新时代成渝地区双城经济圈与关中平原 城市群协同发展路径选择

白永秀 周博杨

新时代西部大开发战略意图打造西部大开发2.0版本，描绘新时代西部高质量发展蓝图。成渝两地双城经济圈与关中平原城市群是西部发展的两个核心引擎，其协同发展程度直接关系到西部大开发战略推进的广度与深度。应当以跨区域产业园区共建为载体、跨区域制度衔接为桥梁、常态化合作交流为推进器，促进两地协同发展。

2020年5月，中共中央、国务院引发《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，多次明确提到“支持重庆、四川、陕西发挥综合优势，打造内陆开放高地和开发开放枢纽”“促进成渝、关中平原城市群协同发展（以下简称两地协同发展），打造引领西部地区开放开发的核心引擎”“支持毗邻地区建立健全协同开放发展机制”。两地协同发展对于推动西部高质量发展，构建西部大开放、大保护格局至关重要。基于此，本文立足新时代西部大开发战略框架，以跨区域产业园区共建为载体、跨区域制度衔接为桥梁、常态化合作交流为推进器构建两地协同发展的路径。

文献综述

与本文最接近的一支研究文献是对于西三角经济区发展的研究。重庆市前副市长黄奇帆在2009年的全国政协会议上首次提出西三角经济区概念，指在西部大开发框架下将西安、重庆与四川联合组成一个对中国西部发展具有战略意义的三角形经济区。从西三角经济区建设必要性来说，一些学者认为源于外部环境的变化（张琦，2006[1];张明等，2019[2]）。市场经济大环境变化与经济增长方式的转变为西部大开发带来新的挑战。另一些学者认为源于区域经济发展战略的转化（吴晓蓉，2010[3]）。区域经济联合成为经济发展的主导力量，是经济全球化、区域经济一体化的必然选择。从建设可行性来说，区位优势明显、自然资源富集、产业基础较好与教育科研资源集中使得经济区构想具备落地的可能（何立军，2014[4]）。从建设难点来说，既有文献普遍认为地理距离较远、合作基础薄弱以及地方政府利益相对独立所带来的产业同构、重复建设、行政壁垒和市场分割是阻碍经济区建设的主要因素（张焕英与王德新，2011[5];江凌2011[6]）。从发展的政策建议和具体方向来说，一是加强交通基础设施互联;二是实行产业错位发展，并在教育科研优势上，促进区域内产学研融合;三是加强区域内资源整合，建设要素一体化市场;四是构建政府管理协作平台，探索制度化合作机制（李林，2009[7];黄奇帆，2010[8]）。

总体来看，既有文献对于西三角经济区的研究为本文奠定实践基础，但相比西三角经济区构想，成渝两地双城经济圈与关中平原城市群协同发展承载了更多时代意义，也面临更好的发展基础，对于这一问题的研究可能得到新的理论与实践贡献。

两地协同发展的必要性与可行性

（一）两地协同发展的必要性

1、有利于形成西部高质量发展格局

两地协同发展将形成带动西部地区经济发展的双引擎。成渝地区的经济规模在西部地区遥遥领先，具有强劲的增长速度与广阔的发展前景，有望成为比肩粤港澳、长三角、京津冀的全国第四大增长极。西安是西北地区的龙头城市（2019年西安GDP占到西北五省的17%），关中平原城市群是西北地区的核心支撑（2019年关中平原城市群GDP占到西北五省的38%）。西北地区的发展必须依靠其龙头城市西安的引领，通过资源禀赋、基础条件较好的关中平原城市群整体进步，辐射带动西北五省发展。两地协同发展关系到西部地区经济和社会可持续、包容性发展，以及国家安全的重大核心问题。

2、有利于构建西部大开放格局

“一带一路”倡议的提出与建设，推动了对外开放新格局的形成。在近几年国家的区域顶层设计、城镇化建设方案、对外开放指导意见以及地区发展规划中，均赋予了重庆、成都、西安三市内陆开放高地、开发开放枢纽、国际门户城市等重要城市定位，同时西部地区仅有的三个国家级自由贸易试验区也分别落户重庆、成都、西安。在三市带动下，成渝地区双城经济圈和关中平原城市群将不断强化对外开放的经济功能。

