中国农村土地制度改革研究述评

苏晨 扶玉枝 潘永强

摘 要：通过文献整理和归纳发现，已有研究主要基于单一视角，采用案例分析和规范分析方法主要对东南沿海一带的集体土地入市和宅基地制度进行了探索性研究，征地制度研究较少。未来可以基于宏观视角，利用交叉学科对全国农村土地制度改革效果进行深入探讨。此外，未来可就承包地、农村集体经营性建设用地和宅基地改革进行进一步深入研究。

关键词：农村土地制度 “三权分置” 土地制度改革

土地制度改革是我国农村改革的重点和难点。2020年的中央一号文件提出，要开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点，制定农村集体经营性建设用地入市配套制度，严格农村宅基地管理，以探索宅基地所有权、资格权、使用权““三权分置””为重点，进一步深化农村宅基地制度改革试点。从文件内容可以看出，中央对农村土地制度改革的高度重视。因此，对农村土地制度改革的相关研究进行系统梳理具有重要的政策意义。本文的研究目的在于通过梳理最近十年农村土地制度改革的相关文献，为进一步的研究明确方向，并为农村土地制度改革的探索实践提供理论指导。

一、农村承包地““三权分置””制度改革

近十年农村承包地““三权分置””制度改革的历程在时间上分为两个阶段：第一阶段：2010年至2012年。这一阶段研究的重点在于““三权分置””框架结构的建设。蔡玻以河南省G村土地流转矛盾为案例进行研究，发现对土地权利进行分离这一政策有助于土地进行流转，在土地所有权不发生任何变化的前提下，通过对土地承包权、经营权和收益权三权进行明确化，来实现保护农民获得合法权益的目标[1];第二阶段：2013年至2020年。这一时期政府出台了很多关于農村土地制度的政策，迎来了农村土地产权““三权分置””研究的热潮，侧重于通过新视角来研究““三权分置””的发展思路。王亚新以湛江农村地区为案例，发现土地经营存在综合整治、规模化经营、土地流转和承包经营权资本化这四种创新模式，并说明了其中包含的内容、取得的成效和存在的问题，提出土地经营发展的产权基础是进行““三权分置””，要将农民的发展权进行保护作为土地革新的国民基础[2];叶兴庆认为要使““三权分置””扮演积极的角色，同时防止负面影响，就需要对土地的三种权利进行合理规定，并且对三者在处分、收益等领域有相关的制度[3];罗必良和胡新艳提出，在““三权分置””下，农业发展方式的革新主要在于发展农地的经营权。农村土地产权的不断发展、农业分工的明确化和家庭经营范围的扩大，将是农业经营方式进一步发展的基本方向[4];陈金涛和刘文君认为实施过程中有多种障碍性因素，所以我们要努力让““三权分置””得以实现，必须从法律制度的整合、政策的协调、合同的完善、经营权的流动性监视、平行机构的设立等方面进行研究[5];王亚华认为应该从现在的历史条件出发，研究如何能更好地落实集体所有权，提高集体在统筹管理土地上的地位，这是必须在““三权分置””制度改革框架内重点研究的问题[6]。

二、农村土地征收制度改革

（一）理论进展

在征地制度改革方面，学界的主张大体上可以分为以下三种。第一种观点认同现有的征地制度，并要求给予失地农民更多的补偿。例如，贺雪峰对该制度持有积极的看法。他认为，给予失地农民更多补偿这一做法具有合理性[7];冯宪芬等提出了现行征收补偿制度中存在的不足，借鉴了其他国家和地区的经验，提出对失地农民的补偿应该以土地在市场上的价格为准，从而起到维护失地农民利益的作用[8]。

第二种观点提倡限制征收权，推进集体土地市场的进入。即我们提倡维护和发展集体土地的所有权。但是在现有的发展情况下，需要给予集体土地更大的权利。集体土地的所有权不发生任何变化就可以进行流通，以买入股票或者租赁的方式。温铁军和董莜丹运用村社理性的知识，得出了走出“三农”与“三治”困境的方法，农村内的社区进行内部消化可以降低社员的交易费用，并且形成组织租，同时在社会管理和要素合理分配方面，可以降低风险，维持农村地区的稳定[9]。

第三种观点认为应该对农村土地进行确权，土地通过流转进入城市。例如：蔡继明提出，土地资源十分珍贵，而且它在市场上处于非常重要的地位，所以，政府要把市场和农民的切身利益两手抓，市场才会变得更加有效，政府才能合理地运用科学的计划和管理政策发挥好宏观调控作用[10]。

