长株潭城市群应急合作与协调机制研究

周永根

摘要：随着我国城市群的快速发展，城市群日益成为承载经济社会发展要素的主要空间形式，但城市群的发展也加剧了灾害风险的扩散，灾害风险的跨域性要求加强城市间应急合作。从长株潭城市群应急合作现状来看，合作领域逐步拓宽，合作机制日益优化，合作平台逐步搭建，合作效果日益显著，但也存在不少问题，如应急合作管理预案法制体系不完善、应急合作机制有待进一步优化，合作领域、合作主体有待拓展。针对这些问题，相关部门应从拓展合作领域、建立健全应急合作预案法制体系、完善应急合作机制以及构建完善合作平台等方面加强长株潭城市群应急合作。

关键词：长株潭城市群;应急合作;协调机制

中图分类号：C93   文献标志码：A   文章编号：1009-3605（2021）04-0132-06

随着我国经济发展空间结构的深刻变化，城市群日益成为承载经济社会发展要素的主要空间形式。未来，城市群的经济发展优势将更加明显，区域经济和人口承载能力将会进一步增强，同时，城市群在保障生态安全、经济安全、社会安全等方面的功能也日益受到重视和得以强化。

一、城市群发展与灾害风险导致跨区域公共危机

（一）城市群的发展加剧了灾害风险的扩散

城市群是依托发达的交通、通信等基础设施网络所形成的空间组织紧凑、经济联系紧密并最终实现高度同城化和高度一体化的城市群体，是城市发展到成熟阶段的最高空间组织形式。随着城镇化的快速发展，城市群已经成为我国经济社会发展的主体空间形态和载体。

城市群的迅速发展加速了城市群各城市间的人员往来频繁程度和经济联系密切程度。城市群各城市间日益密切的人员往来和经济联系有着双重作用，一方面，日益频繁的人员往来和日益密切的经济联系促进了各城市的协同发展，促进了经济发展和社会进步;另一方面，也使得城市间的灾害风险扩散范围增大、速度加快、影响加深，甚至使灾害风险爆发式扩散，给人民群众生命财产造成巨大的损失。

（二）灾害风险的跨域性要求加强城市间应急合作

伴随着城市群的快速发展及区域一体化进程的加快，跨域公共危机（cross-border crisis）日益成为公共危机的重要类型[1]。跨域公共危机是指由各种自然因素或者人为因素引起而突然发生的，超越了某一个地区范围，波及到多个地区，并对这些区域的公民财产与人身安全、社会秩序等造成威胁和损害的重大公共事件。突发事件主要包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四类。跨域公共危机不仅是跨区域，而且是跨功能和跨组织的公共危机。跨域公共危机作为公共危机的一种普遍类型，它具有公共危机的共性，即突发性、不确定性、破坏性、衍生性、扩散性、社会性、周期性等。同时，跨域公共危机还具有自身的一些特点，主要是跨行政区分布的特点以及行政管辖权难以界定等特点[2]。

重大灾害风险的跨界性要求城市间加强应急合作，实现区域内各方联防联控、协同应对，将灾害风险控制在萌芽之时、成灾之前，将灾害风险的影响减少到最低程度，从而最大限度地保护人们的生命财产安全。然而，应急管理实践中，我国实行属地管理和分级管理相结合的原则，也即各级政府对管辖区域內的公共危机事件负有责任[3]，跨域公共危机一旦爆发，往往是超出某一个行政区的属地范围，跨域公共危机管理也往往会超出地方政府的应急管理权责范围，地方政府受行政区划的限制而难以进行有效协调。加之跨域公共危机管辖权限难以界定，责任划分困难，往往因此贻误最佳危机处置时机，造成灾害风险蔓延扩散，影响范围扩大和程度加深。因此，地方政府的应急管理在跨域危机管理中的局限性日益凸显。

二、长株潭城市群应急合作现状及主要问题

（一）长株潭城市群应急合作现状

1997年长株潭正式实施一体化发展战略以来，长株潭一体化步伐不断加快。为协同应对长株潭城市群跨区域的灾害风险，近年来长株潭在跨区域应急管理方面加强了合作，应急管理合作初具基础。

1.合作领域逐步拓宽

2018年10月，长株潭城市群召开一体化发展首届联席会议，这是长株潭一体化发展的标志性事件。会议审议并签署了《长株潭城市群一体化发展合作机制》《长株潭城市群一体化发展行动计划（2018-2019年）》《长株潭城市群一体化发展联席会议制度》三个合作文件，建立起常态化、制度化的协调机制，铺排了一系列项目化、清单式的合作实事。会议提出，在应急合作方面，长株潭城市群一体化发展的下一步重点工作包括水污染、大气污染治理等城市群协同治理。

