农村最低生活保障制度的再分配效应研究

陶纪坤 黎梦琴

一、引言

最低生活保障制度（简称“低保制度”）是指国家为保障贫困人群的基本生存所需，对家庭人均收入低于当地政府公布的最低生活标准的人口，给予一定现金资助的社会救助制度安排。它是社会救助中经常性救助工作的主体内容，从个体层面而言，低保制度最基本和最直接的功能是解决贫困人群的基本生存问题，满足基本的生存保障需求；从国家层面而言，低保制度具有再分配效应，能够调节收入差距，是国家稳定政权的基本政治需求（杨雯，2012）。

改革开放以来，随着经济快速发展，社会生产力水平不断提高，人民的生活水平也逐步得到改善。但在居民收入稳步增长的同时，收入差距也在逐渐扩大，贫富差距越趋悬殊，这显然是与国家素来推崇的共同富裕理念背道而驰。党的十九大报告指出，我国现阶段社会主要矛盾由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾”，这个变化更是表明收入差距过大制约了全国发展水平的提升，是我国现阶段亟须重视的问题。若是居民收入差距过大，势必会引起低收入人群的不满，激化社会矛盾，从而不利于社会的和谐发展与经济的稳步增长。同时从经济学层面看，由于存在边际效用递减规律，同等数量大小的收入对于低收入人群的效用大于高收入人群的效用，为了使国民总体效用趋于最大化，需要通过低保制度发挥再分配作用，对贫困群众进行救济，助其纾困，将高收入人群的部分收入转移到低收入人群手中，从而缓解贫富差距，促进国民生活水平的整体提升。本文聚焦农村最低生活保障制度（简称，农村低保制度）的收入再分配效应，以期深入了解该项制度的实施现状及再分配效应，为农村低保再分配效应的后续研究提供参考依据。

二、文献综述

低保制度通过对不同收入群体的收入转移达到再分配这一目标，优化收入分配格局，是带领贫困群体和弱势群体进入全面小康的“推进器”（严华勇、吴新颖，2019）。能够有效解决贫困人口的温饱问题，维护困难群众的基本生活权益，促进利益分配均衡化（王耕塬、李宇轩，2016）；还能促进居民储蓄与消费之间的调节，提高贫困群众的消费能力，推动经济发展，从而进一步减小收入差距（多吉才让，2001）；也是政府履行社会再分配职能、促进社会公平的重要手段，能够消除农村的社会不安定因素，从而稳定政治局势，巩固政权（汪柱旺，2011）。

现有研究大多认为低保制度虽存在正向再分配效应，但影响并不显著。秦芹（2011）运用统计软件matlab，求解得出了低保补贴前后的基尼系数，发现低保制度对我国城镇、农村内部存在正向再分配效应，但力度仍然较弱。文雯（2013）利用多条贫困线和多种收入分配指标分别对我国城市低保的减贫效应和再分配效应进行了全面的测度，发现城市低保的减贫效应有了明显增强，城市低保缓解绝对贫困的能力强于缓解相对贫困的能力，可以缩小收入差距，但作用有限。李实、杨穗（2009）利用最新的住户调查数据对低保的收入分配效应和减贫效应进行量化分析，发现城市低保政策能够轻微缩小城市居民的收入分配差距，然而却能够显著减少城市贫困人口，这也证实了城市低保缓解绝对贫困的作用显著，而在缓解相对贫困上作用较弱。曹艳春（2016）借助2007－2014年贫困人口统计数据，构建农村低保金的收入再分配效应模型，从微观效应层面发现，低保制度对缩小东、西部地区之间的收入差距作用比缩小中、东部地区之间的收入差距作用更为显著。其原因在于我国地区经济发展极不均衡，地区间差距显著存在，因此该研究具有一定的现实意义，对缩小地域之间的收入差距具有一定的借鉴作用。综上所述，不管是城乡之间还是地域之间，低保制度存在着弱性的正向再分配作用。

