论公益诉讼中的支持起诉

汤维建 王德良

〔摘要〕 支持起诉在法律文本中虽然始终被表述为基本原则，但在私益诉讼阶段其实已经丧失了实际效用。随着公益诉讼程序的建立，这种状况得到了转圜，支持起诉得以在公益诉讼中复兴。从宏观、中观、微观维度考察支持起诉的历史可以发现，其经历了一个从私益诉讼到衰落和公益诉讼再到复兴的历史。以支持公益诉讼的主体为标准，其类型主要包括：行政机关支持公益诉讼、社会组织支持公益诉讼和企业事业单位支持公益诉讼，这三种类型各有其特点和适用范围。检察机关支持公益诉讼的特别规则主要包括：检察机关是支持公益诉讼的第一责任主体，检察机关支持公益诉讼的范围不受限制，检察机关支持公益诉讼的主体身份具有雙重性等。

〔关键词〕 支持起诉，私益诉讼，公益诉讼，检察机关

〔中图分类号〕D925.1    〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2021）02-0100-08

从首部民事诉讼法典生效的1982年至2012年这30年间，也就是公益诉讼制度缺位的私益诉讼阶段，支持起诉作为基本原则，既缺乏具体制度支撑，也缺乏司法实践呼应，成为民事诉讼法体系中的“盲肠”。2012年《民事诉讼法》经过修订建立了公益诉讼制度，从而使民事诉讼发展到私益诉讼与公益诉讼并存的二元阶段。2014年12月8日，最高人民法院制定了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，其第11条第一次以司法解释的形式规定了公益诉讼中的支持起诉制度，为支持起诉原则的复兴提供了制度支撑。2017年6月27日，第十二次全国人大常委会再次修订了《民事诉讼法》，在公益诉讼制度中增加了检察机关提起诉讼和支持起诉两种制度。这是支持起诉被确定为民事诉讼基本原则以来，第一次以法律形式制定了与该原则相配套的制度，使得支持起诉原则通过正式制度得到复兴。支持起诉制度的衰和兴与我国民事诉讼发展的不同阶段是否相关？本文拟就此作出探讨，并对公益诉讼的支持起诉制度提出了规则构建的若干建议。

一、支持起诉原则在民诉法发展过程中的衰与兴

（一）私益诉讼：支持起诉原则的衰落

从1982年到2012年的30年私益诉讼阶段，支持起诉基本上处于休眠状态：制度建设存在空白，司法案例寥寥无几。究其原因主要包括：

1.宏观维度：当事人主义诉讼模式排斥支持起诉。分析基本原则，不仅要从部门法角度出发来考察探究，更要从与基本原则地位相匹配的宏观法治背景入手。作为民事诉讼法的基本原则，支持起诉是20世纪80年代的特定产物。在那一时期，我国民事诉讼体制的形成除了受传统民事纠纷解决方式的影响以外，苏联民事诉讼体制、诉讼理论体系和诉讼理念亦有很大影响，《民事诉讼法（试行）》“所构建的民事诉讼体制在基本模式上无疑是原苏联民事诉讼基本模式的同类——职权主义” 〔1 〕90。支持起诉原则正是国家干预原则指导下职权主义诉讼模式的产物，“从法系意识上考察，我国民事诉讼法规定的支持起诉原则，是对苏东社会主义国家民事诉讼法奉行的社会干预（指导思想）的借鉴及本土化，亦即具有中国特色的社会干预主义诉讼原则” 〔2 〕，它直接体现了国家对于当事人起诉权的干预，而在审理程序中的国家干预就是法院的职权主义，二者在程序上形成完美的契合，实现了国家对民事诉讼的全面干预。

然而，由于支持起诉原则是以特定时代为依托的，而其后我国社会发生了巨大变迁，支撑支持起诉的理论与制度都已物是人非，其自身自然就陷入了无所依靠的境地。从20世纪90年代开始，作为法制背景的计划经济体制被打破，我国进入了社会主义市场经济时代，而市场经济强调民事主体的自主地位，承认民事法律关系的私法性质，彻底摒弃了苏联传统民事诉讼法制的理念;从法系意识上，由于苏东剧变，依附其上的法律制度自然也丧失了吸引力，同时伴随着国门打开，人们的法治视野也日渐开阔，英美法系、大陆法系的制度经验被大量引入，尤其在民事实体法和诉讼法领域，西方法治经验往往被视为圭臬。以上法制的变迁在民事诉讼中直观的反映就是：我国的民事诉讼模式由职权主义逐渐向当事人主义转换。在当事人主义模式下，支持起诉原则丧失了基础制度的支撑，其在现实中的折射就是立法保障的缺乏，司法案例的匮乏。

