农村集体土地入市中的收益分配关系研究

王杰

摘 要：农村集体经营性建设用地入市收益分配是当前深化农村土地制度改革的重点和难点问题。集体土地入市中村集体内部收益分配模式存在差异，且不与国家入市政策目标完全相符。为了厘清这一问题，本文以L市为研究对象，以产权规则—治理主体为分析框架，从L市农村集体土地入市项目的实际情况出发，探究各入市项目收益分配模式的形成、差异及其影响因素。研究结果显示：受产权规则与治理主体的双重影响，村集体内部收益分配模式存在较大差异，同时也与村集体经济发展态势有直接联系。这一研究发现不仅有助于国家有关部门理解当前村集体内部入市收益分配的现实状况，也有助于乡村有效实现村民增收和村集体经济壮大，为乡村振兴建言献策。

关键词：农村集体土地入市;收益分配;产权规则;治理主体

一、问题的提出

我国作为一个农业大国，“三农”问题关乎国家现代化建设、乡村振兴战略的实现，而农村集体经营性建设用地入市是解决“三农”问题的重要手段和途径。在此背景下，新《土地管理法》于2020年1月1日起正式实施，首次明确允许农村集体经营性建设用地入市流转。从经济学意义上来说， 农村集体土地入市实际上是农村土地收益在各利益主体之间分配格局的调整， 促使经济收益向村集体和村民倾斜，最终实现村强民富。因此，农民收益增长和村集体经济发展是农村集体经营性建设用地入市制度改革的重要使命。

2015年3月以来，L市作为全国33个之一、湖南省唯一的农村土地制度改革试点县（市），按照国家政策的要求，进行农村集体土地入市的探索。到试点结束时，L市取得了丰硕的成果和可推广的经验。本文聚焦L市入市收益分配环节，了解到L市制定了《农村集体经营性建设用地入市收益分配指导意见（试行）》，即在政府扣除收益调节金和契税后，剩余入市收益村集体应提留30%、村民分70%，保障村集体成员公平分享土地增值收益。而且国家推动集体经营性建设用地入市改革的初衷和目的，是让国家、集体和个人都能享受到土地增值收益。有鉴于此，本文以L市为例，探讨在L市集体经营性建设用地入市改革实践中，入市項目的收益分配模式是否存在差异？如果存在，这些差异如何解释？是否又符合国家政策和L市制定的收益分配指导意见？

二、研究设计与案例选择

本文选取了全国33个农村土地制度改革试点县（市）之一的L市作为调研地点。L市地处湖南省东北部，面积4860平方公里，人口160万，是湖南人口大县、经济强县。 L市所有乡镇（街道）是由东乡、西乡、南乡、北乡以及城区组成。笔者通过查阅文献发现“区位条件”这一特征对于当地村民的行为习惯有较大影响。因此，笔者通过分层抽样方法，抽取了 L市5个地区59个入市项目构成本文的研究样本。

本文收集的调研资料主要包括访谈数据、会议数据以及政府官方文件等资料。调研中选取的访谈对象主要有以下四类：L市自然资源局领导和干部、各乡镇国土干部、村组干部以及入市项目企业主。调研的具体流程是：首先，调研小组通过在L市自然资源局为期半个月的实习，查阅L市入市卷宗，并对负责入市工作的领导和干部进行了访谈;其次，调研小组根据前期了解到的信息，针对不同身份的受访者，提前设计了半结构化访谈提纲，对乡镇国土干部、村组干部以及入市企业主进行访谈，了解各入市项目实际收益分配情况;最后，对调研获得的纸质资料、笔记以及录音资料进行整理和总结。

三、案例分析：L市农村集体土地入市收益分配模式

在具体的收益分配政策上，L市政府出台了《L市农村集体经营性建设用地入市收益分配指导意见（试行）》和《L市农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金和税费征收使用管理办法（试行）》。不过，从上文得知，所有入市项目在政府与村集体间的分配都是按照国家政策指示、市政府文件要求进行的，但在村集体内部分配中却很少有完全按照中央政策目标以及政府文件要求去分配入市收益的。那么，在实践中L市入市项目的收益分配到底是怎样的一种形态呢？

（一）政府与村集体间的收益分配

《L市农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金和税费征收使用管理办法（试行）》指出，根据入市土地的不同用途、不同基准地价等级，分别按成交总价款的一定比例提取和征收调节金。如果入市土地用于工矿仓储用地，征收10%的调节金和4%的契税;如果用于商服用地和其他经营性用地则采用超额累进调节金率，入市成交价款在30万元及其以下部分征收20%的调节金，30万～50万元的部分征收30%的调节金，50万元及其以上部分则征收40%的调节金。因此L市入市项目在政府调节金缴纳方面基本上没有产生任何争议。

