无职而有责：社区工作者身份失衡的制度性解释

刘 莉 刘倓麟

党中央在制定“十四五”规划的相关指导文件中提出要“加强基层社会治理队伍建设”①详见2020年10月29日中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。，而近年来，与社区工作者身份有关的劳动纠纷多有发生，已成为基层治理矛盾的来源之一。②在中国裁判文书网以社区工作者为关键词的检索情况为例，自2010年以来，社区工作者与街道办事处之间的劳动纠纷案例约有50起，其案件大多以劳动关系认定为核心争议。因此，社区工作者身份问题亟须得到解决，也有必要回顾、反思并解释其运行机理以襄助实践探索。此外，借助对社区工作者身份问题的描述、分析和解释，亦能梳理基层权力网络及其互动机制，对建构合理的基层治理路径和议程具有理论意义。

社会主义市场经济体制的不断深化和单位制的消解使基层权力结构发生深刻变化，社区逐渐替代单位成为城市基层治理的基本单位（何海兵，2005）。居委会是社区和社会工作者组织化的重要载体，既要完成各部门、单位派发的行政事务，又要解决居民的具体诉求。社区工作者在此过程中扮演多重角色（如社区服务者、社区管理者、政府雇员和居民代表等），也承担了大量基层治理工作。但是在正式制度中尚不属于一种职业，常有社区工作者发出“我是谁？”的灵魂拷问。同时，针对社区工作者颇为严格的考核和任免机制，又向其提出了“职业”要求，使之处于职业身份不明而肩负重任的状态。如何解释社区工作者“无职而有责”的角色困境是本文想解答的核心问题。本文尝试在界定“社区工作者”这一概念基础上，从居委会发展历史、国家－社会框架两个方面梳理社会工作者身份问题的相关理论解释，进而提出制度依附性理论的解释框架。

一、历史根源与国家－社会框架

（一）谁是社区工作者

社区工作者的概念本身并不明确，广义的社区工作者包括社区和街道两级工作人员（刘霞，2005）；狭义的社区工作者一般指居委会工作人员。本文所指的社区工作者，是在社区党组织、社区居委会、社区党群服务中心（社区工作站）专职从事社区管理服务和党建工作，与街道签订服务协议，纳入专职管理的全日制工作人员。有的社区工作者是先成为社区两委成员后与街道签订协议，有的是先受聘于街道，再经过选举进入两委或以专门的社区工作人员留任。

新中国成立之初社区工作者以兼职为主，大跃进时期逐渐变为全职（刘祖云，1987）。改革开放后社区工作者经历了从“扎辫子干部”到“专职社工”“社区服务者”的转变（汪鸿波、费梅苹，2019）。近年来，社区工作者大多通过社会化招聘入职，在受到政府管理的同时还要获得居民认可，才能进入居委会正式承担自治组织的岗位职能。因而，不断有学者提出其职业身份模糊（朱胜进，2011），甚至被看作政府为居民购买的服务（姚望，2017）。我国2015年颁布的《职业分类大典》中尚无“社区工作者”这一职业类型，类似的是群众自治组织负责人，但这一代称无法说明社区工作者的职业性质、内容和责任，也无法将乡村自治组织和城市自治组织进行区分。从结构上来说，在科层制的基层环境中存在的临时工现象是体制和市场共同的产物（吕德文，2019）。

大多有关社区工作者身份问题的研究基本沿着“现状－问题－对策”的逻辑展开。如刘俊清（2006）认为社区工作者职业化的过程中劳动关系问题难以解决，难消除他们的后顾之忧，不利于社区工作者队伍的建设。此外，还存在非专业化、人员素质参差不齐和人才流失严重等问题（薛慧芳，2006）。进而，有研究从“嵌入性”视角解释持证社区工作者的身份在专业化和行政化之间呈现出模糊状态（刘雨萌，2015）；身份模糊也反映在对社区工作者的普遍认知上，公众对社区工作者的了解、认同程度较低（金桥，2013；贾志科、刘玉东，2015），这对社区工作者身份建构都有不同程度的影响。