（二）实证研究

史清华等基于对上海市7个村总共2281户农民的实地调研，发现大部分被征地农户的收入不降反升，说明失地农民的问题另有根源，因此今后征地制度改革的目标在于给予农民完整的谈判权利，从而公正地进行程序[11];许恒周和郭玉燕选择南京市和鹰潭市作为样本，结果表明经济发达地区的农民更倾向于土地被征用，农户被征地意愿的影响因素众多，所以政府需要通过多方面的渠道来实现保护农户利益的目的[12];冀县卿和钱忠好以江苏省的失地农户为案例，得出结论：为了达到失地农民对我国征地制度满意的效果，不仅要对现有的征地制度进行革新，而且要格外重视与之相配套的制度设施的完善，从而使失地农民的切身利益得到保障[13]。李红娟基于对西安等试点情况的分析，从法律的角度提出了问题并给出了合理的解决方案[14]。

三、集体经营性建设用地入市制度改革

（一）理论探讨

本文从内涵、发展途径、资源配置三方面总结与集体经营性建设用地入市制度有关的研究。首先，在集体经营性建设性用地内涵方面，胡宁燕指出，除了用于农业、宅基地建设和公益性建设这三种用途之外，还包括由村民组织自己成立、其他组织联合成立或者是个人成立的企业因为发生破产等而产生的土地，还包括大量被废弃的土地与村庄的合并而产生的土地，主要用于发展农村的经济[15]。因此，农村建设用地是一个很大的概念，不仅仅包括集体经营性建设用地，不能以偏概全。

其次，在其发展途径方面，杨遂全指出，集体经营性建设用地平等入市的立法路径：土地使用权或长租居住权及土地发展权，所以只有完善我国相关的法律，才可以实现集体经营性建设用地入市的制度建设[16];方涧认为，在修法背景下，针对入市某些方面存在的困境，改革的思路在于对《宪法》的第10条进行合理解释，适时制定《集体建设用地流转法》等专项法律，为未来的改革做出贡献[17]。

最后，在其资源配置方面，在关于各个主体的配置比例大小的问题上，吕宾等认为土地在入市后产生的增值收入按照国家占有30%，集体占有70%的比例进行分配。而在还没有进行统筹管理的农村地区，增值收入按照集体占有20%，个人占有80%的比例进行分配，按照这样的分配方式，可以实现基本的平衡[18]。

（二）案例研究

一些学者从试点调研出发，来加深对集体土地人市制度的认识。其中张志强通过对重庆、广东等地实地调研，得出该制度的实行可以一定程度上解决实践中产生的问题，从而推动城乡的统筹发展，以制度的创新发展来清除体制造成的障碍，以此来促进农村集体建设用地“入市”[19];赵磊把北京市大兴区作为案例，指出对农村集体土地进行入市的关键在于去除城市与农村的分割和推动城乡一体化，最终要实现解决社会问题的目的，实质在于区域合作和统筹发展，分配结构要合理，工作体制要利用顶层来促进和消除条块之间的分割，同时指出农村土地入市改革试点成功的核心在于如何调动集体经济组织的积极性[20];姚睿等对全国30个改革试点进行测度，结果表明集体建设用地市场还处于初级的发育阶段，受到建设用地需求和地方政策的影响，建议加强制度供给[21];任玉龙等以重庆市大足区为案例，从该制度和征地制度之间存在的区别出发，提出了加强规划、增值税核算、市场化改造、农民参与和片块管理的建议，以达到协调均衡的目的[22];唐健和谭荣在试点调研的基础上，发现了试点在发展过程中面临的制度和法律上的障碍，指出集体建设用地入市要因地制宜，对入市的主体和客体范围放宽，注重公平的同时也兼顾效率，其入市的路径在于与地方的自然和人文条件相适应的治理体系的革新[23]。

四、宅基地制度改革

（一）理论研究

关于现行的宅基地制度的合理性研究，存在着俩种不同的态度。大多数学者对其持否定态度，他们认为目前农村土地存在着财产权丧失的问题，主要是因为宅基地制度的实行。陈小君和蒋省三运用法律方面的知识和实践研究，得出现在的宅基地制度不符合社会的发展和农民对财产权的要求，制定的规则存在着冲突以至于法律在实践过程中杂乱无章，所以提出对制度进行改革的时候要从农民的利益角度出发[24];李宁等从产权制度的角度出发，通过构建不完全产权的框架结构，研究了各类行为主体在涉及利益时的选择，推动了宅基地的利益分配合理化、资源的充分利用和其他用途的租值进行分散，但是因为目前的发展还没有跟上改革的步伐，導致制度改革没有发挥最大的作用[25]。