（二）村（组）集体与村民间的分配

关于村集体内部的收益分配，L市政府出台了《L市农村集体经营性建设用地入市收益分配指导意见（试行）》，其中明确规定：在入市成交价款扣除调节金以及契税后，剩下的入市收益则返还到村集体，村集体提留其中30%的收益，剩下70%的收益给村民。然而根据实地调研可知，基本上没有村集体能完全做到入市收益三七比例分成，大多实行的是其他的收益分配形式。

需要注意的是，入市项目是否已经流转会造成收益分配方式的不同，所以分为违法占用土地入市项目和常规入市项目收益分配来进行梳理分析。

1.违法占用土地入市项目收益分配。违法占用土地入市是指农村集体经营性建设用地入市政策在开展试点改革之前，农用地就已经被用于建厂或进行商业经营。在入市政策出台前，村民就已经与企业签订土地流转协议的，按当时的费用标准得到补偿。入市政策出台后根据村民后续获益变化大致分为三种情况：一是村民获利最少，只有之前所获得的土地收益，企业补齐手续进行入市后，并没有再给村民补偿;二是村民收益有所增加，除了之前的土地流转费用，企业入市后又补偿了部分收益给村民;三是村民获益最多，即企业完全按照现有入市的土地价格标准给村民补齐相应差价。同理，村集体在违法企业入市后，获得部分比例的入市收益或一定的管理费，或者保持入市前的土地交易协议。

2.常规入市项目收益分配。常规入市是相对于违法占用土地入市来说的，按国家入市要求先入市后动土。根据收益分配形式的不同，主要有两种分配方式：一是一次性收益分配;二是剩下的入市收益企业一次性付给村集体，在村集体内部一次性分配完毕。考虑到国家入市政策目标是提高村民收益和发展村集体经济，按照村集体和村民留存比例的多少进行分配，分为村集体全部留存（100%）、村集体大部分留存（30%及其以上比例）、村集体留存少部分收益（0～30%的比例）以及村集体无任何收益（0）四种。我们从中可以清晰地了解到剩余入市收益分配比例在村集体与村民之间的变化。

从上述调研发现来看，本文得出以下几个观点。第一，L市现有的集体土地入市项目在村集体内部的收益分配模式上确实存在明显差异。第二，村民收入总体上是增加的。进行农村集体经营性建设用地入市之后，L市绝大部分入市项目确实都给入市村民带来了实实在在的利益。第三，L市入市项目在促进集体经济发展上成效不大。除少数村集体土地入市的项目和村集体流转村民承包地入市的项目能够有效带动村集体经济发展外，其他大多数入市项目并没有使用国家政策目标和政府建议的分配比例进行收益分配，使得入市村集体经济增长缓慢。

四、农村集体土地入市收益分配模式差异化解释机制

由上可知，L市入市收益分配比例在村集体内部的划分形式多样，分配比例差异较大。那么为什么在村集体内部会形成不同的收益分配模式呢？又是受什么因素影响？笔者认为可以从产权和治理两个视角来进行探讨。

（一）农村土地制度中的产权规则和治理主体：一个类型学划分

产权实质上是一组可以在不同经济主体间进行分割与组合的权利束，它的核心是使用权、收益权和转让权等三组权利束或权能（田传浩，2018），即产权规则是确定土地使用权归某一主体享有的依据。通常来说，改革开放后我国经过探索形成“土地所有权归集体，使用权归农民”的土地承包经营形式，即在不改变集体所有制的前提下，将土地使用权配置给农民（桂华，2019）。在2016年，国家颁布了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出土地承包权与经营权正式分离。实际上农村集体土地入市是保留村民土地承包权，而流转给企业经营权。

因此，本文根据土地承包经营权的实际归属把入市土地分成三类：村集体土地、组自留地以及村民承包地。仅从产权规则来看，村集体土地入市所获收益应归村集体享有，村组自留地入市所获收益归组集体享有，村民承包地入市的收益则归承包人享有。但是我们从L市入市项目中了解到受产权规则主导的入市收益分配模式只有33个，占比56%，还有26个项目的收益分配模式并不是由产权规则主导的，即无法完全解释入市项目中村集体与村民之间土地增值收益分配比例不同这一问题。