（二）居委会的发展史

实际上，社区工作者的身份模糊有其历史根源，与居委会的产生、发展与变迁密不可分。就功能而言，居委会与历史上保甲制度的基层社会管理功能有一定的相似之处，受基层政府行政权的极大影响（徐蕴，2016），兼具行政和自治的功能，且“行政性具有压倒性的优势地位”（侯利文，2019），民国政府曾出于加强基层管控、整合资源的考虑恢复保甲制（刘俊清，2006）。新中国成立后，政府为实现人民群众当家作主、传达国家意志（郭圣莉，2007）、加强基层管理、开展具体工作（王金豹，2011）等方面的需要建立居委会制度，其经历了一个从基层行政组织向基层群众自治组织演变的过程（刘祖云，1987）。并且，政府对居委会的人员机构设置有较大的发言权，这具体体现在《城市居委会委员会组织条例》中（陈辉、谢世诚，2002）。可见“行政+自治”的二元结构在居委会产生之初就已形成。

在居委会产生后的几十年间，虽然在各类政治运动中幸存下来，但其自治功能有所消弭。同时，单位制的盛行也挤压了居委会的自治空间。20世纪80年代，宪法与居委会组织法进一步明确了居委会职责，民政部也就居委会的问题进行讨论，此后各地根据中央指示建设居委会（国云丹，2009：128），“行政+自治”的格局被恢复。随着社会主义市场经济成型、单位制的解体，社区居委会逐渐替代单位成为城市基层治理的主体并呈现出多元发展的趋势（郑中玉，2010）。

目前，社区迅速发展而居民参与度较低，基层政府在社区中发挥着重要作用，有研究者将其称为后单位制时代（吴晓林，2013；张秀兰、徐晓新，2012）。在后单位时代的街居权力关系中，居委会逐渐成为街道办事处事实上的下属组织（朱健刚，1997），其组织规模和职能不断扩张，在人事权、财权、决策权上高度依赖政府（向德平，2006；桂勇、崔之余，2003），社区工作者亦逐渐职业化。随着2000年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》颁布，社区建设再一次被推上社会治理发展的潮头。社区被纳入治理体系后，政府突破“单位”的努力从未停歇，但强国家之下去行政化改革难有突破（孙柏瑛，2016）。政府既强调社区自治，又对居委会采取行政化管理；居委会对政府的依赖没有减弱，反而出现两者间的共谋与互惠互依（杨爱平、余雁鸿，2011）。这是后单位时代下社区工作者工作环境的一大特点。

在居委会的历史发展过程中，国家政策极大影响了社区居委会组织与功能的转变。社区工作者自始便表现出与政府的高度结合（high-coupling）（周雪光，2008），这与单位人和单位之间的关系较为相似。改革开放后政府对社区工作者的单位式管理愈发制度化，表现为民政部门和地方政府联合出台的各类社会工作者聘任、考评、奖惩的政策性文件和实质性管理。从某种程度上说，社区工作者既是社区人，又是单位人。综上，“行政+自治”是当下中国城市社区居委会的基本模式，其设立和整个发展过程都贯穿着国家意志和权力依附性的结构。

（三）国家－社会框架

社区工作者的身份也是中国近代以来国家与社会关系不断演变的一种投射。在国家－社会理论范式中，国家与社会常被看作一种二元对立的关系，有学者建议“从自下而上的角度，营建健康的中国市民社会，形成一种良性的互动关系，最终达成中国的现代化”（邓正来，2008：4）。但也有学者对西方理论和中国现实的契合性提出质疑，认为由于中国的国家与社会一直没有明显的分化，法团主义等国家－社会的概念框架不适用于中国，并提出需要对外来概念进行再造（陈家建，2010）；还有人在考察中国农村的基础上反对从国家－社会的角度对中国进行研究（卜正民、傅尧乐，2014：155）。

