规检查，能够强化党的组织、党员对党内法规制度的认识，提升对党内法规执行的自觉，也能够为党内法规建设与依规治党的治理效能提供比较权威、客观的参照，为各类主体包括人民群众真实感受和评价党内法规执行情况提供认识依据。另外，对于党内法规的立改废而言，党内法规实施评估能够提供最具实证的参照和依据。问题在于，目的预设有赖于科学的制度及其实施保障。仅以地方党内法规实施评估为例管窥蠡测，结论未免偏颇，但对于制度建构及其运行，实证的意义是不容忽视的。由此，以问题为导向，应当从推进党内法规评估制度化规范化科学化的视角，加强党内法规实施评估研究。

近年来，学界对党内法规实施评估的关注度较高，在评估的意义和价值、评估程序机制、评估标准和指标体系建构等方面，形成了一批很有影响力的成果。囿于实践的相对落后，理论研究的成果、制度建构的思考有可能脱离实践需求，显得理想化。比如，把党内法规实施评估效果局限于提升党内依规治理、完善党内法规体系，忽视了依规治党、推进党内治理法治化并不是党的建设的全部的一般性常识。再比如，对党内法规实施评估的研究相对忽视了评估规划与计划、评估形式和责任等的研究，不区分正式评估与非正式评估（或者定期评估与不定期评估）等基本形式，相应地就缺乏对评估责任制度的关注，缺乏对评估报告的生成及其效力的研究，因而对评估的制度化建构不够完整。另外，对于评估内容与标准、程序与方法的研究，相对忽视了党内法规评估自身的特点和规律，设计过于繁复、不利于实际性操作等。

立法评估及其成果运用是一项极具社会价值的实践活动，需要有科学的理论作为指导。加强党内法规实施评估理论研究，一方面，学习借鉴立法评估的相关理论，充分认识并全面梳理党内法规实施评估及其成果应用，在理念、制度上逐步达至共识;另一方面，还需要切实加强对党内法规评估应用理论研究的投入，强化组织保障，加大资源投入，提高对党内法规评估形式、评估责任、评估程序与方法、评估报告生成与效力等基本问题的深入研究，为党内法规实施评估提供科学的理论指导。

（二）探索制定科学合理的党内法规实施评估办法

立规是解决党内法规实施评估科学化规范化的最基本方式。在理论研究和实践经验总结基础上，由党中央工作部门就党内法规实施评估单独立规，制定《中国共产党党内法规实施评估办法》（以下简称《评估办法》），既可以与既有的党内立法法——《制定条例》的要求相匹配，相对细化《制定条例》关于党内法规实施评估的概括性规范，对应《执行责任制规定》的评估条款作出明确规范，又可以与《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称《备案审查规定》）一起，构成《制定条例》的下位法规，完善党内法规立改废释制度。

制定《评估办法》是在区分立规前、立规中、立规后评估的基础上，在与现行党内法规衔接协调前提下进行的立规性探讨。《制定条例》《备案审查规定》为党内法规制定前、制定中评估提供了基本规范，相应地，各地方也从完善党内法规制定程序、提高党内法规和规范性文件的质量的高度，强化了对党内法规和规范性文件的备案审查问题。尽管有人认为，实践中各地方党内法规的备案审查工作存在“重备轻审”的情形，“一些党规未能依照《备案审查规定》进行备案审查，使党内法规存在违法违规的隐患”[19]。但是，备案审查制度本身已经为将立之党内法规是否符合政治性、合法性、合理性提供了考查原则，设置了基本要求，而对于党内法规实施评估，《制定条例》仅有宣示性要求，《执行责任制规定》对评估对象仅有概括列举，但对象概括不全，规范不够清晰，没有相对明确的评估责任制度，没有相对清晰的评估程序機制，也缺乏对评估报告生效、效力、应用等的基本规范。另外，从地方实践看，党内法规实施评估的制度化明显滞后，除四川等极少数地方外，绝大多数地方党委都还没有这方面的制度规范，这与党内法规实施评估的地位和作用是不相一致的，与地方党委履行《执行责任制规定》的要求也是不匹配的。

