新时代背景下民办教育发展特点和治理策略

耿景海

改革开放 40 多年来，我国民办教育在增加教育供给、优化资源配置、扩大教育选择、改善教育公平、促进教育改革、激发教育活力等方面发挥了重要作用，已经成为我国社会主义教育事业的重要组成部分。随着我国进入新的历史发展阶段和社会主要矛盾的转化，民办教育的发展定位和目标任务发生了历史性变化，宏观政策环境也发生了重大变化，分类管理改革逐步深入，规范与高质量发展成为主流基调。这些变化给民办教育治理带来一系列新的挑战，迫切需要一系列新的治理策略。

一、民办教育发展的特殊性

（一）制造业发展催生大量随迁人口就读需求

经过近40年的改革开放，我国东部沿海陆续出现了一些制造业大省，有的甚至成为世界级的制造业基地。随着制造业的蓬勃发展，本地户籍人口远远不能满足制造业所需求的充足劳动力，再加上进厂打工对本地年轻人来说是次优选择，吸收外来务工人员理所当然地成为一项必须长期坚持的发展战略。发展制造业离不开大量流动的产业化技术工人，而子女教育是留住这一大批产业工人的重要因素。随着大批处于旺盛生育期的适龄劳动人口涌入，儿童学位需求呈几何指数倍增的趋势。

（二）公立教育资源不足需要社会力量投入

在人口倒挂的大城市里如何用好有限的公立教育资源考验着政府的执政智慧。政府投入教育的资源有限，即使目前政府力争达到了占GDP4%的教育投入目标也仅仅处于发达国家的最低门槛。社会多样的教育需求，呼唤多元的教育供给渠道。从世界范围内来看，公立教育不完全是优质教育的代名词，更多的是提供保底性质的基本教育。教育质量的提高是全社会的任务，需要全社会发挥积极性和主动性，汇聚社会资源越多，教育质量提高得越快，因此公立教育不能“包打天下”，要鼓励社会力量兴办教育。

（三）随迁人口变动不居

随迁人口流动受市场调节，受不可抗因素如疫情、战争等影响较大，难以精准预测，导致公立教育无法按稳定的户籍人口惯例“计划” 布局。同时，公立教育教师和工作人员受事业编制的严格限制，不能随着人口流动量的多寡而灵活调整，尤其目前政府强调编制“只减不增”，除非外来人口全部实现市民化转变，才能按照计划统一配给公立学位，否则利用社会力量办学解决部分外来人口的学位需求不可或缺。纵观国内，目前还没有任何一座城市有能力做到这一点，这就决定了民办教育发展的现实性、必要性和长期性。

二、我国民办教育新政及其影响

对民办学校实施营利性与非营利性分类管理，是我国民办教育宏观治理上的一次重大创新。2016年11月，全国人大通过《民办教育促进法》修订案;同年12月，国家陆续颁布《关于加强民办学校党的建设工作的意见（试行）》《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》《关于印发〈民办学校分类登记实施细则〉的通知》《关于〈营利性民办学校监督管理实施细则〉的通知》;2021年4月，国务院颁布新修订的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》。这一系列政策法规构成我国民办教育的基本政策框架，确定分类管理是今后我国民办教育改革和发展的基本方向。这些新法新政从法律的角度破解了长期困扰我国民办教育发展的学校法人属性不清、财产归属不明、扶持措施难以落实等瓶颈，规定在办学方向上始终坚持和不断加强党对民办教育的全面领导，坚持教育的公益属性，贯彻党的教育方针，落实“立德树人”的根本任务;在发展目标上要更加注重优质特色，着眼于提供差异化、多样化、特色化的教育供给，解决好人民群众最关心、最直接、最现实的教育问题;在法律地位上更加体现平等原则，充分保障民办学校师生的同等权利，依法维护民办学校的同等地位;在政策要求上更加强调支持规范并重，促进民办教育高质量发展;在动力机制上，更加依靠改革创新，充分发挥民办学校体制机制的优势，有效激发民办教育的内生动力。