本土经验的探索一定程度上填补了西方理论的不足，研究者们提出了被认为更符合中国实际的理论路径，如以分类控制为基础的“行政吸纳社会”（康晓光、韩恒，2005）和“行政吸纳服务”（唐文玉，2010）、“行政吸纳市场”（王蒙、李雪萍，2015）等解释框架；也有人认为中国国家主导的市民社会是出于实用的结合（卜正民、傅尧乐，2014：53），可通过“逆向替代”以及嵌入性治理解释社区内社会工作组织的身份变化（杨宝、杨晓云，2019）。这实际上都延续了“强国家－弱社会”的逻辑。

在争论国家－社会的西方范式和本土经验的同时，有部分学者更倾向于从“实用”角度出发来探讨以良性互动为特征的社会治理路径，例如要在国家与社会互动中发挥政党的连接作用（景跃进，2019）；以“双向赋权”促进国家和社会的共同发展，提高党和政府的治理能力（纪莺莺，2017）等等。韦克难等人（2019）在用这一角度审视中国的国家和社会的关系时提出“共治”的概念。

国家－社会框架为社区工作者身份问题的研究提供了社会结构的背景知识。理论、政策以及实践中从管理到治理的转变让国家－社会框架的关注点从对立转向合作，治理理论的发展体现了对国家－社会良性互动的展望。研究者尝试用这些理论解释社区问题，如社区范围内的协同治理（燕继荣，2013）、培育社会力量发挥社会治理的功能（郁建兴、关爽，2014）、强调国家与社会在基层社区互动（何海兵，2006）的方式等。倘若治理体系将社区包含在政府科层系统之内，那么在社区层面国家与社会的互动将趋于“粘连”（桂勇，2007）——如果国家与社会的边界不清，合作互动只是传统强国家模式的延续，治理技术越进步，社会力量越发展，国家就越可以通过社会力量贯彻自身意志。另一方面，宏观理论需要落实到具体的研究对象，“因为中国太复杂、也太大了，任何一种理论模型都可以在这里找到支持自己的经验资料，只要其信奉者真诚地去寻找而且敢于忽视相反的事实”（康晓光、韩恒，2005）。就社区工作者的研究而言，宏观理论难以触及社区内的具体表现形式并提供更有说服力的理论解释。

二、一个更有效的解释框架：新传统式的制度性依附

（一）新传统主义与后单位社区

20世纪90年代，华尔德（Andrew G.Walder）提出分析国家与社会关系的新传统主义理论。其总结了中国单位制下国有工厂中人们的行为模式与制度的关系，以社会网络（social network）作为分析中国社会的结构性概念，认为工人对工厂和领导有强烈的“经济－政治”依附性，同时充斥着私人的上下级互惠关系，领导和工人们利用这种关系和制度寻求自身利益的最大化。然而此后不久，中国国情随着改革开放的深入而变化多样，许多学者质疑其解释力，华尔德本人也一度认为这种解释框架可能不再适应中国社会（汪和建，2006）。

但笔者以为，新传统主义对当代中国社区仍有解释力。其一，华尔德认为政府创造了一种非严格意义上市场化的特殊劳工关系（华尔德，1996：1），这与社区工作者的处境基本一致；其二，虽然华尔德将新传统主义用于分析工业组织中的权力结构（华尔德，1996：11），但当代社区仍具备过去工业组织的单位制特点。当代社区工作者和基层政府之间关系的核心要素，形塑了二者之间互动的过程与结果，定格了二者之间的关系类型和性质，也将指引社区工作者的行动取向、实现其实践意义。

在后单位时代的语境中，“后”是茫然无措的代号，既为它命名，同时又加以否定（贝克，2018：1），“纽带”主体的变化使单位制的影响逐渐减小但未完全消失（何艳玲：2007）。人在单位制中通过单位依附于国家，“单位”代表着行政主导的制度依附延续。在后单位时代，单位政治中的公共政治场所（张静，1998：184）转移到社区，其既是国家与个人间的“纽带”，又是自治的载体。市场经济使大部分居民脱离了与单位的直接联系，但社区工作者仍需通过社区依附于政府以获得合法性和收益，其身份模糊以单位式的行政主导与人身依附为背景，个体既想突破又受其束缚，这生动地刻画了“后单位时代”的社区工作者的身份特征。尽管中国的政策和管理模式有较大的变化，但其核心的制度性特征延续了下来。事实证明，社区工作者的身份与境遇受到单位制普及、替代和延续的深刻影响。