3、有利于建立大江大河共建共保的大保护机制

新时代西部大开发战略要求深入实施重点生态工程。位于秦巴山地两侧的成渝地区双城经济圈与关中平原城市群，分别是长江流域与黄河流域的核心区域，均在长江经济带建设与黄河流域高质量发展中扮演着重要角色，承担着重要使命。双方在流域经济发展、自然资源开发、生态环境保护、历史文化传承等诸多方面都有着共同话题，合作前景广阔。

（二）两地协同发展的可行性

1、交通基础设施互联互通是协同发展前提

两大城市群已基本实现城市群内快速交通网络全覆盖。截至2019年，两大城市群的中心城市已经实现了十小时高速、十小时铁路、两小时航空交通带。2017年底，西成高铁开通，两地通勤时间缩短至三小时。目前西渝高铁以及成渝高铁提质改造项目正加紧建设，建成后势必进一步加强两地三市间人员往来，增强经济活力。

2、经济发展水平较高是协同发展保障

成渝地区双城经济圈和关中平原城市群是西部地区经济基础最好、经济实力最强的两个城市群。2018年，人均GDP均超过西部地区平均水平，城镇化率分别达到57.9%和53.5%。投资方面，两地固定资产投资比重分别达到77.9%和107.6%，经济发展表现出较强的投资拉动特征。非公有制经济产出占比方面，两地都超过50%，呈现出一定的经济发展活力。产業结构方面，两地的第二和第三产业增加值占比超过90%，工业体系完整，产业聚集度高。其中，关中平原城市群依托传统优势产业——能源工业，建设成为全国重要的装备制造业基地、高新技术产业基地、国防科技工业基地，航空工业、新能源产业、高端装备制造业与新一代信息技术产业发展较快。成渝两地双城经济圈在电子信息、装备制造和金融等产业领域实力雄厚。产学研方面，两地教育与科技资源集中，科技成果转化能力较强。截至2018年，两地拥有高等院校270余所，“985”工程大学6所。教学与科研人员与R&D成果应用及科技服务人员占全国比重超过10%。研发经费支出840余亿元，诞生有效发明专利8万余项。2018年度国家科学技术进步奖中，两地科研单位参与并获奖的项目达26项，其中高校参与完成的共15项，两地科研单位共同参与项目3项，产学研融合与区域合作初具规模。此外，川陕渝旅游资源多样且高度互补，为区域旅游合作提供了良好资源载体。

两地协同发展路径

（一）跨区域产业园区共建是协同发展的载体

产业发展既是区域一体化的重要载体，也是区域经济社会发展的重要平台。两地协同发展也必须将产业合作作为区域合作的核心内容，把园区合作作为区域合作的支点，把项目合作作为区域合作的基石。具体而言，两大经济圈能否良性协同发展的关键在于作为城市群极点的西安、成都和重庆三地产业协同发展状况，这就必须摒弃传统的“零和博弈”竞争思维，增强三地产业规划和政策的协同性，培养区域经济高质量发展动力源。

共同打造产业协同创新区，重点在五个方面加强协同：一是顶层设计产业发展战略，建立三地产业发展规划对接机制。三市之间建立产业规划信息发布制度、产业发展沟通机制等，实现产业发展战略的有效对接。二是探索产业研发协同创新机制。三市利用互联网对科研与中试环节进行统筹，架起三市科研设备共享、科研成果交易市场共建、科研成果转化的桥梁。三是实现产业园区协同共享。三市统筹发展产业园区，避免产业园区同质化竞争。四是做好优势产业的协同互补。三市之间产业结构相近，但经济发展水平与规模存在差异，因此在产业方面要采取错位发展、补位发展策略。围绕“强链条、育集群、建体系”，探索“总部+基地”“研发+转化”“终端产品+协作配套”等模式，加快提升三市产业配套率，推动产业基础高级化、产业链现代化布局，促进产业配套链、供应链、价值链高效协作。五是协同共建互联互通通道。加快三市之间路、网、管等基础设施建设，尤其提升航空、高铁、高速公路的互通互联水平。引导产品市场和资源要素跨地域跨行业互通共享。

