《未成年人保护法》家校、社会共护“少年的你”

文／苑宁宁

一 《未成年人保护法》修订的指导思想与重大意义

我国于1991年制定通过了《未成年人保护法》，并在2006年进行了修订2012年进行了修改。实践证明，这部法律在保护未成年人合法权益、促进未成年人身心健康发展方面发挥了重大作用。但是，随着我国经济、社会的发展，《未成年人保护法》在适用的过程中也出现了一些不能完全符合、满足现实需要的情况。因此，站在新时代的起点，此次《未成年人保护法》的修订坚持了以下指导思想。

第一，最大程度促进每个未成年人的健康成长。习近平总书记曾说：“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。”此次新修订的《未成年人保护法》从落实以人民为中心的发展思想出发，全面加强对未成年人合法权益的保障，最大程度促进未成年人健康成长，以实现每个家庭的幸福与和谐。

第二，以未成年人保护工作的规律为指引。未成年人保护工作具有两个根本性规律，即：综合性和系统性。未成年人保护工作需要统分结合、高效协同。一方面，未成年人保护工作具有分散的特征，体现在经济发展、教育、医疗卫生、社会保障等多个领域；另一方面，这些分散在多个领域的未成年人保护工作又不能彼此割裂开来，需要各部门密切协调配合，形成统一的系统。未成年人保护工作在根本上是培养人的工作，需要长期、持续进行，正所谓“十年树木，百年树人”，只有久久为功，才能培养出一代代合格的社会主义建设者和接班人。此次修订后的《未成年人保护法》，遵循了上述未成年人保护工作的规律，在法律规定和制度设计上也具有全面性、综合性、系统性和长期性的突出特征。

第三，全面回应了现实中的突出问题。在未成年人保护工作领域，发展不平衡不充分的现象还比较突出，有些未成年人在监护、教育、医疗以及身处的成长环境等方面，均存在不少问题。这源于未成年人保护工作的实践中确实面临着不少难题，比如：政府有关部门针对未成年人保护的职责存在交叉重叠或空白，这导致了在开展具体工作时权责脱节，缺乏高效有力的统筹协调；另外，未成年人的父母或其他监护人的监护观念和法律意识有待加强，对防范性侵害未成年人、校园欺凌的法律缺乏敬畏；等等。此次修订的《未成年人保护法》，正是以解决上述问题为导向，予以了全面回应。

第四，强化法律规定的可操作性和刚性。在此次修订之前的《未成年人保护法》中有一些是宣示性规定，过于原则，导致后续工作无法落地，法律责任的设置失之于软，实践中出现了违法后却无法追责、不会担责的尴尬现象。此次修订后的《未成年人保护法》，从解决未成年人保护的突出问题出发，细化了有关规定，增强了可操作性，让权利保障和责任承担相一致、实体与程序相匹配，全面强化了法律责任，使违反《未成年人保护法》者承担不利后果，让法律长出了牙齿。

第五，以域内外实践经验和有益做法为借鉴。三十年来，国家和政府为贯彻实施《未成年人保护法》做了大量工作，比如构建了强制亲职教育制度、未成年人家庭监护评估制度，出台了监护权撤销制度、学校校车管理制度，以及《中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》等，此外，还加强了对农村留守儿童、困境儿童的关爱保护与权益保障。实践证明，这些制度、意见、工作符合我国国情且十分有效，应当及时被法律吸纳。另外，未成年人保护工作的许多理念、原则、制度已成为世界不少国家开展儿童保护工作的共识，在联合国《儿童权利公约》中均有体现，域外国家的这些有益做法以及就某些问题达成的共识，为此次修订《未成年人保护法》提供了参考。

二 修订亮点

总结起来，此次修订后的《未成年人保护法》有十大亮点：一是确立并细化最有利于未成年人原则；二是坚持未成年人保护的国家责任理论，确立国家监护制度；三是明确未成年人保护统筹协调机制和法律监督职责，确立“民政+检察”的未成年人保护工作双引擎；四是确立全面的未成年人保护报告制度，特别是强制报告制度；五是增设网络保护，明确了如何保障未成年人的网络权益；六是增设政府保护专章，明确了政府有关部门促进未成年人福利的职责；七是细化监护人的监护职责，明确父母或其他监护人是保护未成年人的第一责任人；八是首次从法律上定义了学生欺凌，并设计了一套防治措施；九是全面充实司法保护，特别是加强了对未成年被害人的保护以及预防；十是强化法律责任，让法律长出牙齿。