同时，新传统主义能够提供一个中观的“关系互构”机制（侯利文，2018），通过中观层面的制度分析来解释社区工作者的身份问题，连接宏观理论和微观事实，描述国家在社区内的制度化表现，以此加强国家与社会关系理论在微观层面的解释力。图1为本文运用该解释框架的示意图。

图1 新传统式的制度性依附解释框架

（二）社区工作者的制度性依附

华尔德认为工业单位的垂直权力结构中存在制度性依附，即工人在经济、政治以及个人关系上依附于工厂和领导（华尔德，1996：14）。本文把社区中经济－社会、政治结构以及人际关系看作变量，以此衡量社区工作者对政府的依附程度。

经济－社会依附。华尔德认为工人们通过企业来满足需求的部分越大，外部选择机会越少，他们的依附性就越大（华尔德，1996：17）。单位满足工人需求的比例越高则依附性越高（如工资、福利等）；相反，在单位以外能满足职工需求的外部机会越多（如其他就业机会等），职工对单位的依附程度就越低。在非完全市场意义上的雇佣关系中，工人获得经济收入的同时还可以得到社会身份。通过考察社区工作者在经济上对基层政府的依附程度，可以明晰基层权力结构的表现形式和对社区工作者身份的影响。

政治依附。在这一方面华尔德对“工人群体是否能组织集体行动来反抗领导，以及领导是否能采用制度性的手段镇压来判断依附程度”（华尔德，1996：19）的相关研究可以作为参考。但社区与工厂不同，工厂是经济单位，主要目的是完成经济指标，其政治目标处于从属地位，居委会是自治组织，在制度内组织集体行动的可能性大大降低。因此强调对立与博弈的新传统主义与社区工作者的现实情况有出入，引证分析时需要修正，即从社区工作者合法性来源的角度分析社区工作者对政府的依赖程度，合法性受政府影响越大依附性越高，反之越低。合法性是社区工作者开展工作的基础，从法理上看其合法性来源于居民选举，但在实际中，科层制的行政驱动使其合法性的赋予以政府支持为前提。

人际关系依附。华尔德认为工人对于领导的人际依附程度取决于组织科层制度的完善程度（华尔德，1996：23）。组织的科层制度越完善，工人对领导的依附程度越低；反之，如果组织中的权力由于领导权力的影响而被个人化，那么工人对领导依附程度就会提高。但是，在社区中，党组织和科层制都增强了社区工作者对领导的人际依附性。其一，社区居委会历史性的依附和党组织的强化使社区工作者与政府关系密切，街道党工委领导社区党委，街道领导对社区工作者有相当大的影响力。其二，政府系列政令施行赋予了街道领导对社区工作者的实质管理权，而社区工作者缺少类似工厂工会或职工代表大会的群体利益表达机制，因而完善的科层化制度反倒加强了社区工作者对街道领导的依附。

新传统主义提供了一种以制度性依附为核心的权力结构分析框架，而在“行政+自治”的工作模式下，社区工作者在“依附与独立”之间摇摆，这种制度性依附可以呈现基层的权力结构形态，并进一步解释社区工作者身份的不确定性。下文将通过一个劳动纠纷案例来阐释这一理论路径，在揭示社区工作者身份困境的同时，描述和分析社区工作者制度性依附和社区基层的权力结构，以及这种结构如何反过来影响社区工作者的行为逻辑、街道与居委会的互动关系，并再一次强化社区工作的身份困局。

三、案例分析

（一）案例概况

J街道位于X区的中心地带，常住人口7万余人，人口流动频繁，基层治理压力大，辖区内有10个社区居委会，160余名社区工作者。2018年初，其中一位社区工作者黄某，历时2年余，穷尽所有法律救济方式之后虽然和街道达成和解，但她和街道之间的劳动关系始终没有得到确认。

