基层社会治理视角下社会信任重塑研究

陈东冬

摘要：社会信任是重要的社会资本，是凝聚基层社会共识的重要保障，是建立基层社会规范的基本要求，是化解基层社会风险的关键所在。基层社会治理的能力、质量和效果都与社会信任有着密切的关系。当前，基层社会信任缺失导致以信任为纽带的社会有机体出现一系列问题，社会规范形成滞后、社会组织发展缓慢、公民参与能力不足，严重制约了基层社会治理能力的提升。提升基层社会治理效能，重塑社会信任，需要全方位地建立基层社会信任的制度基础、物质保障、文化共识，形成社会信任体系的良性互动，让社会有机体健康有序运转。

关键词：社会信任;基层社会治理;社会组织;社会规范

中图分类号：D63  文献标志码：A  文章编号：1008-2991（2021）04-087-007

社会信任是一种维持社会秩序、社会控制、表达与维护团结的社会机制，有助于行动者消减社会交往中的易变性和不确定性[1]。社会信任是重要的社会资本，不仅可以节约社会治理成本，更是规范社会运行秩序的道德基础和文化力量。在基层社会治理过程中，社会信任能够增强治理主体的信任关系，降低互动成本，提高合作意愿，起到“黏合剂”作用。

一、社会信任对基层社会治理的推动作用

（一）社会信任是凝聚基层社会共识的内在要求

社会共识“是相当数量的社会成员乃至全体社会成员对已存在或刚刚发生的人们普遍关切的某一问题所形成的共同看法或观点”[2]，反映了不同社会主体的共同认识和价值取向。社会共识是社会良性运转的思想基础，也是提升基层治理能力水平的助推器。一个现代化的理性社会，除了具备一系列现代化运行的体制、机制以及健全的法律、制度保障等硬性规范外，还应广泛存在基于道德规范、核心价值观念而形成的社会共识，这是社会发展的“软实力”[3]。社会共识高，能够减少不同社会阶层的沟通障碍，有助于形成稳定有序的治理体系;如果各治理主体之间缺少思想共识、价值共识、政治共识、心理共识，那么基层治理容易陷入碎片化、无序化甚至失灵状态。形成广泛社会共识的基础是社会信任，社会信任度高，能够起到黏合剂的作用，把不同社会阶层的人和组织整合到社會有机体中，将多元政治文化、治理文化、治理观念融合起来，引领民众日益增长的价值性诉求，协调不同治理主体的多重认知，调适社会认知，纠正认知偏差。信任作为一种文化资源和道德力量，对于凝聚社会共识有重要作用。

（二）社会信任是建立基层社会规范的基本保障

社会信任与社会规范具有紧密的内在关系。社会信任能够促进社会规范的形成与完善，建立社会规范可以提升信任，只有建立了社会规范，社会主体之间才有可能产生充分的信任，并在信任的基础上建立普遍的合作关系，并最终形成互惠的关系网络[4]。我国社会转型过程中，由于社会分工的细化以及人际交往的拓展等多种因素，社会高度同质化向多元异质化转变，原来高度统一的社会规范被打破，而新的社会规范体系尚未完善，新旧社会规范会产生冲突和矛盾，导致不同群体的经济行为和社会行为失去了社会规范的引导和约束作用，产生社会失范。当前社会治理过程中面临的一系列问题，如食品药品安全问题、群体性事件频发、市场经济秩序混乱等，在很大程度上与我国从传统到现代的社会转型过程中社会失范有关，也就是说，建立在人际信任基础上的传统交往秩序已经适应不了现代社会交往的要求，而满足现代交往秩序的社会信任又没有建立起来[5]。因此，要提升基层社会治理能力水平，重要前提是减少社会失范，建立适应现代社会发展的社会规范体系。一方面要有法律、制度等硬规范，也要包含信任、道德、价值等软规范。“社会信任不是人类的情感选择，而是相对成熟的社会结构的产物，它本身是一种社会规范，但却是一种并没有明文规定的社会规范”[6]。只有社会多元治理主体之间互相信任，并在信任的基础上合作共治，才能实现社会整合纽带从“机械团结”向“有机团结”的过渡[7]，并最终形成互惠互信互助的良好关系网络。当前基层社会治理过程中，构建社会信任，可以将刚性约束和柔性因素相结合，促进乡规民约的制定和落实，引导不同治理主体间的良性互动，形成“基于文化认同的习俗型信任、基于科学理性的契约型信任发展为基于价值实践的合作型信任，培育党委领导下的合作型信任与可控的韧性治理”[8]，进而提高治理主体间的信任水平，提升基层党组织和政府的公信力。