但也有部分学者认为低保制度在具有正向调节收入差距作用的同时，也存在逆向调节作用。杨翠迎、冯广刚（2014）按照城市低保支出与农村低保支出两种，分别研究对城乡收入差距的影响，结果发现城市低保支出显著扩大了城乡居民收入差距，而农村低保支出则显著缩小了城乡居民收入差距。究其原因可能是城乡收入差距过大，城市中的低保对象收入显著高于农村中的低保对象，甚至由于低保标准不同，同样收入水平的居民，在城市中被列为低保对象，在农村中视为中等收入群体而没有资格，从而当城市中的低保对象获得补贴时反向调节了收入分配，差距由此被拉大；而农村中的低保金直接提高低收入群体的收入，差距毫无疑问被减小。这表明在进行研究时，由于样本之间存在差异，可以适当做分样本研究。薛惠元、王翠琴（2006）认为由于城乡之间经济发展水平有差异，物价也有所差别，使得保持相同生活水平所花费的资金也不同，所以低保标准差异的存在有一定合理性，这也在一定程度上解释了城乡收入差距存在的合理性。

总体而言，现有文献阐释了实施低保制度的目标与实际意义，并通过实证研究剖析了低保制度的影响作用。但是大多主要侧重研究城乡之间低保收入差距的影响，且多是从宏观或微观的单个视角进行分析，聚焦农村内部收入差距的研究则较少。本文将宏观层面分析与微观层面分析相结合，展开对农村低保制度的收入再分配效应研究，并在此基础上提出相关建议以期进一步完善该项制度。

三、农村低保的实施状况及收入分配格局

自2007年建立农村低保制度以来，我国经济快速发展，人民收入水平逐步提高，生活条件不断改善。下面是2013－2018年①本研究中，调研始于2019年，2018年是能找到的最新数据，与此同时，为与以下给出的农村五等份分组的人均可支配收入数据（官方给出的数据中2013年以前的数据只有人均纯收入数据）保持一致，故选取2013年以后的数据。因此，最终选取了2013－2018年的数据作为分析样本。，我国农村低保的实施现状以及收入分配格局。文中所用的按五等份分组的农民人均可支配收入、农村低保历年保障人数、平均标准以及财政支出数据均来自中华人民共和国民政部官网。

（一）低保对象

从图1的2013－2018年间农村低保人数及其增长率来看，所保障的人数呈现逐年减少的趋势，且负增长率越变越高，表明收入水平低于最低生活保障标准的农村居民越来越少，脱贫措施取得了一定成效。但是由于街头官僚（叶娟丽、马骏，2003）的普遍存在，基层政府工作人员有较大的自由裁量权，加上中国政府官员的晋升主要依靠政绩，部分基层干部会为了自身利益，努力做好政绩而去做出一些有失偏颇之举。比如由于低保的分配制度是差额分配，即由家庭人均收入与最低生活保障平均标准的差额计算得出，最终将差额补贴到贫困人群手中，基层政府就会对那些人均收入离低保线更近的贫困群众加大扶持力度，以保证其脱贫，而对人均收入离低保线更远的贫困群众则置之不理，使其处于更加贫困的状态；同时由于农村的科学技术较为落后，信息化管理水平不高，难以精准识别低保对象，从而出现错保、漏保的现象，低保瞄准率不够高，在某种程度上进一步加大了居民之间的收入差距。

图1 2013－2018年中国大陆农村最低生活保障人数及其增长率

（二）资金来源

在2007年国务院发布的《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》中明确指出，要以地方为农村低保资金的主要筹集渠道，同时农村低保资金要列入地方各级政府的财政预算之中，省级人民政府要加大投入，而对于财政困难地区中央政府给予适当补助。另外，要鼓励和引导社会力量为农村最低生活保障制度提供捐赠和资助。具体来看，国内农村低保的省级以下资金来源主要有三种：市、县、乡政府为农村低保资金来源的主体；省、市、县（区）财政按一定比例分担，以省级财政的支出为主，地方财政为辅；市、县、乡共同承担。各省根据财力状况、地方贫困状况调整相应的筹集比例，以保障贫困群众的基本生活（陈凤娟，2017）。从中可以看出，低保资金主要依靠基层财政来负担，筹集渠道过于单一，并没有形成系统的筹集渠道。