围绕此案例，本研究团队对黄某所在的社区、街道和区进行了社会调查，主要对社区居民、社区工作人员和街道主管部门工作人员进行访谈，收集了与社区工作人员任免、管理、考核和奖惩等相关制度有关的规范性文件。

黄某系J街道社区工作者，她于20世纪90年代进入社区工作，曾任居委会委员、副主任和主任。2016年，黄某达到退休年龄，但以自身无过错为由拒绝退休，街道遂禁止其继续上班并停止为其发放补贴、缴纳社保。黄某以要求街道为其补缴医保被拒为由向X区劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，仲裁决定不支持黄某诉求。

2017年黄某不服仲裁结果，向法院提起诉讼，要求街道为其办理退休手续，后被驳回。黄某提供《X区社区专职工作者聘用合同书》等资料，希望证明存在劳动关系。法院认为原、被告就办理退休手续发生争议，并非纯粹的劳动争议，不属于人民法院受理民事诉讼的范围；社区工作者身份特殊，不适用《中华人民共和国劳动法》；劳动者认定须有从属性，根据《中华人民共和国居委会组织法》街道和社区之间的关系是指导与被指导的关系，并非上下级隶属关系，因此黄某与街道之间无劳动关系。黄某不服，认为一审法院适用法律错误，遂向中级人民法院上诉，要求根据《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国劳动合同法》判决，后被二审法院再次驳回，其理由同样基于黄某与街道之间并无劳动关系。同年，黄某向高级人民法院申请再审，被第三次驳回。高院同样认为，黄某任职基础为居民选举而非劳动关系；街道对黄某的考核与奖励属于行政职权而非劳动关系中的管理；街道向黄某支付的款项系根据《居委会组织法》和相关部委联合规定提供的生活补贴而非劳动关系中的劳动报酬。因此，黄某与街道间无劳动关系。

社区工作者无疑是用自己的劳动换取收益的人，但上述案例反映出社区工作者的身份在入职、考核、收入、奖惩、劳动保护等方面都存在不确定性，其结果是社区工作者与政府间确实没有为法律认可的劳动关系，这两者之间的法律关系还有待商榷（程立武，2014）。曾有学者指出应该承认社区工作者和街道之间的劳动关系（彭瑶，2017），但现实中无法认定劳动关系使社区工作者的劳动权益难以得到法律保障。当前，社区工作者队伍颇为壮观，民政部《2018年民政事业发展统计公报》虽未设社区工作者一项，但统计了居委会10.5万个，居委会成员57.9万人。黄某的情况可能在任何一个社区工作者身上出现，劳动法和居委会组织法之间的制度性张力不可避免地模糊了基层社区工作者的劳动者身份。与此同时，基层权力结构约束社区工作者寻求权利保护的行为，对政府的制度性依附更加深了社区工作者的身份不确定性。

（二）制度性依附理论的阐释

1.经济－社会的依附

成员对组织的依附程度取决于组织满足成员需求的程度和外部选择的机会。组织越能满足成员的需求，外部选择越少，成员的依附性就越高，反之越低。社区工作者对政府的经济依附在《居委会组织法》和相关工作考核的规章制度①《居委会组织法》第十七条规定居委会成员的生活补贴由政府划拨，居委会办公地点由政府统筹解决。政府每月向社区工作者提供生活补贴和社保满足了社区工作者的基本生活需要。中集中体现。将这种依附进一步强化的是社区工作者的“专职”化。最初的社区工作者主要是居民选举的居委会成员，他们大多有正式工作或属退休人员，政府提供的生活补贴只是他们收入的一部分。随着社区工作者的专职化，政府提供的生活补贴逐渐成为社区工作者收入的主要甚至唯一来源，社区工作者对政府的经济－社会依附大大增强。黄某一案中，法院就强调政府支付给生活补贴是依《居委会组织法》而为，因此不属于劳动法调解的范围。