（三）社会信任是协调基层社会利益的重要条件

改革开放带来了社会资源和社会利益重新分配，社会成员高度集中、同质化的状态已经改变，社会阶层结构、人口结构、城乡结构、就业结构等随之改变，社会结构从封闭走向开放，社会阶层从单一走向分化，社会各要素流动性增强，社会主体自主空间增大。随之而来社会主体利益需求多元化，民众依据经济收入、政治地位、权力资源等产生群体分化，不同群体间可能会出现怨恨、敌对、不信任等情绪态度，群际间由于利益诉求、利益交换、利益分配等环节的差别，容易导致冲突和矛盾，社会治理“本质上就是协调利益关系，社会治理的过程就是把这些不同群体之间的利益协调机制固定下来、制度化”[9]，通过不同主体合作满足各自利益，实现善治。社会信任是有效协调各治理主体利益关系的要素，社会信任程度越高，公众的宽容、妥协的公共精神越强，进而推动政府、企业、公众等不同治理主体构建新型的合作关系，产生互惠互利的结果，继而累计信任，形成信任网络和利益网络的良性互动。基层社会治理过程中，需要综合考量利益主体、合作关系、分配方案等治理要素，强化协调能力，通过统筹规划、合理分配、保障公平，从而实现利益共享，构建基层社会双向信任体系，提升基层治理成效。

（四）社会信任是化解基层社会风险的关键所在

风险观念是现代文明的核心，不确定性和风险是现代社会不可缺少的组成部分，困扰所有的社会系统，并且所有的社会行动都必须应对的是未知的、不可控制的未来不确定性[5]。人类置于不可预知的风险之中，“其强度、深度和广度，足以改变整个社会的运行形态和动力机制”[10]。当前，我国经济社会发展不平衡带来的社会资源分配不均、社会阶层分化严重、群际信任缺失等问题极大地增加了社会风险。社会矛盾冲突的源头在基层，社会风险的难点热点盲点也在基层，如果社会风险不能在基层得到有效化解，可能衍生为群体性事件，经过网络媒体、网络谣言的催化作用，会引发多维矛盾，降低社会信任度，影响党的执政根基的稳定性。风险社会的来临，为基层社会治理提出了新挑战，传统的治理模式不能应对当今的社会风险难题，片面依靠行政力量和某一社会主体力量存在一定的局限性。推进基层社会治理能力现代化过程中，迫切需要从社会信任的视角来化解社会风险，培育社会治理主体合作精神，提升基层社会治理效能。社会信任能够在矛盾化解、利益诉求、协商沟通、救济救助、网络舆论等方面起到重要作用。感知风险、评估风险、促进风险沟通、制定风险治理策略，对于破解基层社会风险治理难题有重要意义。

二、基层社会治理视域下社会信任存在的问题

基层社会治理是一项系统工程，受到多种因素的影响和制约。从社会信任视角来看，当前基层社会治理仍然面临着诸多发展困境，只有破解这些问题和困境，才能实现基层社会治理现代化，提升基层广大人民群众的安全感和获得感。