三、高质量发展民办教育的治理策略

党的十九届五中全会提出“建设高质量教育体系”，“坚持教育公益性原则”，“支持和规范民办教育发展”，为“十四五”期间民办教育高质量发展指明了方向。坚持民办教育高质量发展是一项必须长期坚持的发展战略。要保持经济发达省份制造业优势，提升制造业竞争力水平，实现经济高质量发展，必须尽可能地调动一切教育资源为制造业人口提供适合的教育。适合的教育不仅仅是优质的教育，其含义包括三个层次：为高端人才子女提供选择性教育、为中低端人才子女提供适合其个性发展的教育，即提供各类特色学校、为符合本市准入门槛的低收入人群子女提供合格的教育，分类精准满足不同收入人群的教育需求。同时，为促进民办学校规范办学、健康发展，不断提高民办教育质量和发展水平，要有切实可行的策略。

（一）分类资助扶持

出台政策督促民办学校积极改善基本办学条件，强化品牌意识、制订品牌规划，结合实际研制工作落实方案，加强内涵建设，促进学校健康发展和品牌提升。通过中端民办学校的提质增效或者淘汰低质量民办学校、引进优质民办学校等手段不断丰富优质教育的供给。研制分类资助方案，为营利性民办学校的规范和提质提供积极支持。通过把现存非营利性民办学校分为政府资助一类学校、政府资助二类学校、普通非营利性学校三类，实行分类资助扶持。根据入户人口增长速率，在优质非营利学校提高购买学位的比例。继续坚定不移地提升公办园的比例，尽快完成占比50%的目标，继续坚定不移地提升普惠园的比例，尽快完成占比80%的目标。在学前教育规范发展的基础上，改善办学条件，实施品牌振兴计划，通过培育核心专长，确定主攻方位，凝练办学特色，擦亮品牌底色。

（二）依法关停并转

受疫情和贸易摩擦影响，低质量民办学校生源日益流失，个别学校甚至陷入内部治理混乱、关联交易失序、师资骨干匮乏、经费投入停滞等恶性循环状态。经验表明，仅靠市场的力量不足以短时间内调整民办学校数量与结构，政府必须主动作为，依法依规吊销其办学许可证。特别是经多次约谈整改效果仍不理想的，要做好关停并转低质量民办学校的预案，包括学生分流、教师安置、校产处置等。

（三）推动组团发展

集团化办学是深化基础教育管理体制和办学模式的重要表现，能够改革优化教育资源均衡配置，提高管理效益，整体提升全省基础教育发展的平衡性和协调性，有助于“让每个孩子享有更加公平更高质量的教育”。加大对中低端民办学校的改造力度，推广民办学校委托管理经验，通过吸引省内外知名高校、科研院所及优质品牌学校托管中低端民办学校。继续鼓励公办民办学校结对帮扶，鼓励市内优质民办学校联合中低端民办学校组团发展，因地制宜地组成资源共享、交流协作和优势互补的共同体。同时，谨慎防止出现集团规模过大导致办学质量滑坡、简单化贴牌管理等负面影响。

（四）鼓励捐赠办学

新法新政规定的义务教育阶段不准设立营利性民办学校，导致近年来申请举办义务教育学校的投资热情有所下降。义务教育阶段公办学校应占据主导地位，但并非一刀切地禁止创办民办学校，目前各界的共识是义务教育阶段可以存在少量的非营利民办学校。既然存在生存空间，政府应该积极创设条件鼓勵社会创办非营利性选择性民办学校。非营利性选择性民办学校的开办资金主要来源于社会捐赠。经济学研究表明，慈善捐赠与经济增长之间存在协整关系，并形成了双向正向刺激机制，二者相互促进。东部经济发达省份，社会捐赠存在同步增长潜力。因此可通过大力落实捐赠税收减免、及时发布捐赠需求、简化捐赠办学手续等手段积极创设条件，有序引导社会力量在义务教育阶段创办一定数量的非营利性民办学校，满足群众日益高涨的多样化教育需求。