除了生活补贴以外，街道通过高度制度化的方式影响社区工作者的绩效收入。社区工作者的生活补贴普遍不高，以J街道为例，调查显示160多名社区工作者中绝大部分2019年月收入不足4000元，多数在2000元到3500元之间。根据该地所在市统计局的信息，2018年该市城镇非私营单位就业人员年每月平均工资6813.67元；私营单位就业人员年每月平均工资4379.83元，均高于社区工作者的收入。X区系生活成本较高的主城区，相较其他地区，每月的收入则显得更少。

在收入不高的情况下，街道对社区工作者的绩效考核结果就有更加显著的影响。X区区委组织部、民政局曾先后出台社区工作者的考核规章制度，相应部门单位据此对社区进行考核。如街道每季度会对社区进行评级，每级之间的绩效奖励相差几百元。绩效考核提供满足其经济需求的正向激励，进而强化社区工作者对政府的经济依附。

既然收入水平有限，那么社区工作者似乎可另谋高就跳出去。但现实中，大部分社区工作者受限于年龄、学历、家庭等因素无法或不愿从事其他工作，因此真实可靠的外部选择机会很少。在调查中发现相当比例的女性社区工作者入职的动机是离家近，照顾子女方便，因此难有更好的外部选择。年轻的社区工作者更为看重参加公务员考试优先录取的资格，但以此渠道晋升的概率很小，J街道2019年160多名社区工作者中仅有2名通过了公务员考试。

新传统主义式的权力结构中，成员与组织的关系不是纯粹市场意义上的劳动关系，成员受雇于组织的同时也获得了社会身份（华尔德，1996：17）。社区工作者难以在市场中获得满意的职位，也难以割舍眼下的工作，虽然收入不高但相对稳定。经济需求的部分满足和外部选择的窄化共同造就了社区工作者的制度性经济依附。

2.政治上的依附

华尔德从工人是否有集体性、组织性抗争和领导的应对来衡量依附程度，就此而言，社区工作者完全依附于街道。从社会组织角度观察的结果显示，居委会中重要的位置基本上都是由党员担任，在X区，社区主任、书记一肩挑，确保了街道党工委对社区工作者的强力领导，实现了“工作单位的政治组织化”（华尔德，1996：20）。J街道的某次人事调动中，A居委会主任因故离职，街道即调B居委会主任接任，以C居委会一副主任接任B居委会主任职位。被调动者均为党员，即通过党内调动实现居委会间的职位调动。

党组织塑造了街道与社区之间的上下级垂直关系，弱化了社区之间、社区工作者之间的横向关系，使其难有集体行动的空间。社区工作者没有工会之类的利益诉求组织，因此不具备集体行动的组织资源。同时，社区工作者的政治忠诚可以为职业生涯带来声望与利益（华尔德，1995），对其而言，向组织表忠心比抗争性的群体行动更可能维护利益。上述案例中用尽法律途径未能成功的黄某最终通过与街道协商，诉求得到了部分满足。不过社区工作者和政府的关系不同于工人与工厂的关系，要解释社区工作者对政府真正的政治依附需追溯其合法性构成。

居委会是带有鲜明政治色彩的群众自治组织，其开展活动需要合法性的支撑，也就意味着社区工作者需获得群众的认可、支持与配合。但是，社区工作内容与政府职能高度一致，社区在某种程度上被吸纳到行政体系中。调查显示，不少居民认为社区工作者是公务员，居委会是政府机构。为了社区治理的有序开展，政府为社区工作者的合法性提供必要支持。在政府主导和自治疲软的共同作用下，居民对社区工作者的信任更多源于其政府工作人员的身份而非源于对其提供服务的自治组织成员的身份认同。但同时，由于社区服务的特殊性，社区工作者若得不到居民的认可而仅仅受政府指派必然寸步难行。因此，社区工作者实际上受到双重影响，但最初的和持续的合法性支持主要是政府，这塑造了他们对政府的政治依附。

