欠发达地区集体经营性建设用地优化思路

苏 鹏 陈 朋 邵鲁玉

（山东建筑大学建筑城规学院，山东 济南 250100）

1 引言

新版中华人民共和国《土地管理法》允许集体经营性建设用地入市，集体建设用地作为市场要素开始进入城乡统一的用地市场。欠发达地区的集体经营性建设用地多为低效用地，且土地质量低下，大部分地块还是闲置状态。小城镇作为我国城镇体系中最基础的一层级，是推进新型城镇化建设的重要载体，也是新农村建设中的组织中心。小城镇作为乡村地区发展的龙头，更应该肩负起盘活乡村集体经营性建设用地的责任。

为此，本文分析集体经营性建设用地入市的相关政策，研究欠发达地区小城镇发展建设对乡村集体建设用地的盘活作用，探析小城镇对集体经营性建设用地的适应性，并以国土空间规划来支撑小城镇的集体经营性建设用地的优化。

2 欠发达地区集体经营性建设用地现状

为了突出其欠发达地区的特征，选择对人口高输出且经济水平较低的县域地区（如河南省内黄县等）进行实地调研。调研发现欠发达地区集体经营性建设用地存在的问题主要分为两类，一是集体经营性建设用地使用过程中出现的问题，二是集体经营性建设用地入市准备中存在的问题［1］。

2.1 欠发达地区的集体经营性建设用地使用过程中主要存在的问题

2.1.1 单村集体经营性建设用地规模不大，单宗用地面积小。在单村的集体建设用地规模中，集体经营性建设用地占比约3%，且有一部分村庄内部没有集体经营性建设用地。此外，欠发达地区的集体经营性建设用地细碎化程度较高，单宗用地面积平均值低于0.4 hm²，以乡镇为单位的集体经营性建设用地现状规模存在明显差距。

2.1.2 用地布局分散。集体经营性建设用地主要来源于停产的乡镇企业、闲置的学校等，少量为村民自建的小型工厂占用地等。这些地与宅基地混杂在一起，部分甚至位于农田之中，其分布较为零散。

2.1.3 土地利用粗放，效益低下。欠发达地区的非农产业普遍较为低端，多是单纯依靠劳动力输出的产业或是简单的服务业，如停车、洗车等兼容的服务类，对劳动力的质量需求不高，对劳动力的吸纳能力较差［2］。

2.2 欠发达地区集体经营性建设用地入市准备中存在的问题

2.2.1 集体经营性建设用地所有权不明晰。集体经营性建设用地所有权归集体所有，但是法律未明确村集体的属性，且欠发达地区村庄内普遍缺乏集体经济组织，造成集体经营性建设用地在权属上存在缺陷。因此，造成了集体经营性建设用地入市和抵押过程繁琐且成功率极低。

2.2.2 政策传达不到位。集体经营性建设用地入市政策刚刚放开，欠发达地区的村集体、农民等基层主体对集体经营性建设用地不了解，对其入市所带来的收益和福利也不清楚，农民往往认为集体经营性建设用地入市与自己个人无关，往往造成集体利益、农民个人利益受损。

2.2.3 城镇化建设对建设用地指标的占用。欠发达地区的地方发展政策是发展大中型城市、促进城镇化建设，所以很多建设用地指标被分配给了城市［3］。欠发达地区多采用“增减挂钩”等政策，掠夺乡村地区的建设用地指标，乡村地区开始打着集约用地的名号建设小区式安置性住房，以便腾出更多的建设用地指标腾挪给城镇。

欠发达地区的集体经营性建设用地利用低效主要有两方面原因，一是自身土地质量较差，二是用地资产缺乏一定的市场灵活性。集体经营性建设用地入市流转强调的是产权特性，即用地的使用权进入市场流转，也可以是用地空间指标的使用权流转，这就加大了集体经营性建设用地入市流转的灵活性。