2.中观维度：处分原则对支持起诉的制约。在民事诉讼法中，基本原则具有至上性，它不仅具有立法准则、行为准则功能，还能表征民事诉讼模式 〔3 〕77。作为基本原则，表征职权主义的支持起诉原则和表征当事人主义的处分原则，二者存在着根本性的对立。而我国民事诉讼模式是“从现存的职权主义民事诉讼基本模式向当事人主义民事诉讼基本模式转换” 〔4 〕，宏观诉讼模式的变化造成了处分原则对于支持起诉原则的压倒性优势。

具体而言，绝大多数民事争议都可以归为私益诉讼，有些争议即使涉及国家与社会利益，但是在公益诉讼制度建立前，它们也均需技术性地处理为私益才能具有诉讼性。在私益诉讼中，当事人的诉权和法院的审判权是基本性的权利，是支撑民事诉讼运行的核心力量。当事人诉权是源于民事实体权利，作为一种维护实体权利的手段存在，而处分原则就是实体权的自由处分原则在民事诉讼领域的合理延伸。处分原则强调当事人作为诉讼主体的独立性，是支撑当事人诉讼主体资格的制度基础，它不仅仅包括积极的维权起诉，也包括消极的弃权，即在纯私人利益受损害的条件下当事人有权不起诉。支持起诉则强调国家应当支持权利受侵害人提起诉讼，是对民事消极权利的国家干预，它与处分原则的自由性存在结构性冲突。由于私益诉讼中处分原则是常态的、根本性的，基于这种结构的矛盾性，支持起诉只能是例外辅助性的存在。

3.微观维度：法律援助对支持起诉的消解。法律援助是保障法律得以平等、公正实施的重要措施 〔5 〕83。法律援助的功能就是弥补当事人诉讼行为能力之不足，这与支持起诉具有高度重合。1995年11月9日，全国第一个政府法律援助机构——广州市法律援助中心隆重揭幕开业，标志着我国法律援助工作进入实质性阶段 〔6 〕。2003年7月21日国务院颁布《法律援助条例》，宣告了该制度建立，法律援助的范围就涵盖了民事诉讼①，在功能上已经全面替代了支持起诉，这就使得支持起诉真正成为无关紧要的“盲肠”。

（二）公益诉讼：支持起诉原则的复兴

1.宏观维度：公益诉讼与国家干预原则相契合。然而，市场经济也有其阴暗面，焦点就是私权滥用问题，环境污染案件泛滥和侵害广大消费者案件频发是其直观反映。对此类问题，除了诉诸社会治理外，公益诉讼也是善治良策之一。由于公益诉讼的产生，使得民事诉讼保护范围扩大到公共利益。基于私人利益与公共利益的本质差异，作为保护手段的民事诉讼对于二者也应有差异化处理，这种差异在公益诉讼中体现为：一方面，体现私益诉讼特性的处分原则和辩论原则受到了限制;另一方面，体现公益保护的国家干预原则强势回归，其实质就是当事人主义的私权性要服从于国家干预原则，而国家干预正是支持起訴的根本支撑，伴随着国家干预的回归，支持起诉制度自然随之复苏。