三 最有利于未成年人原则的理解与适用

联合国《儿童权利公约》第三条第一款的规定“关于儿童的一切行动，不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最大利益为一种首要考虑”，学界将其概括为“儿童最大利益原则”或者“儿童最佳利益原则”。“儿童最大利益原则”是对《儿童权利公约》中出现的英文the best interests of the child的直译，但是这种直译是有问题的，因为公约中的“the best interests of the child”要求“各方应当采取最有利于促进和实现未成年人利益的措施”。于是，作为落实《儿童权利公约》有关规定的国内法，《未成年人保护法》一方面最大限度地精准契合公约的精神，另一方面考虑到我国法律文本的严谨性和法律用语的习惯，将the best interests of the child表述为“最有利于未成年人的原则”。

原则具有统领性、抽象性。一直以来，域内外关于“最有利于未成年人的原则”的理解都存在空洞、泛化、难以把握和不便操作的问题。为了克服这一难题，保障原则得以精准适用，此次修订后的《未成年人保护法》对该原则以“列举要求”的方式进行了规定。具体来说，处理涉及未成年人事项，为了实现最有利于未成年人的原则，应当符合以下六项要求。

第一，给予未成年人特殊、优先保护。与成年人相比，未成年人身心尚未成熟且较为脆弱，容易受到各种不良因素的影响和伤害，因此需要对其进行特殊保护。未成年人是祖国的未来、民族的希望，是一个国家最宝贵的资源，因此值得优先投入更多的人力、物力，把他们保护起来，让他们健康、茁壮成长。

第二，尊重未成年人人格尊严。我国《宪法》明文规定，中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。人格尊严是宪法赋予每个公民的权利，无论年龄大小，其人格尊严都一律受到法律的保护。未成年人也是公民，也有自己的人格尊严，应与成年人一样平等享有人格权，在各方面受到尊重。另外，未成年人的内心比较脆弱、敏感，也更容易受到伤害，当人格尊严受到侵害时，是非常不利于他们的身心发展的，因此，需要特别强调尊重他们的人格尊严。但是在实际生活中，由于未成年人的年纪小，他们的人格尊严经常会被成年人特别是父母或者其他监护人忽视。

第三，保护未成年人隐私权和个人信息。虽然未成年人的社会生活比较简单，处于监护人的监护和学校的教育管理之下，但是其自我保护能力还比较弱，对风险认知还不够全面，隐私权很容易受到侵犯。近年来，我国的互联网技术飞速发展，自然人的个人信息被非法收集、使用的风险也逐年增加，未成年人因其年龄小，心智尚未发育成熟，在个人信息受到侵害后，难以举证证明信息控制者对其实施了侵权行为，以及证明行为与损害之间存在因果关系，加之维权成本过高，也导致未成年人的隐私权和个人信息保护难度增加。此外，未成年人的个人信息具有高度敏感性与私密性，泄露之后，对于未成年人的损害是长期的、难以挽回的，有的时候甚至可能会涉及违法犯罪——基于未成年人群体的特殊性，其个人信息被不法分子利用的可能性比较大。因此，考虑到未成年人的有限理性与权利救济障碍，需要对其隐私权和个人信息加以特殊保护。

第四，适应未成年人身心发展的规律和特点。不同年龄段的未成年人在身体、心理、学习、品德等方面都存在着差异，而且都有其特定的规律，了解、尊重和适应他们的这些规律和特点，是有效保护未成年人权益的前提。在处理未成年人事项时，应充分考虑未成年人的身心承受能力，不能进行对未成年人身心发展有害的活动，要避免以成年人的视角和方式来处理涉及未成年人的事务。