3.人际关系的依附

新传统主义中，“新”主要指科层化、照章办事和非个人化等特征，“传统”则代表任人唯亲、搞关系和暗箱操作等特征（华尔德，1996：11）。新传统式的权力结构下领导掌握的制度性权力呈现出个人化的特征，这导致工人依附领导（华尔德，1996：24）。基于个人化的权力对工人们的利益至关重要，工人们必须与领导保持良好关系。社区工作者所处的社区中也有制度和个人两个层面，但社区工作者的处境是两类的叠加。从新中国成立之初到改革开放，中央不断探索创新基层管理模式，居委会组织条例和居委会组织法都体现了基层管理的制度化。21世纪以来，社区建设受到民政部的高度重视，居委会的行政化，同时也代表着社区工作者工作环境的正规化、制度化，各地也多有出台相关文件指导基层发展，基层政府则会制定管理社区工作者的规章和细则，通过科层系统向下传递。但制度化的过程呈现了“传统”的色彩，制度性权力有个人化的倾向。在调查中，年龄较长的社区工作者普遍反映，20世纪90年代，有很多下岗职工主要通过熟人介绍成为社区工作者，而非像现在通过统一考试进入。X区民政局在2019年的一份文件中禁止私自安排未经过考试的人员担任社区工作者，这也能印证曾有这种情况的存在。同时，街道往往在社区工作者招录环节中有话语权，社区工作者进入街道后派往哪个社区，担任什么职位均由街道提出方案，过程中没有具体的实施规则且少有监督，具有相当的个人色彩。

与街道领导间的人际关系对社区工作者的职业生涯影响重大。本研究案例中对比黄某和一起工作且同龄的社区工作者最终的工作安排，能说明人际关系对社区工作者的影响——X区民政局规定，特别优秀的社区工作者到了退休年龄后经街道研究同意可以留任，结果是黄某没有得到留任机会，她被要求退休而对方留任。但需要强调的是，社区工作者对人际关系的依附一定基于正式制度。就某种程度而言，权力的运行达成了制度与个体的合谋，社区工作者如果想获得更大的利益，必须受到与街道领导关系的约束，故而客观上表现出社区工作者对街道领导人际关系的依附。

综上所述，社区工作者在经济－社会、政治、人际关系三方面制度性地依附政府。基于制度性依赖，相较于作为居民利益的代表，他们更倾向于重视对政府的义务和责任。相同的目标不意味技术上和群体间的完全协调，迫于对政府的依附，社区工作者在对政府和居民的双重义务中疲于奔命，进而加重了身份的不确定性。黄某的案例中，J街道向X区法院发的函表达了对社区工作者在这种制度性依附下身份困境的“同情”，函的大意为：大家都不愿意看到出现劳动纠纷，但现行制度下的冲突不易化解，只有顶层设计的改变才能真正解决基层的无奈。

四、结论

社区工作者当前面临的尴尬局面有其历史根源，也是国家基层政权建设和中国特有的国家－社会关系下，基层权力网络和个体互动的结果，本研究用修正后的新传统主义式制度性依附理论解释了这一互动机制。在历史传统和国家与社会关系的基础上，探讨新传统主义式的权力结构有助于考察后单位时代中国家与社会关系在社区中的表现与影响。

基层群众自治与基层党建的相互促进、共同发展，应是21世纪中国民主政治建设的一个基本景观（林尚立，1999）。就目前而言，各地创新实践虽层出不穷，但能否突破社区内不均衡的“行政+自治”传统还是未知数。法理上街道仅应指导社区工作，但在新传统式的社区权力结构中，街道通过结合党政系统领导社区保障了治理效果。良好的国家与社会关系应该是互动合作的，而这种互动合作要以完善发达的社会力量为基础（郁建兴、关爽，2014）。在构建共建共治共享的治理格局中，社区治理重在多主体互动协作，没有坚实自治基础的治理只能是政府管理手段的技术化和居委会、社区工作者的进一步工具化。目前，各地也在探索新的路径解决社区工作者的身份问题，比如通过督促社会工作者职业培训和专业资格证考试落实相关政策、保障措施以吸引和激励社区工作者等，但仍然面临大量遗留问题。为解决这一结构性问题，需要以系统思维探索确定职责的制度设置。