2.中观维度：公益诉讼折射出职权主义的重要性。我国公益诉讼制度虽然已经建立，然而，民事诉讼法是以私益诉讼为原型加以设置和规定的，其对于公益诉讼还未供给专属的原则、制度。目前只有最高人民法院、最高人民检察院就公益诉讼程序作出了一系列司法解释，发挥着公益诉讼程序法的作用。归纳司法解释的相关规定，公益诉讼在程序上的特殊性就是法院的审判权起主导作用，当事人处分权受到严格限制，包括：案件受理后法院有依职权通知负有管理职责行政主管部门的义务;限制当事人的处分权，对原告放弃诉讼请求、撤诉、承认对方请求、和解等诉讼行为严格限制，限制法院调解;对诉讼资料包括审理对象、事实主张等进行审查不受当事人意思表示所拘束，可以在当事人主张之外认定案件事实;在证据方面拥有依职权的主动调查权，不受当事人主张限制，当事人双方的自认对法院不具有拘束力;除了不干涉当事人的起诉权外，对当事人其他诉讼行为的开始与终结有审查决定权，判决生效后由法院依职权移送执行，等等。法院的以上主导行为实际上就是职权干预主义、职权探知主义和职权进行主义，折射的就是职权主义诉讼模式。所以，公益诉讼的诉讼模式更倾向于职权主义，而支持起诉是职权主义的伴生物，职权主义为支持起诉的复兴提供了宏观的“场”，同时处分原则受到抑制，也为支持起诉之复兴扫清了障碍。

3.微观维度：支持起诉对公益诉讼主体之缺陷具有正向价值。（1）公益诉讼主体之缺陷。在公益诉讼中，主要由社会组织作为原告，作为一种拟制的诉讼主体存在明显的两个缺陷。其一，天然缺陷。在私益诉讼中，原告一般都是争讼实体法律关系的主体，其诉讼职能是从实体法律关系中派生而来，而公益诉讼的原告不具有实体权利，其诉讼职能是法律直接赋权的，而非实体权利派生的。鉴于公益诉讼原告不享有实体权利，缺乏私益诉讼原告所具有的与诉讼标的直接利害关系，而这种直接利害性是推动私益诉讼原告尽到勤勉义务的内在动力，缺乏内在动力必然会对公益诉讼原告保持诉讼勤勉造成消极影响。为此，需要相应的制度来辅助与监督公益诉讼的原告，帮助其尽到勤勉诉讼义务。其二，现实缺陷。首先，信息反馈滞后。公共利益通常具有公共性和集合性的特点 〔7 〕29-31，公益诉讼原告不会像私益诉讼原告那样对诉讼标的具有实质管领权，这就使得公共利益受损信息无法像私益受损那样能高效及时地反馈给诉权主体。其次，诉讼行为能力不足。社会组织虽然被法律赋予维护公共利益的诉权，但是其内部治理结构能否胜任这一职能往往是存疑的。就其现状而言，存在着准入门槛高、独立性差，组织不成熟、监管不到位，与有关组织合作欠缺，相关法律法规不健全等问题 〔8 〕71-72。这些问题无疑会制约社会组织诉讼能力的实现，既可能出现主观上的不愿诉讼，也可能出现客观上的无力诉讼。最后，监督与激励机制匮乏。鉴于公益诉讼原告存在缺乏诉讼内在动力的天然缺陷，需要通过外部对其诉讼行为是否勤勉进行监督。目前的方式是在准入资格上设限，还缺乏其诉讼行为整体的监督。除了缺乏监督外，也缺乏对社会组织的激励，我国公益诉讼立法中从未考虑社会组织自身的利益问题，激励机制的缺位实际上也影响了公益诉讼的开展②。

（2）支持起诉制度对于公益诉讼主体缺陷之价值。由于社会组织作为公益诉讼的原告存在以上缺陷，需要通过国家干预来校正其公益诉讼的行为，支持起诉制度正是这种国家干预的体现。

支持起诉制度增加了公益诉讼案件的线索发现机制，有利于社会组织及时得到公共利益受损的信息。同时支持起诉，对于具有公益诉权的社会组织而言，实质上是督促其提起诉讼，这在一定功能上可以替代激励机制。同时，在诉讼过程中，如果支持起诉主体参与诉讼，便可以起到程序上全程监督的作用。