党内法规实施评估是党内法规制度建设的重要环节之一，各地方在实践时不应当、也没有必要自行其是，由中央统一以立规的形式加以规范是保障该制度目的和价值的最优选择。一方面，党内法规实施评估本身决定了它应当坚持相对一致的基本原则，即必须把准政治方向，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以党章为根本，贯彻党的理论和路线方针政策，把讲政治要求体现到评估工作的全过程和各方面;必须突出问题导向，坚持从党的领导和党的建设的实际出发，着眼解决党内法规实施中的重点难点问题;必须确保客观全面，坚持客观公正、全面系统，多渠道、多角度、全方位获取信息、实事求是反映情况、分析问题、提出建议;必须注重评估实效，坚持务实高效，防止形式主义官僚主义，切实发挥评估工作的应有作用。另一方面，作为一种制度化现象，党内法规实施评估在评估对象、评估主体、评估形式、评估指标、评估程序、评估结果反馈和使用等方面，实现科学化、合理化、规范化是预防和避免评估组织的随意性、盲目性的前提条件，是实现评估结果客观性、实效性、公正性以及可适用性的基本保障。而且，党内法规实施评估不可避免需要一套技术性操作规程，以确保良法善治的实现，以党内法规的形式可以保障技术操作规程的科学、规范、统一。

探索制定《评估办法》，既可以实现党内法规实施评估的规范化、科学化，也是建立完善党内法规体系、实现依规治党推进党内治理法治化的有益实践。依规治党首先要求“规”成体系，但成一个什么样的体系，如何成这样的体系，是党内法规制度建设的基本问题[9]。第一，党内法规实施评估是党内法规实施、监督机制中的重要环节，立规目的是解决评估的指导思想、基本原则、基本形式、具体要求以及相应的程序性规定等问题，属于“对党的某一方面重要工作的要求和程序等作出具体规定”，符合《制定条例》关于党内法规名称、内容和效力层级的规定。第二，《评估办法》可以和《备案审查规定》共同构成《制定条例》的下位法规，实现党内立法法的完善，为党内法规制定、实施、监督提供完备的法律规范，实现党内法规制定前、制定中、制定后评估的衔接协调。第三，《评估办法》可以细化《制定条例》第三十六条的规定，可与《执行责任制规定》第十五条实现衔接，明确党内法规实施评估的评估主体、评估形式、评估责任、评估内容与标准、评估程序与方法、评估报告等基本问题，建构统一的党内法规实施评估制度。

（三）与相关法规衔接协调实现党内法规实施评估单独立规

党内法规实施评估以及立规前、立规中评估应分别立规还是统一立规？不同阶段的党内法规评估承担着不同的职能。党内法规实施评估重在评估党内法规的协调性、实效性、适时性、操作性，目标在于实际反映党内法规执行情况和实施效果，力求从党内法规内容本身和执行主体的执行行为，分析查找党内法规实施中存在的问题，挖掘问题成因，提出对策建议，为修订完善党内法规、推进依规治党打好基础。立规前评估重在评估立规的必要性、可行性、合法性、可操作性，以便为制定党内法规提供依据。立规中评估则重点评估立规的政治性、合法性、合规性、合理性、民主性，保证党内法规依规制定、有效行使[20]。三个阶段的评估各有其必要，各得其可行，只是实践中更多见的是党内法规实施评估。其中，立规前、立规中评估既已经在《制定条例》《备案审查规定》中有所规范，现行党内法规制定程序、备案审查程序中的制度漏洞，可以在理论研究和实践经验基础上，留待将来该两部党内法规修订时再加完善。如果将党内法规立规前、立规中和实施评估统一立规，反而影响《制定条例》关于党内法规制定程序的完整性、科学性，有叠床架屋之碍。另外，强调党内法规实施评估单独立规，在实施评估的目的之外还有一个意义，那就是通过《评估办法》的制定和实施，可与《备案审查规定》一起，形成《制定条例》统领下的党内“立法法”的体系化。