另有一小部分学者认为现行的宅基地制度总的来说是合理的，只需要对其局部进行改进。例如，桂华在进行长时间的调研中发现，我国现行的宅基地制度已经相当完善，实现了既定的目标，但是在退出机制方面，仍然存在着复杂的人地矛盾，这才是我们今后进行改革的重点领域[26];吕军书认为宅基地的使用权有着显而易见的社会保障功能，在与土地有关的立法上要求重视土地的这一功能，所以今后进行改革的方向在于提供更加完备的保障来促进农村土地的物权化[27]。

（二）案例分析

宅基地制度改革同时也需要对地方试点进行实地调研，其中严金海以福建省厦门市的实地调查为例，提出土地发展权利的争抢是在对宅基地进行治理的同时产生的，它是农地利益发生冲突的重点，冲突发生的根本原因在于产权设计和治理框架所存在的内部问题[28];朱新华以江苏省江都市为例，通过计量分析，结果表明宅基地制度的革新和发展的影响因素有：地区位置、经济发展水平等[29]。朱新华还对重庆和武汉两个地区的农户进行调查研究，利用“双差”回归分析法，发现了对农户宅基地有着很大影响的另一因素：户籍制度，同时需要提高补偿标准，使农民的利益得到充分实现[30];刘守英和熊雪峰以四川省泸县为例进行研究，提出了宅基地制度改革是必然发生并且分阶段进行的，同时为传统的农村地区改革的实现出谋划策[33];刘圣欢和杨砚池以大理市银桥镇作为试点地区，深入了解宅基地““三权分置””的权利机制，并且为其实现提供了具体路径[31];叶剑锋和都吴宇哲对义乌市的农村宅基地进行研究，运用““三权分置””的角度提出了改革中可能面临的风险并提出了规避风险的建议[32]。

五、研究述评与展望

近十年来，农村土地制度改革的相关研究主要表现为以下五个特点：其一，从研究内容上来看，关于征地制度的研究有所减少，集体土地入市和宅基地制度受到了更多的关注。其二，在研究方法上，主要采用了案例分析和规范分析方法，计量模型估计等实证方法较少使用，实证研究的缺乏导致无法对农民在土地制度改革中的利益进行定量分析。其三，在研究视角上，关于农村土地制度改革的研究主要基于单一视角，比如法制角度、经济学角度、社会学角度，主要从试点地区改革现状中存在的问题展开研究。其四，在研究范围上，进行实地调研的地区主要位于东南沿海一带，对中西部地区的试点研究较少。其五，在研究结论上，大多数学者肯定现有的土地政策对农村土地制度改革的积极作用，同时希望继续强化制度框架的构建，为目前正在进行的试点工作提供理论支持。

通过对近十年农村土地制度改革相关文献的综述，梳理相关研究所呈现的特点，并思索我国农村土地制度改革的现状，本文认为未来我国农村土地制度改革和研究中可能会呈现出以下特点：第一，随着农村土地制度改革的推进，对承包地、农村集体经营性建设用地和宅基地改革的探讨将继续增多，““三权分置””将受到更多关注。第二，在研究方法上，除了继续对改革试点进行案例分析，利用交叉学科对农村土地制度改革效果进行计量分析将成为未来研究的一个关注点。第三，在研究视角上，除了继续从法制角度、经济学角度等开展研究，基于宏观视角对全国农村土地制度改革成效的讨论将受到关注。第四，更加关注中西部地区农村土地制度改革，包括对农村集体经营性建设用地入市制度和宅基地管理方式的变化和创新的讨论，以及对农村承包地改革创新的探索。

参考文献：

[1].蔡玻.以“三权分离”促进土地流转——对河南省G村的一起土地流转纠纷案例的分析[J].山东农业大学学报（社会科学版），2012（03）.

[2]王亚新.“四化同步”下的农村土地经营模式探索——基于广东湛江的实践[J].经济地理，2015（08）.

[3]叶兴庆.从“两权分离”到“三权分离”—我国农地产权制度的过去与未来[J].中国党政干部论坛，2014（06）.

[4]罗必良，胡新艳.农业经营方式转型：已有试验及努力方向[J].农村济，2016（01）.