就制约因素而言，除了主观因素外，也要考虑诉讼难度这一客观因素，公益诉讼目前主要存在以下客观难点：一是举证难。公共利益的损害往往都是范围广、程度深，折射在证据上就是举证难度要远远高于私益诉讼。二是查找被告难。公共利益的损害往往是长期累积的结果，原因往往也是多元的，损害的责任者往往难以查找，即使找到了被告，由于实践中大量的被告往往是大公司、大企业，它们均具备强大的诉讼能力，对社会组织自然具有压倒性优势。三是诉讼难。就诉讼程序之复杂、时间之迁延而言，公益诉讼都远远超过私益诉讼，最为直接的就是诉讼的相关花费，两者就相差悬殊。与公益诉讼的客观需求相比，我国的社会组织目前普遍存在发展时间短、组织规模小、公益职能差等问题，大多数组织目前还处在萌芽发展阶段，与国外存在百年以上的巨无霸型公益组织相比，还是有较大代差的。而支持起诉制度作为一种辅助诉讼主体的制度，可以调动国家和社会力量，帮助公益诉讼原告提高诉讼能力，辅助与监督其积极起诉，用正向的国家干预来辅助社会进步。

二、支持公益诉讼的类型化分析

我国目前支持公益诉讼的主体有广义和狭义两个层面的界定。广义上的主体涵盖了检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企事业单位;狭义上的主体仅指检察机关。从解释论的角度，笔者认为，应当将《民事诉讼法》第15条的规定和《民事诉讼法》第55条第2款的规定作为一个整体进行体系化解释，从广义上界定我国公益诉讼支持起诉的法律主体。然而，需要注意的是，上述这些支持公益诉讼的主体在性质上有所不同，由此导致它们对公益诉讼支持的范围和程序设置也有区别，因而有必要对支持公益诉讼的主体进行分别探讨，并在此基础上，进行相应的程序构建，以明确不同主体的特点。同时又要看到，尽管对公益诉讼的支持主体应当从广义上界定，但检察机关支持公益诉讼是公益诉讼支持起诉制度的支撑性和基础性组成部分，对此应当重点加以探讨，其他主体对公益诉讼的支持在一定意义上仅是对检察机关支持公益诉讼的补充和替代。鉴于上述考虑，该部分仅论及检察机关以外的支持公益诉讼的诸主体，而对检察机关支持公益诉讼在后文中予以专门探讨。

（一）行政机关支持公益诉讼

行政机关尽管可以作为“法律规定的有关机关”提起公益诉讼，但毕竟不是普遍现象，尤其是立法对此尚未加以明确和肯定，行政机关与公益诉讼的关联目前主要是通过支持起诉的方式予以体现。行政机关支持公益诉讼的主要法律依据是《民事诉讼法》第15条的规定，该条规定中的“机关”应当解释为包括行政机关，司法解释据此也予以了肯定。行政机关支持公益诉讼具体可分三种情形加以认知：

一是行政机关对其起诉范围内的公益诉讼案件的支持。根据《民事诉讼法》第55条、《立法法》第8条和第9条的规定，公益诉讼原告的诉讼主体资格应由法律授予，或是至少由国务院行政法规确定。目前行政机关可以作为公益诉讼原告的典型例子是国家海洋环境监督管理部门。《中华人民共和国海洋环境保护法》第89条规定海洋环境监督管理部门有权代表国家提起海洋环境保护公益诉讼。2015年，中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（中办发〔2015〕57号），在吉林等7个省市部署开展改革试点，取得明显成效。2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，2019年6月5日，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》开始实施，该规定确定“省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门，因与造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织经磋商未达成一致或者无法进行磋商的，可以作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼”。当其他机关或社会组织就上述案件提起了公益诉讼，相应的行政机关是否有权进行诉讼的支持？笔者认为，如果属于检察机关提起了上述公益诉讼，则行政机关应当没有参与诉讼支持诉讼的必要性;但如果属于社会组织提起了上述公益诉讼，则相应的行政机关应当有权支持公益诉讼。延伸开来探讨，由于上述两类行政机关对一定范围内的公益诉讼均具有发动权，在它们发动相应的公益诉讼时，有哪些主体可以支持其公益诉讼呢？笔者认为，检察机关应当有权对行政机关提起的公益诉讼进行支持起诉。原因在于检察机关支持公益诉讼不仅仅在于补足其诉讼能力，更重要的还在于是对公益诉讼实施法律监督的一种途径。当行政机关提起公益诉讼时，尽管其专业水平和诉讼能力以及其国家机关的性质使之具有强势的诉讼资源，因而无需检察机关予以诉讼支持，但从法律监督的角度看，检察机关仍有必要进行诉讼支持。基于相反的理由，其他行政机关以及社会组织和企事业单位对行政机关提起的公益诉讼均不具有支持的必要和权能。