（一）基层政府与民众双向互信缺失影响基层社会治理成效

社会信任与政府信任统一于信任体系，其中，政府信任是核心，对社会信任起到引领和示范作用，社会信任对政府信任起到促进和推动作用，两者是双向互动关系。当前，我国基层社会治理面临的首要问题是官民互信度低。一方面，民众对基层政府信任度下降。城乡居民对政府的信任呈现典型的“央强地弱”差序性样态，“信上不信下”的政治现象依然普遍，信任在公共权力体系中的分布格局呈现差序样态[11]。“政治机构的信任度呈现由中央向地方逐级下降的谱系，民众对越接近中央的政治机构越信任，而对越基层的政治机构越缺乏信任”[12]。主要表現在一些基层公共事务中，民众对政府的决策往往持质疑态度，采取观望行为;对基层政府发布的信息不信任，进行反向解读，“小道消息”往往跑赢官方发布信息;对基层政府工作人员不信任，认为他们工作流于形式，受到家族关系、裙带关系左右，缺乏为人民群众办实事的精神，存在贪污腐败等行为。另一方面，基层政府对民众的能力素质和治理水平也持怀疑态度，认为基层百姓往往站在个人立场考虑公共问题，缺少大局观，缺少专业技能。基层政府与普通民众之间双向信任缺失的状况，导致有的基层政府在公民参与社会治理、政府信息公开等方面消极应对，甚至在涉及老百姓切身利益的低保、贫困户评议等事项中与民争利，侵害了普通百姓的利益;有的基层政府仍停留在应对上级任务要求，将治理简单理解为维稳和管控，没有充分认识到社会治理的系统性、复杂性;还有的把社会治理举措当作是权宜之计和应对之策，获得了暂时的稳定和成效，但是没有解决根本问题。政府与民众作为治理主体之间的合作关系仍十分脆弱，没有形成深度对话—有效沟通—协同治理—合作共赢的长效机制，双方的信任关系没有得到加强和巩固，悄然累积的社会问题越来越多，基层社会冲突和矛盾激增，影响基层社会治理效能。

（二）基层社会信任缺失导致社会规范失灵

基层社会规范具有地域性，是结合当地风俗习惯和传统文化约定俗成的制约本地居民生产生活行为的准则和规范。其中，乡规民约作为一种民间自治性规范，是基层社会治理的重要抓手，也是凝聚基层社会共识的重要内容，在基层社会发展进程中发挥了重要作用。但是从当前情况来看，随着人口流动性的增强、市场经济价值取向的冲击、城镇化发展进程加快，传统的熟人社会信任模式被打破，陌生人之间的信任关系呈现出趋利、脆弱、短暂等特点，民众对基层执法过程中公正、公开、公平的质疑，以及基层执行偏差、缺乏法律效力等问题，严重影响了法律、制度作为社会硬约束的规范作用。同时，道德习俗、伦理价值、传统文化等软约束也逐渐失去规范作用，“中国传统文化中的积极因素已逐渐在现代化过程中被消弭瓦解，而与市场经济相适应的法制、契约、互惠、诚信等现代道德规范尚未建立”[13]。在缺乏社会信任要素的支撑下，民间社会规范逐渐失灵，某些地方政府采取自上而下的方式，以强制手段制定出台的乡规民约难以真正反映民众的想法和诉求，流于形式，违背了社会规范的合法性和合理性，没有真正发挥出社会规范在基层社会治理中的调节作用。此外，社会规范不完善、法律制度执行偏差、选择性执行等问题大量存在，尤其是在基层和农村地区，不讲原则、不讲规矩，甚至不讲法律的事情屡见不鲜，造成人们对社会规范体系约束力的质疑，以及对执行者的不信任。

（三）基层社会信任缺乏制约社会组织发展

基层社会组织作为社会治理主体之一，能够协助基层政府为民众提供公共服务，承担多种专业化职能，弥补基层政府职能缺位。社会信任能够保障社会组织以及成员间形成长期稳定的合作关系，建立互惠性规范，促进资源共享。当前，多元化的社会治理结构中，政府简政放权，将一部分职能让渡给社会组织，社会组织通过前期自身发展，得到基层政府的认同和支持，通过建立契约，实现信任合作与资源交换。然而社会组织对公共事务的承接是建立在信任关系的基础上，政府在基层治理过程中尤其是项目发布、资源支持、审核鉴定、验收评估等环节依然居于主导地位，社会组织的自主权和话语权仍然有限。有的基层社会组织以追求经济利益为发展方向，忽视了公共责任感、服务意识和专业技能的提升，造成基层政府和民众的质疑和不信任，平等合作型信任关系尚未建立。当前基层社会组织的发展与基层社会治理需求存在一定差距，社会组织发展参差不齐，尤其是广大农村地区社会组织发展欠缺，面临着缺少资金支持、从业人员专业化不强、社会关系网络疏散、社会服务效率低、内部管理不规范、组织活力低、志愿者流失等问题。横向的社会治理主体间的合作协调关系没有形成良性互动，社会组织间以及内部成员间互惠互信的参与网络尚未搭建，这些问题制约了基层社会组织自身的发展。因此，迫切需要基层社会组织积累行业信誉与社会信任，实现社会组织与基层政府、民众的良性互信互动。