（三）待遇水平

表1 反映的是2013－2018年农村居民每月最低生活标准，呈现逐年递增的趋势，从2013年的202.8元/月增长到2018年的402.8元/月，增长幅度达到接近1倍。说明随着经济的发展，物价水平的提高，为满足人民群众基本生活水平所需要的费用也水涨船高。这在一定程度上说明人民群众的生活水平有所改善，也表明农村低保制度能起到反贫困作用，即低保支出在一定程度上能够提高居民收入水平。

表1 中国大陆2013－2018年农村最低生活平均标准

同时，现阶段的低保救助大多局限于现金救助，其他的相关配套措施欠缺，使得低保救助只能暂时解决居民的基本生活需求问题，而致低保户处于困境的根本源头不一定被去除，从而出现低保世袭（屈效东，2015）或返贫现象。

（四）低保总支出

从2013－2018年农村低保支出状况看，政府的支出费用逐年递增，支出力度显著增强，在6年时间里，支出费用增长了25.5%。

表2 中国大陆2013－2018年农村最低生活保障总支出

一方面农村低保人数逐年递减，低保平均标准逐年递增，另一方面政府的农村低保总支出在逐步上升，说明农村低保平均标准的增长幅度大于农村低保人数的递减幅度，居民的补贴水平有了很大的提高，政府对居民的补贴力度在增加。但是低保制度能否起到再分配作用，即低保能否缩小居民收入差距，仍有待研究。

（五）农村居民内部收入差距状况

从2013年到2018年，由于经济的快速发展，人民的收入水平都呈稳步增长的趋势，但同时农村地区的收入差距，也在不断拉大。低收入组的居民从2013年的2877.9元/月到2018年的3666.2元/月，增幅仅为27.4%；而高收入组的居民从2013年的21323.7元/月到2018年的34042.6元/月，收入增幅达到了59.6%。加上高收入组原本的收入基数就大，财富在加速流向掌控了管理秩序和资源的高收入农民手里，并且在趋势上很难加以遏制，贫富差距问题持续恶化。如表3及图2所示，低收入组收入曲线与高收入组收入曲线之间的距离越来越远，高收入户与低收入户的人均可支配收入之比也在不断增大。

表3 中国大陆2013－2018年农村按五等份分组的人均可支配收入（单位：元）

图2 2013－2018年我国农村按五等份分组的人均可支配收入

四、农村低保制度收入再分配效应的定量分析

正所谓“宏观看趋势，微观看细节”，此部分首先用宏观方法研究农村最低生活保障制度运行的整体情况，之后从微观视角，选取部分地区研究单个村庄在低保补贴前后基尼系数的变化情况，从而通过宏观与微观相结合来观测农村最低生活保障制度的收入再分配效应。

（一）宏观层面分析

1.研究方法

本文所用的农村居民收入分组数据以及参考的贫困发生率均来自《中国统计年鉴》。鉴于我国农村的贫困发生率在2013－2018年间一直处于20%以下，且此处采用农村居民人均可支配收入按五等份分组，则农村低保对象集中分布在农村最低收入组（20%）的居民中。把农村最低收入组（20%）的总收入减去历年的农村低保支出，就可得出低保制度实施前的总收入数据。

对农村低保资金再分配效应的研究应进行多维度衡量，通过基尼系数来比较低保补贴前后总体收入分配的均衡程度，计算库兹涅兹比率观测低保补贴前后两极分化程度，同时为了保证结果的准确性，加入居民收入分配均等指数进行测度衡量。

此处引用龚红娥（2002）在其研究中所提出的基尼系数计算公式：

其中，Pi为第i组人数占总人数的比例，Wi为第i组收入占总体收入额的比重，Qi为按人均可支配收入从低到高排序后，累计到第i组收入占总收入的百分比，基尼系数越小，表明分配均衡程度越高。

库兹涅茨率公式参照赵静（2013）的研究：

其中，Ii为第i组收入占总体收入额的比重，Pi为第i组人数占总人数的比例，其差额的绝对值之和即为库兹涅茨率，k值越小，表明收入差距越小，分配越均衡。均等指数公式则参考李军、张丹萍（2005）的研究：