[5]陈金涛，刘文君.农村土地“三权分置”的制度设计与实现路径探析[J].求实2016（1）.

[6]王亚华.农村土地“三权分置”改革：要点与展望[J].人民论坛·学术前沿，2017（06）.

[7]贺雪峰.地权的逻辑——中国农村土地制度向何处去[M].北京：中国政法大学出版社.2010（09）.

[8]冯宪芬，蒋鑫如，武文杰.土地征收补偿制度的经验借鉴与完善路径[J].新视野，2020（02）.

[9]温铁军，董筱丹.村社理性：破解“三农”与“三治”困境的一个新视角[J].中共中央党校学报，2010（04）.[ZK）]

[10].蔡继明.关于当前土地制度改革的争论[J].河北经贸大学学报，2015（02）.

[11]史清华，晋洪涛，卓建伟.征地一定降低农民收入吗：上海7村调查——兼论现行征地制度的缺陷与改革[J].管理世界，2011（03）.

[12]许恒周，郭玉燕.不同发展水平地区农民被征地意愿及影响因素——基于南京市、鹰潭市的实证研究[J].中国人口·资源与环境，2011（01）.

[13]冀县卿，钱忠好.基于市民化后失地农民视角的征地制度满意度研究：来自江苏省的调查数据[J].中国土地科学，2011（11）.

[14]李红娟.我国农村土地征收法律制度改革的问题与对策——基于征地制度改革试点的分析[J].管理现代化，2014（01）.

[15]胡宁燕.农村集体经营性建设用地市场化问题研究[D].首都经济贸易大学，2015.

[16]杨遂全.论集体经营性建设用地平等入市的条件与路径[J].郑州大学学报（哲学社会科学版），2019（04）.

[17]方涧.修法背景下集体经营性建设用地入市改革的困境与出路[J].河北法学，2020（3）.

[18]张志强.农村集体建设用地“入市”研究[D].中共中央党校，2010.

[19]赵磊.农村集体经营性建设用地入市试点透视——以北京市大兴区为例[J].中国农业资源与区划，2016（01）.

[20]姚睿，吴克宁，罗明，张欣杰，冯喆，李晨曦.城乡统筹视角下的集体建设用地市场发育测度及影响因素研究——以30个入市改革试点为例[J].中国土地科学，2018（10）.

[21]任玉龙，陈晓军，牛德利.集体土地入市与征地制度的差异与协调[J].中国土地，2019（10）.

[22]唐健，谭荣.农村集体建设用地入市路径——基于几个试点地区的观察[J].中国人民大学学报，2019（01）.

[23]陈小君，蒋省三.宅基地使用权制度：规范解析、实践挑战及其立法回应[J].管理世界，2010（10）.

[24]李宁，陈利根，龙开胜.农村宅基地产权制度研究——不完全产权与主体行为关系的分析视角[J].公共管理学报，2014（01）.

[25]桂华.制度变迁中的宅基地财产权兴起——对当前若干制度创新的评析[J].社会科学，2015（10）.

[26]吕军书.论社会保障性物权立法的价值取向及改革走向[J].理論与改革，2015（05）.

[27]严金海.农村宅基地整治中的土地利益冲突与产权制度创新研究——基于福建省厦门市的调查[J].农业经济问题，2011（07）.

[28] 朱新华.农村宅基地制度创新与理论解释——江苏省江都市的实证研究[J].中国人口·资源与环境，2012（03）.

[29]朱新华.户籍制度对农户宅基地退出意愿的影响[J].中国人口·资源与环境，2014（10）.

[30]刘守英，熊雪锋.经济结构变革、村庄转型与宅基地制度变迁——四川省泸县宅基地制度改革案例研究[J].中国农村经济，2018（06）.

[31]刘圣欢，杨砚池.农村宅基地“三权分置”的权利结构与实施路径——基于大理市银桥镇农村宅基地制度改革试点[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2018（05）.

[32]叶剑锋，吴宇哲.宅基地制度改革的风险与规避——义乌市“三权分置”的实践[J].浙江工商大学学报，2018（06）.[ZK）]

〔本文系国家社科基金项目“马克思地租量的规定理论与深化农村土地制度改革研究”（项目编号：18BJL017）和国家自然科学基金项目“合作社农业社会化服务供给模式、绩效评价及政策优化研究”（项目编号：71963013）阶段性成果〕

〔苏晨、扶玉枝（通讯作者）、潘永强，海南师范大学经济与管理学院〕