（四）基层社会信任缺失导致民众参与意识薄弱

民众是构建基层社会治理新格局的重要力量，民众参与基层社会治理的广度和深度与基层社会信任状况紧密相关。低信任度地区依靠熟人圈子和裙带关系参与社会活动，群体边界明显，社会交往与活动往往局限于群体范围内，对于群体外的组织机构、社会事务以及公共生活缺少信任和热情。高信任度地区社会信任半径大，能够突破地域、圈层和群体的限制，与不同身份、地域、行业的人进行交往合作，广泛地参与到社会治理活动中。当前，各级政府都在积极动员各种社会力量尤其是广大民众参与到社会治理中来，但是效果并不尽如人意。归其原因，一方面是由于基层百姓习惯于以往政府管控的治理模式，缺乏主体意识、权利意识和参与意识。另一方面，由于社会资源分配不均、社会信任度低、参与平台和渠道不健全等因素影响，基层百姓无法建立起普遍的社会信任，民众即便有主观参与的意愿，但是由于信息不对称、宗族势力影响、监督不到位等问题，难以实现自身期待，甚至参与诉求、参与行为和参与结果被忽略，造成期待和结果的巨大反差，无法实现有效参与。基层缺乏普遍的社会信任，导致公众对基层社会治理的态度冷漠、行动消极，部分民众存在怕惹事、搭便车想法，其参与行为呈现边缘化、形式化和妥协性等特点。因此，积极动员基层百姓参与社会治理，提升民众对社会治理的认知、期待、评价，是推进基层治理现代化的重要保障。

三、基层社会治理视域下重塑社会信任的路径选择

当前推进基层治理体系和治理能力现代化面临新形势、新要求，社会信任被赋予新的时代使命和意义，传统社会信任模式已发生改变，适应现代社会形态和发展需求的社会信任体系和信任模式尚未建立，同以往任何时代相比，增强社会信任面临着更为复杂严峻的挑战。社会信任是否得到增强是基层社会治理取得成功的衡量标准之一，需要全方位地建立社会信任的制度基础、物质保障、文化共识，形成社会信任体系的良性互动，让社会有机体健康有序运转起来。

（一）增强社会规范的保障作用，形成社会信任的制度基础

社会信任是有弹性的，非强制性的，是一种内化的伦理道德准则。提升社会信任，除了思想道德教育等方式之外，更加需要稳定的、具有强制性的、为广大社会成员普遍认可的硬约束加以保障，让违反社会信任的行为付出代价，保证遵守社会信任规范的人的权益不受侵害。第一，确保法律法规的权威性。法律法规的制定、执行和效果是影响社会信任的多个环节，完善法律制度保障是增强社会信任的第一步。要想增强社会信任，首要的是保持法律法规的合法性、稳定性和有效性，确保法律规范不因人情、权力、关系的亲疏远近而发生改变，以完善的法律制度来约束权力。严格执法，严厉打击各种欺诈行为，坚决惩治腐败，提升政府公信力，做好法律法规的宣传推广，加强执法过程的公正透明，建立沟通机制及时回应和消除公众质疑，从立法、执法、守法等环节进一步提高法律的保障作用。第二，充分发挥乡规民约的约束作用。乡规民约是健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的重要举措。乡规民约是村民共同商议、共同遵守的，作为一种约定俗成的行为规范，对维护乡村社会治安、调节乡村社会矛盾、处理乡村公共事业发挥了重要协调作用，是国家制定法之外的有利补充。从社会信任视角来看，乡规民约体现了村民的共同意愿，建立在自律和互信基础上，是基层治理的有效载体。在实践工作中，需要地方政府运用好国家法律、地方性法规和乡规民约在基层治理中的不同作用，利用这些有效规范来引导广大村民治理行为和治理观念的法治化、制度化。充分发挥村民在制定完善乡规民约中的积极性，尤其是涉及公共事业和公共利益，要充分听取广大村民的想法和意见，使乡规民约符合当地实际，符合时代发展要求，得到村民的理解、支持和信任，进一步发挥社会规范的保障作用。