第五，听取未成年人的意见。联合国《儿童权利公约》第十二条第一款规定：“缔约国应确保有主见能力的儿童有权对影响到其本人的一切事项自由发表自己的意见，对儿童的意见应按照其年龄和成熟程度给以适当的看待。”虽然未成年人尚未成年，身体发育和智力都不够成熟，但也是有自我意志的“人”，他们不是物体，也不是动物。现代发展心理学的研究成果显示，未成年人并不是完全按照外界的指令被动地做出动作的，而是从小就具有影响和控制外在世界的冲动。比如：出生不久的婴儿就能从抓握物品上感到快乐，年仅3岁的幼儿就可以表现出对外界要求的抵抗。因此，作为成年人，应该充分听取未成年人的真实意愿，尊重其合理的意思，赋予其自主决定自身事务的权利，不能唯成年人的喜好、理想、利益是从。

第六，保护与教育相结合。未成年人由于身心发育不成熟，并且缺乏社会生活经验，在处理事情时容易出现过错。但是，未成年人的可塑性比较强，容易认识自己的错误并努力改正，所以，对未成年人应采取教育与保护相结合的原则开展工作。一方面，要教育未成年人认识到自己行为的过错和危害；另一方面，要注意保护未成年人的名誉，保护他们免受各种不良因素的影响。

最有利于未成年人的原则是未成年人保护工作的“首要原则”，处理涉及未成年人的所有事项都要始终坚持这一原则。换言之，不仅在立法、执法、司法环节要坚持最有利于未成年人的原则，在守法环节更需要坚持最有利于未成年人的原则，任何组织和个人在接触未成年人事务的过程中，都应该树立这样的理念。当前背景下，这一点尤为重要，各市场主体在为未成年人提供产品和服务时，应当更加自觉地审视自身给未成年人带来的影响，增强行业自律，切实从保护未成年人的角度出发来履行社会责任。

四 确立未成年人保护报告制度的立法考量及主要内容

此次修订后的《未成年人保护法》的一大进步是确立了“未成年人保护报告制度”。所谓未成年人保护报告制度，是指任何组织和个人发现未成年人遭受侵害、面临风险时，应向有关部门报告，及时制止侵害和消除风险。

联合国《儿童权利公约》第十九条规定：“缔约国应采取一切适当的立法、行政、社会和教育措施，保护儿童在受父母、法定监护人或其他任何负责照管儿童的人的照料时，不致受到任何形式的身心摧残、伤害或凌辱，忽视或照料不周，虐待或剥削，包括性侵犯。这类保护性措施应酌情包括采取有效程序以建立社会方案，向儿童和负责照管儿童的人提供必要的支助，采取其他预防形式，查明、报告、查询、调查、处理和追究前述的虐待儿童事件，以及在适当时进行司法干预。”我国作为《儿童权利公约》的缔约国，应当履行公约义务，完善我国未成年人保护报告制度。另外，未成年人权利具有权利主体地位的弱势性、权利实现的不自主性和权利的易受侵害性等特征。很多时候，未成年人不知道自己遭受了侵害，也不知道如何来保护自己。近年来，我国实践中逐渐暴露出未成年人遭受性侵害、虐待、伤害发现不及时、救济不及时的问题。虐待等侵害未成年人的行为会对未成年人以及社会造成伤害，只有有效地及时发现侵害未成年人的这些行为，才能更好地保护好未成年人的合法权益。但是，在现实生活中，如何及时有效地发现侵害未成年人的情况，一直是困扰未成年人保护工作者的难题，尽快建立未成年人保护报告制度尤为重要。

新修订的《未成年人保护法》规定的未成年人保护报告制度主要内容有。

其一，是权利型报告制度。即，任何组织和个人发现不利于未成年人身心健康发展或者侵犯未成年人合法权益的情形时，都有权劝阻、制止或者向有关部门提出检举、控告。这是法律赋予组织和个人的一项权利，旨在增强社会公众保护未成年人的意识，鼓励他们积极参与未成年人保护工作。