（四）明确党内法规实施评估的主体及其资格选择

是否应当鼓励、推进社会评估机构、高等院校、社会团体等参与开展党内法规实施评估？这是有关评估主体的确定问题，属于《评估办法》的基本内容。根据《执行责任制规定》第十五条，“党内法规制定机关可以视情对党内法规执行情况、实施效果开展评估”，也就是说，党内法规制定主体也是党内法规实施评估主体。另外，根据《制定条例》和《备案审查规定》，党的各级组织和部门，包括各级纪检部门是党内法规的具体实施主体，因而也可以作为党内法规实施评估主体。对此，有学者把社会组织也列入具体实施主体的范畴[2]。在实践中，福建、四川等地方在党内法规实施评估中也引入了社会组织、党校等，开展了第三方評估。这种做法是否符合党内法规制定和实施的基本要求？是否有必要推广？该问题涉及法的评估中不同评估主体的不同作用问题。由党内法规制定主体对自身制定的党内法规进行法规的实施评估，因其熟悉党内法规制定意图及制定过程，并掌握着丰富的相关资料和资源，能保证评估的权威性、准确性，但囿于自我监督的片面性和局限性，评估结果可能有失客观、公正。党内法规的具体实施主体对党内法规实施状况、问题等往往有着清楚的认识，也便于提出有针对性的改进对策，因而是极其重要的评估主体，但因其是实施主体，也可能对党内法规执行情况、实施效果的评估出现主观性、“灯下黑”问题。由此，引入专门机构等开展第三方评估就成为评估工作的理性选择。高等院校、社会评估机构、社会团体等因专业性、民众代表性、中立性等特征，适度介入也可以有效保证评估的公正性。[3]但是，鉴于党内法规的性质和地位，以及评估主体的资质和能力等问题，第三方作为委托评估主体未必能够对任何党内法规实施情况都可以评估，或者未必能够作出全面、系统的评估。四川《省委党内法规实施评估办法（试行）》的规定就比较有特点，它明确，事关经济社会发展大局或者与人民群众切身利益密切相关的重要党内法规评估，应由省委办公厅组织开展评估;省委党内法规实施评估，一般情况下由省委党内法规牵头执行单位组织开展;对于非涉密省委党内法规实施评估工作的部分事项，可以委托具备条件的党校、高校、科研机构、社会组织等开展评估[21]。这种区分党内法规类型、根据不同情形、确定不同评估主体的规定，比较符合党内法规实施评估的要求，具有合理性、科学性。因此，可以借鉴四川的做法，在《评估办法》中对社会评估机构、高等院校、社会团体等参与党内法规实施评估作出概括性规定，明确其可以作为委托主体的资质要求。借助第三方评估，能够更好地督促各地履行评估责任，也有助于党内法规实施评估的开展。