那么是什么因素也在其收益分配中发挥着影响作用呢？在实地调研中我们发现，除了产权规则这一较为典型的解释思路，农村治理主体的不同也是一个很重要的解释变量。借鉴“产权单位与治理单位的关联性（邓大才，2015）”以及“产权和治权是最为重要的两组关系（刘守英，2019）”等观点，笔者认为收益分配模式的形成还受到农村治理主体主导下相关利益者之间博弈的影响。所谓治理主体，是在乡村治理活动过程中尤其是土地资源配置方面起到重要作用的机构、组织和群体。在农村集体土地入市中，主要有乡镇政府、村集体、组集体以及村民等治理主体发挥主要作用。因此本文将村集体内部收益分配方案的确定视为产权规则和村庄治理主体二者共同塑造的产物，不同的组合形成了不同的收益分配逻辑（见表1）。

（二）产权规则影响入市收益分配配模式

产权规则决定土地承包经营权归属，进而影响收益分配模式。一方面，我国实行改革开放以来，农业农村逐渐形成以家庭联产承包责任制为主体的农村土地产权制度，土地包产到户，导致现在已经分给村民的土地，村集体（组）无权擅自动用。新时代，党的十九大提出实施乡村振兴战略，并明确指出要保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。另一方面，不仅国家相关法律从未明确规定入市土地增值收益应如何分配，而且国家现行集体土地入市制度也没有出台。因此，入市项目涉及的土地使用权是在村集体手中还是在小组或者村民手中，会直接影响收益分配。

（三）治理主体影响入市收益分配模式

不仅客觀的产权规则影响着入市收益分配模式，而且治理主体之间博弈结果的不同也会影响入市收益分配的形成。这可以从不同的治理主体在发挥主导作用时表现出来。

L市出台了《农村集体经营性建设用地入市民主决策办法（实行）》，提出入市收益分配模式由村集体成员内部自主决定。但我们在实地考察中发现，案例中存在政府主导下的入市项目。这些入市项目由于涉及土地面积、交易金额较大，仅凭村委会自身能力无法有效处理，加上政府有打造入市样板项目的需求，于是政府便介入其中，结果便是入市收益分配按照L市政府指导文件要求的比例进行分配。此外，在村庄内部民主决策下的土地入市中，因村干部与村民存在利益与理念上的差异，两者会在入市协商阶段进行博弈。结果要么是村干部凭借其权威和经济发展理念主导土地入市，要么是入市村民影响入市项目。

从产权规则—治理结构这一类型学划分出发，结合L市12个镇（街道）59个入市项目的实证数据，我们发现：收益分配模式之所以不同，主要是受土地产权规则和乡村治理主体的双重影响所形成的。

五、结  论

农村集体经营性建设用地入市增值收益分配模式是当前深化农村土地制度改革的重点和难点问题。本文基于“产权规则—治理主体”分析框架，对农村集体土地入市增值收益分配模式及其影响因素进行探讨，在此基础上指出了L市当前各入市项目收益分配模式的优劣以及对村集体经济发展和农民收益增加的作用。总结全文，研究结论如下：

第一，不是所有的收益分配模式都符合国家政策要求，只有合理的入市增值收益分配模式才能在符合要求的同时对村民收益的提高和村集体经济的有效发展起到作用。比如L市违法占用土地入市项目就不能保障村民自身收益以及大多数村民承包地入市的分配方案都不利于村集体经济的发展。

第二，在保证村民收益的同时，能够促进和带动村集体经济发展的集体经营性建设用地入市项目较少。主要与以下两个方面因素有关。一是入市土地性质。一般来说，受村集体自身控制的土地入市会促进村集体经济的发展，组集体自留地或者村民承包地入市一般不会有效带动集体经济发展。二是土地入市方式。如果是组集体土地或者个人承包地，一般采取租赁或入股分红的方式才能将租金和入股分红的部分收益或者全部留在村里，而通过出让的方式入市的土地一般都分给村民个人。

第三，村民受限于自身的阅历和知识积累，仅由村民代表大会自主决定入市收益分配方案存在一定的不足。由于农村集体土地入市改革是一个政策性很强的制度变革， 普通村民较难在短时期内熟悉集体土地入市改革政策的具体内容，因此村民很难作出符合自身群体利益的最佳选择，同时很多村民代表在参与入市收益分配决策中很难区分个人利益与集体利益、辨不清当前利益与长远利益， 缺乏全局意识和长远意识。L市入市项目收益分配虽然可以保证村集体获得一次性收益，但是却极大地损害了村集体和村民的长远利益，也无益于村集体经济的可持续发展。

由此可见，L市农村集体经营性建设用地入市收益分配模式形式较多，但并不是每一种收益分配方式都会对村民和村集体经济发展带来积极影响。我们应趋利避害，积极实现国家入市政策目标，助推乡村振兴及实现乡村治理现代化。

参考文献：

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（作者系湖南师范大学公共管理学院硕士研究生）