（二）均衡分配社会资源，形成社会信任的物质保障

第一，促进基层社会资源均等化。基层政府在行政资源、社会资源、组织资源的获取、置换、整合等方面具有其他社会组织无可替代的优势。基层政府在社会治理过程中要充分发挥自身优势，加强工作统筹，横向联动整合基层各种资源，掌握基层社会治理体系中的资源信息，形成各类治理主体“资源清单”，有效连接内外部资源，精准对接需求清单、项目清单，增强公共服务供给能力，对资源进行合理配置和有效利用，防止社会资源流向权力部门和特权阶层。第二，完善公平合理的分配机制。社会公平正义是社会信任的重要保障和基础，要调和不同社会阶层的矛盾，增强阶层之间的互信互助，要确保基层民众获得平等发展机会，保障机会公平、权利公平、程序公平、分配公平，让普通基层民众享受同等的公共产品、公共服务和公共权利，让民众切实感受到制度公平感、收入安全感和生活幸福感。第三，促进民众需求侧和资源供给侧有效对接。推动基层治理供给侧协调发展，建立基层百姓资源需求清单，可以根据城市社区居民不同职业背景、教育背景、工作性质、生活区域等特点，纳入不同的網格化管理，提供具有地方特色的公共服务和公共资源，增强民众自我管理和自我服务的意识和能力，在资金、信息、配套设施等方面给予大力支持。农村基层政府要结合乡村振兴发展的实际，注重引导农民适应经济发展新常态，为农业生产经营提供资金、科技、信息等方面帮扶，解决流动党员、留守儿童、特殊群体的突出问题。

（三）培育信任文化，形成社会信任的文化共识

文化是社会系统的根基，要增强社会信任，创造良好的信任环境，培育适合现代社会发展的信任文化尤为重要，建立文化认同是多元社会治理主体间建立信任的基础和前提。第一，传承传统文化中“信”的核心要义。“信”是我国传统文化中重要的道德规范，“人而无信，不知其可也”（《论语·为政》），“诚者，天之道也;思诚者，人之道也”（《孟子·离娄上》），“信，国之宝也，民之所庇也”（《左传·僖公二十五年》），这些论述体现了诚信道德观，从古至今都发挥着重要作用。在基层社会治理过程中，需要我们进一步发扬和传承传统文化资源，结合地方实际和区域特点，将优秀传统诚信观念与社会主义核心价值观相融合，增强文化认同和价值共识，在建立情感认同的基础上将“信”的观念深深根植于民众的思维观念和行为方式中。第二，加强信任文化的传播推广。抓好基层的宣传工作，激励民众参与其中，增强对信任文化的认同，通过传统媒体、新兴媒体、自媒体等渠道广泛传播信任文化引导社会舆论，疏导社会情绪，营造诚信的社会环境。第三，充分发挥先进党员、模范人物、新乡贤等模范作用。提高党员干部的诚信自觉性，以及先进人物在服务意识、诚信意识、责任意识等方面的示范作用，传播社会正能量，让更多的民众推广信任理念、凝聚信任共识、增强信任实践，不断筑牢多元治理主体的信任网络。