其中，xi为第i组的收入，X为收入总和。d值介于0和1之间，d越接近于0，表明收入分配越均衡，若d越接近于1，则表明收入分配越不均衡。

2.研究结果

由于统计年鉴中未提及所采用年份农村居民按收入五等份分组的户均人口数，故本文借助相关统计软件计算的基尼系数不是以个人收入为基础，而是基于每户家庭的人均收入基尼系数，没有考虑到家庭规模以及家庭内部收入分配等因素对总体基尼系数的影响。加之李子联（2016）的研究表明由于农村低收入家庭成员有较多时间资源，所以会有较高的生育率，其家庭人口数也就更多，因此基尼系数容易被低估。另外，数据清理过程中会产生一定偏差，使获得的数据不一定准确，但是能够说明基尼系数变动的大致趋势以及变动幅度。

（1）基尼系数

表4 中国大陆2013－2018年农村补贴低保前后的基尼系数变化趋势

农村居民收入的基尼系数在2013－2018年基本呈上升趋势。2013年农村低保补贴后农村居民收入的基尼系数值有所下降，下降率为4.24%；之后的2014－2017年农村低保补贴后的基尼系数下降率在4%上下浮动，而在2018年下降幅度最大，达到了8.95%。说明2018年的低保支出使得收入分配更加均衡化，此时低保的再分配效应也最大；其余年份补贴低保后的基尼系数均相对低于补贴前，说明低保的再分配效应在此处有所体现。

（2）库兹涅茨比率

表5 显示，低保实施后的库兹涅茨比率有所下降，且其实施前后的差额维持在0.017左右，表明收入再分配作用在此有所体现，同时库兹涅茨比率不管在农村低保实施前还是实施后都有逐年稳步增长的趋势，表明两极分化趋势仍在蔓延。

表5 中国大陆2013－2018年农村低保补贴前后的库兹涅茨比率变化

从库兹涅茨比率的计算公式可以看出，该公式给低收入组和高收入组赋予了较大的权重，对于中间收入组则关注较少，在某种程度上会夸大收入差距，因此为了使得结果更具有可靠性，引入均等指数来对收入分配差距再次进行度量。

（3）均等指数

从表6可以看出，均等化指数在低保补贴后数值有所减小，表明低保有收入再分配作用。具体来看，除2013年该值下降0.023外，其余年份实施前后的差额几乎保持在0.011左右，表明农村居民在低保补贴后收入差距变小。

表6 中国大陆2013－2018年农村低保补贴前后均等指数变化

虽然低保支出资金逐年增加，但基尼系数、库兹涅茨比率以及均等指数仍有稳步增长的趋势。比较每年低保补贴前后上述三项指数值，差值每年都在一定程度上减小，表明低保的实施能缩小收入差距，发挥收入再分配的效应；但下降的幅度太小，再分配率过低，表明收入差距仍在扩大，低保的再分配效应并未发生明显的增强作用。究其原因可能是低保支出上升的幅度赶不上经济发展所带来的物价上升速度，从而低保补贴的实际收入并没有增加或增加幅度不大；加上低保资金占收入比重较小，并不是调节收入分配差距的主力军；同时根据漏桶原理，低保资金在流通过程中，所经历的环节越繁琐，产生的无谓损失越多，低保资金流失就越多，从而导致低保资金不能发挥很强的再分配作用。

（二）微观层面分析

1.数据来源及处理

本文所采用的微观层面数据来自课题组在广西、河南、安徽、江苏、江西以及内蒙古等地共198个村庄进行实地家计调查采集到的一手数据。以家庭为单个个体的样本，计划样本为4265个家庭，最终有效样本3760个。由于家庭内部成员的收入再分配难以测量，因而文中个人收入采用的是家庭人均收入，同时考虑到户主在家庭中的重要性，还询问了家庭户主的个人相关信息。