二是案件不属于行政机关的起诉范围，但对涉诉的公共利益具有监管职能的行政机关。比如环境污染案件，可以由法律授权的有关组织起诉，但是环保局目前是没有诉权的。在此类情形中，就其在诉讼中的作用而言，具有监管职能的行政机关是可以成为适格的支持起诉主体。这是因为，在诉讼资格上，作为国家机关代表国家支持起訴符合支持起诉制度的规定;在诉讼能力上，由于行政机关对案件涉及的公共利益具有监管权，这种监管权在诉讼中就转化为对诉讼标的所具有的专业优势。所以，无论是提出主张还是提供证据，行政机关的诉讼能力是完全可以胜任的。虽然具有监督管理职责的行政机关具有诸多诉讼优势，但是其也存在根本缺陷，就是这些公益诉讼案件的发生往往都与这些职能部门的失职、甚至渎职存在千丝万缕的联系，它们可能会滥用公益诉讼支持起诉制度，用公益诉讼制度挽回的损失来掩盖它们的失职或是渎职。所以，虽然司法解释将其规定为公益诉讼支持起诉的主体，但是为了保证行政机关依法履职，防止其滥用公益诉讼支持起诉制度来规避职责，检察机关应当对行政机关支持公益诉讼的行为进行法律监督。

三是其他机关作为公益诉讼的支持主体。除了对于涉诉公共利益具有监管职能的支持起诉主体外，在司法解释中还规定其他机关也可成为支持起诉的主体③。这就存在着一定的模糊性，一方面规定对涉诉法律关系具有监管职责的行政机关可以成为支持起诉的主体，另一方面又规定其他机关也可以成为支持起诉的主体，而无需考虑其与公益诉讼的关系，这就与前面的监督管理职责规定相矛盾。从实质上说，如果不对支持起诉机关的主体资格作出限定就违反了依法行政原则，依法行政是行政行为遵循的首要原则，它“指政府的一切行政行为应依法而为，受法之约束” 〔9 〕68。而法定范围就是其行政管理权的范围，如果其行政管理权与诉讼涉及的公共利益毫无关系，其作为支持起诉主体就违反了依法行政原则，不应成为公益诉讼支持起诉主体。所以，应当对行政机关支持起诉的主体进行明确限定，将其原则上限定于具有监管职责的行政机关的范围内。当然，也存在例外情况，某些行政机关不是直接监管涉诉公共利益，但其职责与涉诉公共利益存在其他关联性，在特殊情形下仍可以成为支持起诉的主体。比如在诸如“校园毒跑道环境污染案件”中，诉讼案件为环境污染，但教育部门基于其对学生的管理保护职能可以成为该案环境公益诉讼的支持起诉主体。保留此类主体，既可以发挥行政机关支持公益诉讼的作用，又可以避免其滥用公益诉讼支持起诉制度来逃避职责，这种关系可以在法律上模糊表述为“其他关系”。但这类“其他关系”中的支持起诉主体是否有必要参与诉讼，其适格性和必要性应由法院进行审查和判断，而具有监管职责的行政机关支持公益诉讼则无需法院进行审查和判断，其具有当然的合法性和正当性。值得注意的是，在检察机关提起公益诉讼时，任何行政机关均无需也不得参与诉讼进行支持。

（二）社会组织支持公益诉讼

社会组织是目前民事公益诉讼的原告主体之一，需要探讨的问题是，社会组织是否可以对检察机关提起的行政公益诉讼予以支持？在2017年6月修改《行政诉讼法》增设第25条第4款检察公益诉讼制度时，并没有就行政公益诉讼支持起诉作出规定，因而，从解释论上应当解释为在人民检察院提起的行政公益诉讼中，任何行政机关、社会组织和企事业单位均无支持起诉权。笔者基本赞同此种解释，认为行政机关和企事业单位均无支持检察机关提起行政公益诉讼的权利和必要，但对社会组织而言，从立法的角度，是否绝对排除其对检察机关行政公益诉讼的支持权似乎尚有探讨的空间。比如说，检察机关对环保监管机构提起了环境行政公益诉讼，如果检察机关认为有此必要，则允许相关的社会组织参与诉讼进行诉讼的支持活动，应该是利大于弊。