（四）构建基层社会信任网络，形成社会信任体系的良性互动

社会信任是一项系统工程，涵盖政府信任、组织信任、人际信任等多方面内容，在完善的治理体系下，政府、市场和社会等子系统成为创造信任的基“点”，子系统之间通过信任链条的“线”实现连接，最终形成新型网络治理结构及其信任交互模式。[14]这就需要从政府信任、社会组织信任和人际信任等层面合力搭建信任网络，构建新型合作秩序。第一，充分发挥政府信任的引领示范作用。政府要转变领导者和管理者的角色定位，成为基层社会治理的积极参与者和协调者，打造服务型政府，优化公共服务职能，健全法律制度，加大信息公开力度，健全信息公开与监督制约机制，大力提升政府信任，提高治理效能。第二，发挥基层社会组织信任的沟通协调作用。大力发展协会+企业+农户、协会+合作社+企业+农户等发展模式，满足公众的多元化需求，增强公众的参与意识、责任意识，促进治理共同体的形成。围绕民众关心的收费项目与标准、服务内容、经费收支、项目执行等信息，及时公开，保证民众知情权，以便于政府、民众及其他利益相关者进行监督。第三，巩固人际信任的社会基础。在基层社会信任体系中，良好的人际信任关系是出发点，社会成员本身的诚实、守信是社会信任前提，人与人之间信任缺失，社会系统就会松散瓦解。因此，增强社会信任要最大限度地激励社会成员的自我守信，建构良好的人际信任关系，进一步完善基层的社会信用平台和信用体系，健全个人信用档案，加大对失信行为的惩罚力度，不断完善规则意识、责任意识、诚信意识。

参考文献：

[1] 〔美〕伯纳德·巴伯.信任：信任的逻辑与局限[M].牟斌，等，译.福州：福建人民出版社，1989：10.

[2] 江 畅.社会共识及其与社会认同的关系[J].中南民族大学学报，2020（09）.

[3] 李文盛.新时代我国凝聚社会共识研究述评[J].湖北行政学院学报，2020（02）.

[4] 田 野.从社会资本角度论推进社会治理能力现代化[J].中共福建省委党校学报，2017（11）.

[5] 徐尚昆.转型时期社会治理中的信任重构[J].中国特色社会主义研究，2017（01）.

[6] 王 泓.新时代我国社会信任的构建与发展[J].甘肃社会科学，2019（01）.

[7] 〔英〕吉登斯.资本主义与现代社会理论[M].郭忠华，等，译.上海：上海译文出版社，2014：104.

[8] 刘琼莲.中国社会治理共同体建设的关键：信任与韧性[J].学习与实践，2020（11）.

[9] 王天夫.社会治理本质上是协调利益关系的过程[J].中国党政干部论坛，2015（12）.

[10] 〔德〕乌尔里希·贝克.风险社会：新的现代性之路[M].张文杰，何博闻，译.南京：译林出版社，2018：8.

[11] 项继权.我国政府与社会信任反向差序及其逻辑[J].学习与探索，2020（08）.

[12] 梅立润，陶建武.中国政治信任实证研究：全景回顾与未来展望[J].社会主义研究，2018（03）.

[13] 张凯兰.培育社会资本：社会管理创新的非正式制度路径[J].河北学刊，2012（03）.

[14] 杨 煜.生态治理体系中的信任治理网络研究[J].青海社会科学，2017（01）.

A Study of Reshaping Social Trust from the Perspective of Primary-level Social Governance

Chen Dongdong

（Department of Scientific Research and Management， Liaoning Academy of Social Sciences，Shenyang

Liaoning，110031）

Abstract： Social trust is an important social capital. It is the key guarantee to gather primary-level consensus， the basic requirement to build primary-level social norms， and the key to solve primary-level social risks. The capability， quality and effect of primary-level social governance are all closely related to social trust. At present， the lack of primary-level social trust has resulted in a series of problems in social organisms with trust as the bond. The formation of social norms being lagged behind， the development of social organizations being slow， and the insufficient competence of citizens to participate seriously restrict the improvement of primary-level social governance capability. To improve the efficiency of primary-level social governance and reshape social trust， it is necessary to build the systematic foundation， material guarantee， and cultural consensus in an all-round way so as to form a positive interaction of social trust system and make the social organisms operate in a healthy and orderly manner.

Keywords： Social Trust;Primary-level Social Governance;Social Organizations;Social Norms

責任编辑：孟   筱