2019年11月，长株潭城市群一体化发展第二届联席会议签署了《长株潭城市群一体化发展行动计划（2019-2020年）》《长株潭城市群一体化发展工作调度办法》。这两个文件对长株潭城市群的应急合作事项作出了规定，涉及灾害风险防控领域主要是环境风险防控。特别是《长株潭城市群一体化发展行动计划（2019-2020年）》明确了长株潭城市群一体化发展的工作重点，共计30项重点工作任务。

2.合作机制日益优化

2018年10月，长株潭城市群一体化发展首届联席会议提出要通过联席会议等机制，强化城市规划的信息共享、平台共享和成果共享，在规划融合上真正实现无缝对接;加快建立长株潭生态环境保护联防联治新机制，在“共抓大保护”上更加注重协同作战，把湘江保护、绿心保护联动机制进一步健全落实好，特别是在大气污染防治特护期，要建立应急响应联动机制，共同应对重度污染天气。

《长株潭城市群一体化发展行动计划（2019-2020年）》对三市相关部门权责作出了详细规定。在水污染方面，由长沙市生态环境局牵头，三市生态环境局为责任单位共同做好湘江保护和治理，构建三市协同的水上应急及水污染防治体系;大气污染方面，由株洲市生态环境局牵头，三市生态环境局为责任单位，长沙、株洲、湘潭分别编制城市大气环境质量限期达标规划，并实现信息共享。通过优化三市合作机制，提高了协调、处置重大跨界环境污染纠纷和突发环境事件的效率。

3.合作效果日益显著

2018年长株潭城市群一体化发展第一届联席会议后，长株潭城市群大力推进水污染联防联治、大气污染联防联控，长株潭城市群应急合作取得了较大的成效。2018年来，三市共铺排了12个水污染联防联治重点项目，并推进突发状况联动处理和交叉督促检查;长株潭城市群三市统一重污染天气应急预案，并统一区域大气污染物排放标准。此外，长株潭城市群还大力推进长株潭绿心建设，至今长株潭绿心面积已达500多平方公里，成为世界上最大的城市群绿心，为长株潭城市群发展发挥了生态屏障和生态服务功能，对长株潭建设资源节约型和环境友好型社会产生了重要的推动作用。

4.合作平台逐步搭建

2018年长株潭城市群一体化发展第一届联席会议后，三市建立全省统一的空气质量发布平台和长株潭城市群重污染天气监测预警体系、环境空气质量预警预报系统等，逐步实现环境空气和水质监测数据及监测信息的共享。加快推进长株潭城市群内1个大气环境监测超级站、5个大气环境监测组分站建设的前期工作和区域内PM2.5、臭氧源解析工作。推进三市完善区域环境空气自动监测能力建设，大气环境交叉执法检查，共同研究应对长株潭城市群大气污染及防治问题。

（二）长株潭城市群应急合作存在的主要问题

1.长株潭城市群应急合作管理预案法制体系有待完善

城市群应急合作管理预案法制体系是城市应急合作的法治保障。通过研究国内外城市群应急合作成功案例不难发现，应急合作效果较好的城市群或城市圈都有着比较完善的应急合作预案法制体系。比如，长三角在跨区域应急合作领域成效显著，与其有着比较完善的应急合作预案法制体系密不可分。

长株潭城市群应急合作预案法制体系尚不完善。当前，长株潭城市群应急合作相关规定主要体现在长株潭一体化相关文件中，主要是《长株潭城市群一体化发展合作机制》《长株潭城市群一体化发展行动计划（2018-2019年）》《长株潭城市群一体化发展联席会议制度》《长株潭城市群一体化发展行动计划（2019-2020年）》《长株潭城市群一体化发展工作调度办法》以及少数专项预案法规，如《长株潭大气污染防治特护期工作方案》。长株潭城市群总体预案法制和行业专项预案法制的缺乏，给长株潭三市应急合作带来一定的困难。

2.长株潭城市群应急合作领域有待拓宽

目前长株潭城市群尚未建立起全过程、多灾种的合作框架，应急合作领域比较单一，其领域主要集中在水污染、大气污染等方面，而对自然灾害、事故灾害、公共卫生、社会安全事件难尚未形成制度化的统一、协调的跨域应急协调合作框架，这导致自然灾害、事故灾害、公共卫生、社会安全事件发生时，长株潭城市群协同应对灾害风险缺乏政策依据，为三市联防联控跨域灾害风险带来困难。

3.长株潭城市群应急合作主体有待多元化

应急合作要求省、市、区（县）、镇（乡）各级政府及其职能部门、非政府组织、企业、社会公众之间实现全方位全过程的应急管理合作。从目前长株潭城市群应急合作主体层面看，合作主体主要是三市政府职能部门以及毗邻的区、县之间官方应急合作。而省、区（县）、镇（乡）政府部门、非政府组织、企业及社会公众参与较少。单一应急合作主体导致应急资源、信息、能力局限性比较突出。