（1）“低保（dibao）”变量的数据化处理：分析低保获得与否的影响因素，其中是否获得低保资格为一个二分类变量，若获得低保资格，赋值为1，未获得低保资格为0。

（2）“年龄（age）”变量由户主身份证号所提供的出生年份与调查年份（2019年）之差得出。

（3）“受教育程度（educ）”变量的数据化处理：小学及以下用1表示，初中用2表示，高中或中专职校用3表示，大专及以上用4表示。

（4）其余变量：“民族（nat）”变量，汉族赋值为1，其余民族赋值为0；“性别（gender）”变量，男性赋值为1，女性赋值为0；家庭人均收入（per_inc）、家庭常住人口（permanent）、家庭中老人的数量（old）由调查问卷中所设计的问题直接得出，之所以用常住人口而不用家庭总人口，是因为考虑到家庭人口流动可能会影响到低保资格的获得以及数据的可获得性；其中Ln_inc是家庭人均收入取的对数，主要是为了减少共线性以及异方差问题出现的概率；是否为建档立卡户（jdlk）、是否属于贫困村（pkc）分别用1表示“是”，用0表示“否”。

2.变量的描述性统计

在数据化并观测各个变量之后，对数据进行一个简单的描述性统计，以便于直观地了解各变量的相关统计量，具体结果如表7所示。

表7 调查对象基本情况描述性统计

由表7可以看出，是否获得低保（dibao）的均值为0.226，说明在所有样本中，获得低保的家庭占比较小。年龄（age）的均值为55.77，表明户主大都处于中老年状态，同时出户主受教育程度普遍偏低，文化程度不高，大都为汉族，男性户主占大多数，人均收入均值为13838，常住人口（permanent）均值为3.945，且其中建档立卡户数略低于非建档立卡户数，属于贫困村的户数要略高于非贫困村的户数。

3.变量的相关系数分析

为深入了解各变量之间的关系，以防在之后的回归结果中出现多重共线性，导致结果有偏的问题，本文进行了各变量间的相关系数的测算，具体结果如表8所示。

表8 调查对象基本情况相关系数表

（续表8）

从以上各变量的相关系数可以看出，大多低于0.1，表明各变量间基本上关系不大，在回归分析中不存在明显的多重共线性问题，最终得出的回归结果可信。

4.模型设定

为进一步了解以上变量对获得低保的影响结果，本文设定了相关的计量模型，并运用stata软件进行回归结果分析，如下所示。

模型1：dibao=α0+αiXij+μ

模型1、2中是否获得低保为被解释变量，模型1为LPM模型，模型2为Probit模型，X为自变量，其中i、j分别为第i个变量以及第j个个体，α、β为变量系数，μ、ε为误差项。使用ols估计LPM模型作为参照系，同时考虑到是否获得低保资格是一个二元分类变量，故进一步用Probit模型做进一步的回归分析，以确保结果的准确无误。

5.回归结果分析

表9 回归结果

由以上回归模型的结果可以看出，无论是普通最小二乘法、稳健标准误最小二乘法、probit二值选择模型还是稳健标准误的probit模型，各变量的显著性程度与方向基本保持一致，结果可信。其中，受教育程度、人均收入的对数以及家庭常住人口变量均在1%的显著性水平下负向显著，表明在其他变量保持不变的情况下，受教育程度越高，其获得低保资格的概率越小，人力资本投资越大，其在社会上谋生的本领越强，接受政府救济的可能性越小；收入水平越低，越可能获得低保，这与低保制度实施的目标是相契合的；常住人口越多，获得低保概率越小，根据大数定理，在人数越多的情况下，相关的社会风险可以转移，从而使得个人的整体承受风险能力有所增强。老年人口数、是否属于建档立卡户在1%的显著性水平上正向显著，主要是因为老年人劳动能力变弱，身体状况每况愈下，甚至有些人生活不能自理，从而需要依靠家庭甚至是政府的帮扶，从而增加了获得低保资格的几率。建档立卡户本身就是中国扶贫政策中的一种措施，更加说明其本身生活存在一定的困难，故其获得低保补助的可能性会更大。

户主的年龄、所属民族以及性别对是否获得低保资格的影响并不显著，而是否属于贫困村这个变量在LPM模型中在10%的水平下是显著的，但在Probit模型中不显著，加上本文所要研究的被解释变量是一个二元分类变量，故采用Probit模型的结果更为准确，因此认为是否属于贫困村并不会影响到是否获得低保资格。