3 以小城镇为单元的集体经营性建设用地优化

新版中华人民共和国《土地管理法》允许集体经营性建设用地入市流转，标志着全国范围内的城乡统一的建设用地市场开始确立，打破了城乡用地的壁垒，预示着可以进行跨区域的用地布局优化。按照《国土资源部关于进一步做好新型城镇化建设土地服务保障工作的通知》《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》等文件，在深化农村土地制度改革的同时，也在加大建设用地计划对小城镇建设的倾斜力度［4］。因此，以小城镇为单元的集体经营性建设用地优化，在改善集体经营性建设用地质量的同时，还能促进小城镇的发展。

3.1 土地资源整治优化配置方向

用地流转具有一定的资源优化配置效应，也可以说市场要素化是土地资源配置的有效手段和必经之路。建立城乡统一的建设用地市场，扩大了农村建设用地市场化范围，在一定程度上保障了农村集体的土地权益，但目前欠发达地区的集体经营性建设用地存在状态极差，导致集体经营性建设用地入市不畅，用地入市也卖不到较高的价格，用地自身质量也限制了引入企业的质量。

对欠发达地区的集体经营性建设用地应该先整理、整治再入市，明晰集体建设用地的产权与规模，以小城镇为单位的集聚：建立乡镇级股份制联营公司，各个村集体以规划许可的集体经营性建设用地指标为股份，将辖区内分布零散的建设用地指标聚集在一起，统一管理，统一经营，建立立足于集体经营性建设用地的小城镇非农产业聚集区［5］。

3.2 小城镇对集体经营性建设用地的适应性

小城镇发展的根本动力是产业，而承载着产业的建设用地在城镇体系分配中，小城镇往往处于劣势地位。上一层级的城市对建设用地指标的占用，很大程度上阻碍了小城镇的发展。若将自身条件差的集体经营性建设用地指标交给小城镇来统一布局、规划，则会在改善集体经营性建设用地使用、流转弊端的同时，也促进小城镇的发展。

增加小城镇建设用地的指标，一方面，可以促进产业的引进，才能提升小城镇的基础设施建设，交通、绿化、环保、通电通信等设施依靠产业的发展才能完善；另一方面，可以间接地吸引人口回流。欠发达地区的居民多是外出务工人员，他们不过是谋求一份稳定且收入不错的工作，小城镇产业发展带来的工作岗位，可以消化辖区及周边农村的剩余劳动力，吸引劳务回流。

小城镇产业的发展，应该重视产业在空间层面对人口的吸纳作用，摆脱原有的建制镇规模的概念限制，在国土空间规划体系下，甚至可以将连片发展的小城镇作为统一的整体，做出基于一张蓝图的发展规划。片区内的小城镇产业协同发展，共享基础设施、公共服务设施等，构成小型城镇体系域内协作网络。

在国内大循环、国内国外双循环的背景下，小城镇的产业发展动力是挖掘自己的潜力。在满足环境承载力的前提下，积极引入特色项目，形成产业的异质性，与周边区域产业互补。在乡村振兴战略下，小城镇作为乡村地区的经济、文化和政治中心，应该结合农业、休闲旅游业等相关的产业发展主导产业。

3.3 国土空间规划下的用地优化手段

2019年国家出台了《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，建立“五级三类”国土空间规划体系。

乡镇级国土空间规划是五级规划体系中最低一级，在承接上级国土空间规划要求的同时，也要对区域内的用地开发保护作出具体安排，侧重实施性。与集体经营性建设用地有关的国土空间规划，其类型与内容如表1所示。

表1 与集体经营性建设用地有关的国土空间规划类型与内容

4 结语

集体经营性建设用地若维持存在乡村地区，区位差、基础设施的不完善等劣势条件得不到改善，势必会降低用地入市的价格，无法保障村民享受用地入市带来的切实利益。在欠发达地区只有通过对集体经营性建设用地的整治、以小城镇为单元的用地集聚、发挥非农产业集聚效应等措施，才能保障集体经营性建设用地与国有用地同地同价。

在各级城镇对有限资源的使用上，乡镇往往处于劣势地位，除了市场化因素的作用外，与上级政府的资源调控手段也有关系。发展小城镇，更应该从行政管控的角度把握资源的流向，管控好资源要素的配给，让小城镇切实地为城乡统筹发展出力。