（五）实现党内法规实施评估启动与组织实施的制度化

如何实现党内法规实施评估的启动与组织实施的制度化？前已述及，从中央到地方，党内法规实施评估都没有明确的规划和计划，因而党内法规实施评估的启动和组织都带有一定的随意性。《评估办法》的制定如何解决这一问题？《制定条例》明确，评估、清理都是党内法规建设中的重要制度规范，只不过第三十六条对党内法规实施评估的规定缺少具体规范，而第三十七条对清理制度的规范是明确的、具体的。根据第三十七条，党内法规制定机关负有组织开展党内法规清理工作的义务，有根据清理结果对党内法规的修改、废止、宣布失效等做出决定的权利，清理形式包括制定机关及时进行的集中清理，或者根据需要、针对特定内容或者特定范围的党内法规进行的专项清理，以及与党内法规制定工作同步开展的即时清理。党内法规清理制度的完善是与党的十八大以来从中央到地方对党内法规清理工作的重视分不开的，是与党内法规清理的实践经验累积分不开的。实质上，评估和清理两种制度都是一定的主体通过一定的程序，采用一定的标准，对已经制定实施的党内法规情况作出评价，因而都是优化党内法规制度执行的重要举措。就党内法规实施评估的启动与组织而言，可以借鉴清理制度类型化的方式，明确党内法规实施评估的主要形式为集中评估、专项评估、不定期评估。首先，集中评估与集中清理具有相似性，《评估办法》可以明确制定机关或者组织实施机关应当对于下述党内法规开展集中评估，即“上位党内法规和规范性文件作出新规定、提出新要求的;相关法律法规作出新规定的;规范和调整事项发生较大变化的;执行过程中遇到较大困难、意见反映较多的;试行期满或者没有规定试行期但试行超过5年的”党内法规。其次，专项评估可以借鉴专项清理的规定，在《评估办法》中明确，根据工作需要，党内法规制定机关、组织实施机关可以“对一部党内法规或者其中的若干条款开展专项评估，也可以对相关联的若干部党内法规开展一揽子评估”，专项评估可以根据需要，组织第三方评估。再次，与党内法规即时清理不同，党内法规不定期评估是与党内法规制度执行力相联系的、为全面从严治党、依规治党提供制度执行力和治理效能评价的制度设计，可以解决评估组织的相对灵活性问题。《评估办法》可以规定，结合党的建设的重大战略部署、管党治党的重要工作任务等，对一些关键领域的重要党内法规开展实施评估;可以吸收高等院校、社会评估机构、社会团体等参加不定期评估。集中评估、专项评估和不定期评估三种形式的明确，不但有助于党内法规实施评估的严肃性，而且也可以相对明确党内法规实施评估的责任。评估制度和清理制度的相互协调，能够进一步丰富完善党内法规实施、监督制度，是我们建立完善的党内法规体系、推进依规治党的重要制度设计。

综上，结合学界研究，在地方实证基础上对党内法规实施评估加以观察和分析可以看出，党内法规实施评估制度的建构既是理论的，也是实践的。党内法规实施评估的立规性建议是在法学研究范式之下，在总结学习当前党内法规实施评估的理论成果、观察分析当前党内法规实施评估的地方实践基础上得出的一种认识。诚如法的制定和实施理论与实践所证明的，法律不是万能的，立法只是问题解决的必要思路之一，探索制定《评估办法》，还需要理性认识党内法规实施评估问题，需要通过相对深入的理论研究，进一步检验规则制定是否合理与科学、规则能否得以有效实施、规则与实践可否有效互动，等等。

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Evaluation of the Implementation of Intra-Party Regulations： Connotation，Current Situation， Problems and Improvement

——Based on the Observation and Analysis of Local Practice

Zhou Yueli

（Party School of the Beijing Municipal Committee of C.P.C，Beijing 100044，China）

Abstract：The evaluation of the implementation of intra-Party regulations is a crucial issue related to the theory and practice of governing the Party by rules. It should have the basic characteristics of standardization，scientific nature，effectiveness and applicability. Based on the observation and analysis of local practice，there are still some problems in the current evaluation of intra-Party regulations， such as lack of planning，unclear evaluation subject，random selection of evaluation object，lack of evaluation responsibility system，and non-standard evaluation process mechanism. To implement Xi Jinping's thought on the rule of law and further promote Party governance according to rules，we should base itself on the characteristics， adhere to the objective orientated evaluation，respect the objective laws of the implementation，and standardize the system of evaluation. By learning from the relatively mature legislative evaluation system，we can strengthen theoretical research and explore the methods for the implementation of intra- Party regulations. We should clarify the basic issues such as the initiation，organization，responsibility，procedure， and effectiveness of the evaluation report. Therefore，the evaluation of the implementation of intra-Party regulations will be more scientific，institutionalized and standardized.

Key words：evaluation of the implementation of intra-Party regulations;the system of intra Party regulations;governing the Party by rules

責任编辑：王廷国 余爽悦