考虑到基尼系数应用更为广泛以及数据的可获得性，为保证结果的可信度，以下进行基尼系数的测度，来验证低保能否发挥收入再分配作用。数据总共包括198个村庄，能够参与低保补贴前后基尼系数对比的村庄共有77个，表10和表11为各村庄被调查对象的基尼系数变化情况。由于村庄地点过于微观，为保证数据的保密性，故用代码来替代各村庄的名称。同时还对所有可观测到的样本进行了一个整体基尼系数的测度，发现在低保补贴前整体基尼系数为0.37581，低保补贴后的基尼系数为0.35740，总共下降了4.90%，表明从整体来看，低保的收入再分配效应发挥了作用，使得贫富差距问题得到缓解。

表10 总样本低保补贴前后的基尼系数

表11 各村庄低保补贴前后的基尼系数

为了更细致地观测到再分配效应，此处按村庄进行了基尼系数的测度，以下为低保补贴前后基尼系数变化情况。

（续表11）

（续表11）

从以上77个村庄的基尼系数变化可以看出，大多数村庄的基尼系数都是下降的，表明低保发挥了收入再分配作用，这与宏观分析结果不谋而合，但仍有部分村庄的基尼系数不降反升，表明低保并未减小其收入差距，未能发挥出应有作用，这可能是因为低保对象未被精准识别到，使得收入较高的居民得到低保补助，而收入较低的贫困群众未获得，从而逆向调节收入差距，致使基尼系数上升。

总体而言，通过宏观层面分析与微观层面分析相结合得出的结论基本一致，即农村低保制度在一定程度上既能够改善部分居民的生活状况，提升其生活质量，提高其绝对收入水平，也能够减缓居民之间悬殊的贫富差距，减小其相对收入差距，因此可以说低保制度无论在相对层面还是绝对层面，都发挥了缩小居民收入差距的积极作用。

（三）低保金额对收入再分配效应的影响程度

农村低保制度对基尼系数的大小变化会产生一定的影响，即能够发挥收入再分配效应，但是这种效应受低保金额的影响程度有多大，上文并未得出结论，还需进一步深究。为探究此问题构建如下模型：

模型3：T=γ0+γ1dibaom+γiXij+σ

其中T是低保补贴前后的变化百分比即表11中的Gini（%），dibaom是低保金额，为主要解释变量，Xij表示第j个个体的第i个解释变量，其中i大于1，γ为变量系数，σ为误差项。当T值小于0时，表明低保发挥了收入再分配作用，低保补贴后基尼系数有所减小，反之当T值大于0时，表明发挥了逆向再分配作用，贫富差距加大。其余的解释变量有：是否为贫困村（pkc）以及人均收入（per_inc）用来表明村庄的经济水平，平均受教育程度（educ）用来体现村庄的整体文化水平、平均年龄（age）用来代表整体的劳动力水平。

以下为由3699个样本数据构成的77个村庄数据，经过筛选之后最终剩余74个村庄样本。首先是对其进行描述性统计，如下表12所示。

表12 74个村庄样本的描述性统计

由以上看出，T的均值为负值，表明低保补贴后基尼系数有所下降，贫富悬殊问题得到缓减，查看其他变量的描述性统计可知，样本中的贫困村略多于非贫困村，整体的受教育程度偏低，年龄偏高，人均收入为12649元。

之后针对低保金额对基尼系数变化率的影响做相关验证。首先，进行空模型回归，即单独分析低保金额与村庄基尼系数变化率即收入再分配效应的关系。之后加入其他控制变量进行多因素回归，综合分析其内在关系。