因此，社会组织对公益诉讼的支持应主要限定于民事公益诉讼范围之内。但从支持起诉的案件范围而言，社会组织所支持的公益诉讼，应与其宗旨和业务范围具有关联性，这一点不仅适用于社会组织提起公益诉讼的情形④，也同样适用于社会组织支持公益诉讼的情形。原因在于社会组织的设立都是基于特定的目的和宗旨，其从事的活动应当与其宗旨具有关联性，因而社会组织如果作为民事公益诉讼支持起诉的主体，其所涉及的案件也应当与其宗旨相关联。另外，公益诉讼案件往往都具有一定专业性，对于不具备相应技术储备的社会组织，这种专业性就是一种技术壁垒。而社会组织的技术储备一般都与其宗旨相关，对于与其宗旨无关的公益诉讼案件，它们并不具备突破技术壁垒的能力。

然而，社会组织支持公益诉讼的主体适格性是否仍需要具备与其提起公益诉讼时同样的条件？笔者认为，社会组织支持公益诉讼毕竟不同于提起公益诉讼，社会组织提起公益诉讼需要其承担完整的诉讼责任，因而立法上为其诉权资格设定一定的门槛是有必要的，但对于社会组织支持公益诉讼而言，则这种高门槛的立法规定并不适合，而且从法律解释角度看，此种高门槛的规定仅仅针对社会组织提起公益诉讼的情形，对社会组织支持公益诉讼并不予适用。

（三）企业事业单位支持公益诉讼

企业是以营利为目的从事生产、流通或服务活动的经济组织的统称 〔10 〕183，而支持起诉是以公益为目的，这就与企业本质相悖。其次，企业成为支持起诉的主体，可能会出现道德风险，如果公益诉讼的被告与企业存在竞争关系，那么就存在某企业滥用支持起诉制度来排挤竞争对手的可能。所以，企业不宜作为公益诉讼支持起诉的主体。

对于事业单位而言，主要就是指从事非营利性的社会各项公益事业法人，如从事新闻、出版、广播、电视、电影、教育、文艺、科研、医疗等事业，主要靠国家的财政拨款进行活动 〔11 〕102-103，它们在登记的范围内从事公益活动。如果公益诉讼涉及的利益与事业单位的宗旨或登记范围相关，则其可以成为支持起诉的主体，尤其在证据调查上可发挥其专业技术特长。

需要指出的是，由于行政权不是完全为行政机关所垄断，法律、法规授权的企事业单位“在行使法律、法规所授行政职能时，是行政主体，具有与行政机关基本相同的法律地位” 〔9 〕118，比如银监会和保监会。基于法律授权，相关事业单位若对公益诉讼涉及的法律关系具有监管职责，则它们就可以成为支持起诉主体，其支持起诉的主体具有行政属性。

三、检察机关支持公益诉讼的特殊规则

（一）检察机关是支持公益诉讼的第一责任主体

检察机关之所以被认为是支持起诉的第一责任主体，是因为检察机关支持公益诉讼是2017年《民事诉讼法》修订时所增加的唯一的支持公益诉讼的主体，其他支持起诉原则规定的主体均未被立法明确规定为支持公益诉讼的适格主体。从解释论上说，尽管其他主体对公益诉讼也应具有支持的权能，但它们在顺位上置于检察机关之后。这一观点已得到司法解释的佐证。在《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件適用法律若干问题的解释》第11条所列举的支持环境公益诉讼的诸主体中，检察机关被列举在首位。这是检察机关作为支持公益诉讼第一责任主体的规范依据。