其二，是强制报告制度。即，国家机关、居民委员会、村民委员会以及密切接触未成年人行业的单位及其工作人员，在工作中发现未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面临其他危险情形时，应当立即报告。其中，密切接触未成年人的单位包括：中小学校、幼儿园等教育机构，校外培训机构，未成年人救助保护机构、儿童福利机构等未成年人安置、救助机构，婴幼儿照护和未成年人早期教育服务机构，校外托管、临时看护机构，家政服务机构，为未成年人提供医疗服务的医疗机构，其他对未成年人负有教育、培训、监护、救助、看护、医疗等职责的企业事业单位、社会组织等。根据相关法律和政策性文件，需要报告的情形包括但不限于：（1）未成年人遭受或者疑似遭受家庭暴力的，家庭暴力即以殴打、捆绑、残害、限制人身自由以及经常性谩骂、恐吓等方式实施的身体、精神等的侵害行为；（2）未成年人因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的；（3）未成年人脱离监护单独居住生活或失踪的；（4）监护人丧失监护能力或不履行监护责任的；（5）未成年人因家庭贫困导致生活、就医、就学困难，或因自身残疾导致康复、照料、护理和社会融入困难等的。对于以上情况强制报告义务人应当报告，能报告而不报告造成严重后果的，由上级主管部门或者所在单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

五 家庭保护与学校保护的完善对于家校合育的积极意义

家庭和学校是未成年人成长的主要场所，家校合育，才能培养出德智体美劳全面发展的时代新人，才能更好地实现立德树人的教育目标。以往的实践中，时常出现家庭、学校无法形成合力甚至出现矛盾与纠纷的情况，当然，导致这样的原因是多方面的，其中一个重要因素是家庭、学校在未成年人保护方面的职责边界不够清晰。此次修订后的《未成年人保护法》，通过完善家庭保护、学校保护的责任，进一步明确了二者的职责与定位，有利于更好地促进家庭、学校各司其职，避免出现相互推诿和矛盾纠纷。

家庭是未成年人健康成长的港湾，父母或者其他监护人是保护未成年人的第一责任人。根据《民法典》的规定，监护职责的内容是抚养、教育和保护被监护人。为进一步落实父母或者其他监护人的责任，此次修订后的《未成年人保护法》，对其中的“监护职责”予以了细化：《未成年人保护法》第十六条从积极作为的角度规定了父母或者其他监护人应当做什么，第十七条从禁止行为的角度规定了父母或者其他监护人不能做什么，第十八条至第二十四条从人身安全保障、听取意见、委托照护等六个方面对监护人提出了特殊注意义务，防止出现几类常见的监护疏忽行为。在履行监护职责的过程中，未成年人的父母或者其他监护人应当学习家庭教育知识，接受家庭教育指导，以科学的方法、适当的方式对未成年人实施家庭教育。当前，我国正在制定《家庭教育法》，旨在对家庭教育的实施作出一系列倡导性、指引性的规定。

学校是未成年人学习的场所，是其从家庭走向社会的过渡。一直以来，有人认为学校应对在校未成年人承担监护责任，但这种观点没有法律依据，也不符合实际。根据《教育法》的规定，未成年人的父母或者其他监护人应当为其未成年子女或者其他被监护人受教育提供必要条件，未成年人的父母或者其他监护人应当配合学校及其他教育机构，对其未成年人子女或其他被监护人进行教育，故监护人与学校之间实质上是一种委托教育管理关系，但这种关系不能等同于或代替成监护关系。可是，学校的教育不仅影响着未成年人的未来发展，对其塑造人格具有不可替代的作用，校园环境也直接关系着未成年人在校期间的人身安全和健康。因此，此次修订后的《未成年人保护法》，确立了学校的两类保护职责，即：育人与安全保障。就“育人”而言，《未成年人保护法》坚持立德树人，既要学校保障未成年人的受教育权，特别是一些需要重点关注的未成年群体的受教育权，比如留守未成年人、困境未成年人、行为异常或者学习有困难的未成年学生等等，也要学校保障未成年人健康成长所需要的全面教育，还有休息娱乐、锻炼的权利，避免加重学习负担。就“安全保障”而言，《未成年人保护法》坚持校园安全风险零容忍，在建立校园安全管理制度、加强卫生保健、配备安保人员和设施、完善校车安全管理制度、完善突发事件处置预案、健全学生欺凌防控和处理机制、建立预防性侵害性骚扰工作制度等方面作出了明确要求。

可见，此次修订的《未成年人保护法》对家庭保护、学校保护的职责已经规定得足够明确、具体，这有助于家庭、学校厘清保护职责，促进双方各司其职，为家校合育贡献自己的力量。