表13 回归结果

以上回归结果显示，无论是单一因素回归还是考虑整体综合因素的回归，在加入稳健标准误前后，低保金额对T值在5%的水平上都是显著负向影响，即低保金额越高，其收入再分配效应越强，该系数值为-0.0002，表明在控制其余解释变量不变时，低保金每增加1元，其基尼系数变化率下降0.0002%，相对而言此系数值较小，表明低保的再分配效应较弱，不能满足贫困群众的基本生存需求；同时可看出其他变量对T值无太大作用，即对收入再分配效应无显著影响。这主要是因为低保金额直接增加了低收入群众的收入，减小了与高收入群体之间的收入差距，从而会使得基尼系数变小。因此要将低保的收入再分配效应发挥到最大，最有效最直接的办法就是提高低保金额，直接有效缩小居民之间的贫富差距，但在提高低保金额的同时要保证低保金额高于失业保险金标准且低于最低工资，这样既能保障贫困群众的基本生活需求，还能够防止“养懒汉”现象的发生，促进劳动就业。

五、结论及政策建议

（一）结论

农村低保制度可以提高贫困人群的收入水平，提升其生活质量，使得贫富悬殊问题得到缓解；可以在收入再分配过程中发挥作用，使得农村居民中各收入阶层的收入和消费水平在一定程度上趋于均衡化，减小低收入居民与其他居民的收入差距，但其影响作用有限，救助力度不大，有继续改善的空间。以上分析揭示出农村低保制度存在的一些缺陷，如低保瞄准率过低，错保、漏保现象依旧存在；筹集渠道过窄，资金筹集困难；低保救助形式单一以及低保申报程序过于繁杂等。但并不能因此全盘否定农村低保制度的合理之处，而应针对制度现存的不合理之处去加以完善，使其发挥更大作用。

（二）政策建议

针对错保、漏保等现象，要提高农村低保瞄准率，增强低保制度的收入再分配功能。（1）加强对基层干部的监督管理，适当减小其自由裁量权，对官员的晋升要进行全方位的考察，而不单单依靠政绩；与此同时还应该结合群众的建议，进行综合性评估。再分配是以公平为原则的分配，要想让群众满意，就要尽可能地通过再分配促进公平，使得收入均衡化。在再分配过程中，要加强现代信息技术的应用，提高信息化管理水平，加强对家庭经济状况核对系统的建设和完善，尽可能全面地了解居民的家庭状况，以便富有效率并精准地识别低保对象，进而准确地提供援助和规范治理。（2）可适当上门面对面进行家计调查，这样既能更准确地了解民众的真实情况，也能拉近基层干部与民众的距离，提高民众对基层干部的信任度，为日后其他工作的开展奠定坚实的群众基础。（3）要做到应保尽保、应退尽退，完善动态的低保调整机制，以实现低保对象的有进有出，从而在再分配过程中实现公共资源的精准分配，保证政府所发配的低保救助资源利用效率最大化。

针对筹集渠道单一且易产生资金缺口的难题，要尽量拓宽筹集渠道，从多方引资注入。由于再分配过程发挥的作用有限，所能提供的待遇水平有制，因此可在再分配的同时发挥非政府组织的作用，例如大力发展公益慈善事业，鼓动社会民间资本投入；同时可借助现代发达的网络技术，对需要帮助的贫困群体进行适度的曝光，但要特别注意“福利污名”（张峻豪等，2014）现象的发生，以便让更多的人了解其现在所处的困境，进而对其施以援手，这样既可以扩大融资渠道，增加低保扶贫基金，做到扶贫济困，又可以树立友好的社会人际关系，避免仇富现象的产生，缓解社会矛盾，稳定社会秩序。

针对救助形式单一、救助配套措施不足的缺陷，应该完善救助系统，加强配套措施建设，形成多样化的救助形式。如增加教育、医疗、就业救助，所谓“就业一人，脱贫一户”，初次分配是竞争驱动的，就业是最大的民生。所以对低保人员进行扶贫更要促进就业，加大对低保户家中人力资本的投资，尽可能对有工作能力的成年人提供相对应的职业技能培训，提高其工作技能，增强就业竞争力，拓宽就业渠道，将“输血式”救助与“造血式”帮扶相结合；所谓“扶贫先扶志，扶贫必扶智”，对于低保家庭中在读的孩子，应进行对应的教育培训，完善助学金资助制度，有助于延长其受教育年限，提高其整体素质水平，为其之后的就业奠定良好的基础，阻止贫穷的代际传递，从而促进其在初次分配中的收入均衡。