检察机关作为支持公益诉讼第一责任主体的基本要义在于，所有其他的主体均无支持公益诉讼的法定职责，而检察机关支持公益诉讼是其履行法定职责的体现。在公益诉讼需要获得外在力量支持时，其他任何主体均可以退居二线拒不出面进行诉讼的支持，但检察机关无法推诿此一法律上的责任。换言之，与检察机关提起公益诉讼为最终保障力量一样，检察机关对公益诉讼的支持也是最终保障力量。不仅如此，检察机关还是支持公益诉讼的最佳主体。相较于行政机关、社会组织，检察机关支持公益诉讼制度的价值在于，一方面它集中体现了国家干预原则，其作用不仅是要支持公益诉讼原告提起诉讼，而且也要监督其全部诉讼行为;另一方面由于此制度法律规定的层级高，对于公益诉讼支持起诉制度整体而言，具有典型性和示范性。

（二）检察机关支持公益诉讼的范围不受限制

《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第11条中规定检察机关可以支持公益诉讼，但《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》则没有规定检察机关支持公益诉讼，这是否意味着检察机关只能支持环境公益诉讼，而不能支持消费公益诉讼呢？笔者认为，显然不能这样理解。如果说这一问题在2017年修改《民事诉讼法》第55条之前尚有争议的话，那么，在此以后这种争论应当不复存在，因为该条第2款明确规定检察机关支持公益诉讼的范围与其提起公益诉讼的范围是一致的，既包括环境公益诉讼，也包括消费公益诉讼，除此以外还包括其他法律法规规定的检察机关可以提起公益诉讼的案件。因此，只要立法规定检察机关有权提起公益诉讼的案件，检察机关均有权支持公益诉讼，这是确定检察机关支持公益诉讼范围的基本原则。我们之所以要提出检察机关支持公益诉讼的范围是无限制的这个命题，原因有二：从法律规定看，目前立法所规定的公益诉讼，检察机关均可作为提起诉讼的主体，因而也就能成为支持诉讼的主体;检察机关由于是国家的法律监督机关，是代表国家行使保护公益诉权的全权主体，其行使公益诉权不应受到案件范围和诉讼程序性质的限制，其支持公益诉讼的范围也相应地不受任何限制。因此，从检察机关支持公益诉讼的范围具有广泛性和不受限制性上看，检察机关也是支持公益诉讼的最佳主体。

（三）检察机关支持公益诉讼的主体身份具有双重性

在检察机关可以提起公益诉讼的案件中，检察机关的主体身份具有双重性，检察机关不仅是支持起诉的主体，同时也是拥有诉权的主体，与其他支持起诉主体相比具有本质差异。由于其他支持起诉的主体不具备诉权主体资格，所以其权利范围不能逾越原告权利，更不能替代原告为意思表示。而在检察机关可以提起公益诉讼的案件中，检察机关虽然是支持起诉的主体，但是由于其实际具备原告的主体身份，所以对检察机关支持起诉的权利不同于其他支持起诉的主体，其可以参加诉讼全过程，其权利内容可以涵盖乃至超越原告的权利范围，其诉讼地位具有独立性。需要特别指出的是，在目前实践中相关公益诉讼案件的线索来源以及证据的取得往往都系检察机关的职权所为，此类案件事实上已经打上了深深的检察烙印，为了维护检察机关权威，检察机关不得不加强监督。作为诉权权能的体现，检察机关支持起诉不仅不应限于参与诉讼过程，而且应当参与到案件的执行程序中，较之其他公益诉讼支持起诉主体而言，这是检察机关支持起诉的又一特殊性。

当然，检察机关作为支持起诉的主体并不是仅仅提出主张，其对于提出的主张应当承担相应的证明责任，也就是有义务根据公共利益的需要调查并提供相应的证据，这种调查以追求客观真实为目标，不受原告主张的限制。除此之外，检察机关对原告变更诉讼请求、或是放弃诉讼请求，与被告和解以及法院调解等重大诉讼行为有权实施法律监督。检察机关有就此发表意见的权利，如果法院未采纳检察机关的建议，造成判决结果损害了公共利益，则检察机关可以通过支持原告上诉，或是作为支持起诉主体直接上诉的方式启动二审程序来维护公共利益。如果此类问题发生在二审程序中，则检察机关可以通过抗诉直接启动再审程序来解决。