4.长株潭城市群应急合作机制有待优化

在应急管理实践中，长株潭城市群协调机制不够健全，保险、社会捐赠等方面参与、支持应急管理工作的机制尚未建立，突发公共事件预测预警、信息报告、应急响应、恢复重建及调查评估等机制不完善，由此造成各地区、各部门以及各级各类应急管理机构的协调联动不够，资源不能有效整合和实现信息共享。此外，长株潭城市群企业、社区及社会公众参与机制比较薄弱。政府与社会之间合作互动关系不强，与社区、公众等受灾主体沟通不够，往往出现管理混乱、多头领导、协调困难的局面，作为灾害风险应对主体的政府，难免反应迟缓、延误最佳处置时机。

三、推进长株潭城市群应急合作的主要途径

应急合作是一项系统工程，长株潭城市群应急合作需要有重点、分步骤推进。从长株潭城市群目前应急合作现状和存在的主要问题看，要从建立健全应急合作预案法制体系、完善应急合作机制以及构建信息平台等方面加强长株潭城市群應急合作。

（一）完善长株潭城市群应急合作预案法制体系

长株潭城市群应急合作预案法制体系是三市应急合作的政策依据。目前，长株潭城市群三市形成了具有地方特色的应急预案法制体系，在水污染治理、大气治理等生态环境方面也制定了部分协作框架。针对三市合作领域较少、合作框架尚不完善的情况，应系统梳理城市间合作协调法规和政策，编制系统的应急预案，加快推进长株潭城市群全流程、多领域的应急管理合作的预案法制。一方面，三市需修改完善现有预案法制体系，增加跨域性应急管理合作的相关内容，提高三市应急合作效果;另一方面，区域间政府需在省市层面有关区域性危机管理合作治理政策基础上，进一步签署意向协议与合作框架，制定系统的预案法制体系，形成管理合作治理法规制度。

（二）优化长株潭城市群应急合作机制

长株潭城市群需进一步完善应急合作的组织机构，形成自上而下和自下而上相结合的跨域合作组织机构，建立应急合作的组织体系。建立长株潭应急合作发展基金，用于长株潭城市群突发公共事件应急合作工作，进行区域利益平衡和补偿，建立区域利益分享和补偿机制，实现区域深层次合作。建立由应急管理相关领域专家、学者、企业和行业协会负责人以及其他特邀人员组成的应急合作咨询委员会，为长株潭城市群应急合作提供有益的决策咨询、可行性建议和应急评估。建立应急合作的监督和约束机制，形成多方利益诉求表达机制，保障合作方及社会公众对应对管理合作事项全过程的监督权，避免应急合作中的迟报、瞒报、谎报、漏报和不作为行为。建立应急管理合作的仲裁机制，成立“长株潭城市应急合作应对仲裁专业委员会”，负责对长株潭城市应急合作中违反合作协议的行为进行仲裁，制定《长株潭城市应急合作争议调解仲裁条例》，实现应急合作争议仲裁办案规范化、法制化，提高办案质量，保证应急合作争议案件得到合法、公正、及时的处理。

（三）构建长株潭城市群应急合作管理平台

应急合作管理的信息化是实现应急高效管理和有效合作的前提条件，信息平台是应急管理和应急合作的物质基础。应急合作信息系统是为灾害风险的预防、准备、响应和恢复等阶段提供信息服务的综合系统，其构成部分主要有基础设施、信息资源以及相关服务体系，如信息技术标准体系、信息应用服务系统及信息安全保障体系。

当前，长株潭三市应急合作管理信息系统和平台主要是关于空气质量发布平台和长株潭城市群重污染天气监测预警体系、环境空气质量预警预报系统，而对于其他自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等类型灾害风险的信息化建设比较落后。因此，三市要依据灾害风险治理和应急合作相关信息系统标准，设计、优化和规范三市应急合作信息系统的体系结构、硬件设施、数据库、应用系统等;要建立完善统一的信息系统建设程序标准，指导和规范三市应急合作信息系统的开发和建设，以实现三市平时灾害风险治理和灾时应急合作信息系统的互联互通、信息和资源共享，实现灾害风险治理和应急合作的信息化和常态化，提高平时应急合作治理和灾时应急合作的效率。

参考文献：

[1]韦彬.跨域公共危机整体性治理研究[D].武汉：武汉大学，2013.

[2]杜军.基于城市群公共危机的应急网络组织构建——以珠三角城市群为例[J].现代城市研究，2017（6）：63-69+76.

[3]唐波，刘希林.新型城镇化下珠江三角洲城市灾害应急管理——基于易损性空间格局差异[J].中国公共安全：学术版，2015（2）：11-17.

[4]魏玖长，卢良栋.跨区域突发事件应急合作与协调机制研究——以长三角区域为例[J].中国社会公共安全研究报告，2017（1）：59-72.

责任编辑：詹花秀