就协同创新区建设的重点领域而言。一是加强装备制造业（汽车、飞机）、信息产业、能源化工、生物制药等传统优势产业的联合发展，加快这些产业的协同创新，促进转型升级。加强现代仓储物流、电子商务等跨区域现代服务业的联动发展，做大做强西部现代服务业。二是加强大数据产业、智能制造、新能源与新材料等战略性新兴产业与高新技术产业的协同创新，培育西部新的经济增长点。三是积极争取电力物联网、工业互联网、大数据中心等国家新型基础设施重点项目优先布局，推动产业基础设施共建共享、互联互通。四是积极培育航空航天、核技术、信息安全、北斗导航等军民融合产业，打造形成若干掌握全球话语权的产业集群，合力提升国际性消费市场能级。五是推动共享三大中心城市的消费市场规模和服务品牌，共建“总部+全球市场”消费格局和“买全球、卖全球”能力体系。共同打造文化旅游产品，规划设计囊括三市主要景点的一体化、多层次旅游路线。

（二）跨区域制度衔接是协同发展的桥梁

关中城市群与成渝城市群协同发展的观点在2009年就已经提出。但由于早期协同发展机制不健全，地方保护和市场分割现象严重，行政壁垒未完全破除，要素流动不畅，区域内统一市场和信用体系建设滞后，发展成本共担和利益共享机制尚未破题，两地的协同发展水平一直不高。2020年5月，《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》出台，商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变，将消除阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍，加快区域市场一体化步伐，不断建立资源高效配置和开放共享的机制，为构建区域协调发展新机制提供了新的可能。

具体而言可以从以下几个方面加快完善协同创新政策供给和保障机制。一是实施统一的市场准入负面清单制度，消除歧视性、隐蔽性的区域市场准入限制。深入实施公平竞争审查制度，消除区域市场壁垒，打破行政性垄断，清理和废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，进一步优化营商环境，激发市场活力。二是完善区域交易平台和制度。建立健全用水权、排污权、碳排放权、用能权等初始分配与交易制度，培育发展各类产权交易平台。进一步完善自然资源资产有偿使用制度，构建统一的自然资源资产交易平台。[9]三是推动区域间基本公共服务衔接。加快建立医疗卫生、劳动就业等基本公共服务跨区域流转衔接制度、共享制度，研究制定跨省转移接续具体办法和配套措施，探索跨省社保互认机制，强化跨区域基本公共服务统筹合作。

（三）常态化合作交流是协同发展的推进器

构建常态化的合作交流机制与平台，保障产业协同创新区有序运行。短期内建议西成渝三市以年为单元，轮流牵头举办市长联席会议;在市长联席会议统一安排下，轮流舉办产业发展论坛、城市主题论坛、企业合作与项目洽谈等活动。联席会议下设办公室负责协调合作区的日常事务，办公室设在市发改委，按照市长联席会议牵头的时间与顺序先后由三市发改委主任分别主持办公室工作。在条件成熟时，由国家发改委牵头开展活动。以此为基础建立多形式、多渠道、全方位、常态化、规范化的交流合作机制，打造政、企、学界的高层对话机制。

长期内考虑建立权威化、制度化和稳定化的协作机制。一是构建具备权威性的协调组织机构。成立超城市具有行政权威的跨区域组织或是授权现有政府机构中某部门出面协调两地协同工作。二是形成具备约束力的制度化规范。这一规范应包含责任追究、奖惩利益分配与补偿等核心内容。三是探索设立区域间共同发展基金。以地方政府入股的形式共同参与地区开发与红利分成，解决两地政府支出能力与意愿存在差异的问题，通过合作共赢形成区域间协同发展的长效机制。

参考文献

[1]张琦.推进西部大开发的新思路——“西三角”经济圈[J].开发研究，2006，000（001）：22-27.

[2]张明，陈骁，杨璇.西三角崛起：资源禀赋、发展方向与投资机遇[J].中国西部，2019，000（005）：1-11.

[3]吴晓蓉.“西三角”经济圈：一个文献综述[J].改革，2010（3）：152-155.

[4]何立军.“西三角”经济圈的阶段性发展路径[J].开发研究，2014（3）：6-10.

[5]张焕英，王德新.西三角经济圈发展中政府间合作的困境及其消解[J].特区经济，2011（08）：257-258.

[6]江凌.“西三角”经济圈地方政府间合作关系的构建[J].特区经济，2011，000（009）：270-271.

[7]李林.“西三角经济区”综合交通发展战略研究[J].西部论坛，2010，020（002）：P.66-74.

[8]黄奇帆.扩大开放，深化改革，加强联合，推动“西三角”成为中国内陆增长极[J].四川大学学报（哲学社会科学版），2010（5）.

[9]中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见[N].人民日报，2018-11-30（001）.

作者简介

白永秀 西北大学经济管理学院教授，博士生导师

周博杨 西北大学经济管理学院硕士研究生