（四）检察机关支持公益诉讼应当经过前置公告程序

在检察机关可以提起公益诉讼的案件中，无论检察机关以何种身份参加诉讼，在程序上都离不开通过公告选任适格主体的程序，它是支持起诉的前置程序。对于公告程序，目前规定是检察机关“拟提起公益诉讼的，应当依法公告，公告期间为三十日”⑤。然而，如果公告期内有适格主体提出申请，由谁来审查其主体资格？这里就涉及审查权的问题，是由法院审查还是由检察机关来审查，对此法律规定还是语焉不详。笔者认为，首先应当由检察机关审查主体的适格问题。这是因为，从权利性质角度考虑，这一程序解决的是检察机关和其他主体的诉权问题。

根据《民事诉讼法》55条第2款的规定，这一审查权属于检察机关;从程序角度考虑，此类公告发生在检察机关起诉前，案件还处在检察机关审查程序中，尚未进入法院的审判环节，就程序而言法院无法介入;从案件与检察机关的关联关系考虑，此类案件都源于检察机关的职权行为，证据材料也多源于检察机关，相关社会组织、机关起诉实质是代替检察机关起诉，为了维护检察机关的权威并保障实现公益诉讼目的，检察机关对适格主体的资格必然要有充分了解，并审查决定。当然，如果检察机关经审查认为其他主体提起公益诉讼的法律资格并不具备，而其他主体對此认定并不认可，其仍然可以向法院提起公益诉讼，此时其是否具备公益诉讼的起诉资格就由法院进行审查。相反，对检察机关认可提起公益诉讼资格的其他主体，法院也可行使审判权予以否定。可见，检察机关对适格公益诉讼主体资格的审查仅对检察机关产生作用，对法院并不产生拘束力。

（五）检察机关支持公益诉讼的程序启动

在公告期内，相关社会组织、机关向检察机关提出申请，经检察机关审查后，认为其符合公益诉讼主体资格，检察机关可以决定由其提起公益诉讼。当检察机关作出决定自己不起诉而由其他适格主体起诉时，就同时涉及支持起诉制度是否启动的问题了。对此，检察机关应当依职权决定是否启动支持起诉，判断决定的标准是案件涉及公共利益的重要性、案情的复杂性以及公益诉讼原告的诉讼能力，前两点标准与是否支持起诉呈正向关联，后一点则呈反向关联。

检察机关一般应当在决定不行使起诉权的同时，作出是否支持起诉的决定。检察机关决定支持起诉的，应当将该决定书面通知相关社会组织、机关。虽然决定是否支持起诉属于检察机关的职权行为，但是为了有利于发挥支持起诉的职能，也应当允许相关社会组织、机关基于其保护公共利益的需要，作为支持起诉的联合主体。只是其他主体支持起诉的行为应当向原告提出并向法院申请，其与检察机关的支持起诉行为虽然诉讼地位各自独立，但是在作用上应当保持检察机关支持起诉的主导地位。所以，此类支持起诉程序的启动以检察机关职权决定为主，其他支持起诉主体向原告和法院申请参加为辅。

（六）检察机关支持公益诉讼和提起公益诉讼的相互转化

经过诉前程序，在其他适格主体不起诉的情况下，检察机关可以提起公益诉讼，这体现了检察监督的最终保障职能。反之，如果有适格的主体提起公益诉讼，则检察机关可以进行支持起诉。在诉讼过程中，如果民事公益诉讼原告出现了客观障碍致使公益诉讼无法顺利进行下去，则检察机关为了保护公共利益可以通过当事人的更换，成为公益诉讼的原告人，公益诉讼继续进行。

注 释：

①《法律援助条例》第十条规定“（四）请求给付赡养费、抚养费、扶养费的;（五）请求支付劳动报酬的;（六）主张因见义勇为行为产生的民事权益的。”

②《环境保护法》第58条第3款规定，“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼谋取经济利益”，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第34条第1款对此进而规定，“社会组织有通过诉讼违法接受财物等牟取经济利益行为的，人民法院可以根据情节轻重依法收缴其非法所得、予以罚款;涉嫌犯罪的，依法移送有关机关处理”。这些规定仅是在一定程度上限制了社会组织滥用权利，但是没有解决激励机制问题。

③《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第11条。

④《最高人民法院关于审理民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第4条第2款。

⑤《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条。

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责任编辑 杨在平