改革开放以来中国儿童反贫困政策的梳理与展望

温洁

儿童发展关系国家未来和民族希望，儿童贫困问题始终不容忽视。当前我国贫困儿童总体上摆脱了绝对贫困，农村儿童贫困发生率呈明显下降趋势，然而儿童反贫困政策仍有些许不足，并不能满足不同地域、不同年龄儿童的需求，缺乏把儿童作为权利主体的有效扶贫方法和相关政策。对此，今后要将农村尤其是农村贫困地区作为儿童反贫困主阵地，建立儿童多维贫困监测识别体系，将社会保护政策作为缓解儿童贫困的重要手段，从营养、教育、医疗等多个维度完善反贫困政策體系。

问题提出

儿童期是个人成长发展的重要阶段，是国家和社会的希望和未来，关注儿童贫困，一定程度上是从根本上消除贫困、促进社会公平以及推动阶层流动。从理论上来说，儿童贫困并非儿童个体选择的结果，在很大程度上受到其家庭成员行为的影响，即贫困者会因为贫困产生心理压力，做出对子女投资的错误决策，进而导致代际贫困传递、贫困聚集等各种形态的贫困均衡。[1]儿童陷入贫困首先表现为物质条件的匮乏，贫困会影响家庭对儿童的健康与营养投入，他们拥有较低的食品支出，使得儿童的营养状况不容乐观，医疗健康无法得到保障。其次表现为教育资源的短缺，贫困会影响父母对孩子的教育投入，人力资本的不足使其逐渐丧失市场竞争力，进而影响儿童未来的职业选择与发展。最后表现为贫困的代际传递，贫困家庭乃至贫困地区资源匮乏、知识贫乏、观念保守、文化落后，不利于儿童发展，随着时间的推移，将逐渐形成稳定而持久的贫困。

社会政策是以帮助弱势群体、改善公共福利、满足社会需要、实现社会公平为导向的社会财富再分配的国家意志的体现，[2][3]指出向儿童投资的社会政策可以达成协调经济和社会发展、回应人口问题、促进性别平等、减少贫困等多重目标。当前我国儿童脱贫行为已被纳入农村脱贫攻坚和城市反贫困行动体系之中，但是从总体上看，儿童脱贫仍然位于家庭脱贫的框架下，在儿童政策框架下的儿童优先脱贫行动还不够充分。[4]从研究对象来说，部分学者对我国农村留守儿童、[5][6]残疾儿童、[7]困境儿童[8][9]的教育和权益保护进行了社会政策角度的研究，但对贫困儿童群体的专门关注还比较少。[10]从研究内容来说，学者的研究逐渐从儿童救助政策，[11]转向儿童福利政策[12][13]的发展与完善上，但对儿童的反贫困政策梳理较少。

党的十九大指出，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。[14]随着现阶段脱贫攻坚任务的基本完成，我国的反贫困行动将进入新的阶段，在新的反贫困行动中，儿童脱贫的重要性将更加突出，因为不论是提升能力还是缩小差距，都必须“从娃娃抓起”。然而当前关于贫困儿童的社会政策存在一些未落实甚至空白之处，为此笔者梳理了改革开放以来儿童反贫困社会政策的演变历程，为进一步缓解我国儿童贫困提供思考。

儿童反贫困政策的历史变迁

新中国成立之初，中国处于普遍贫困的状态，家庭无法满足温饱，其儿童更是衣食短缺，甚至有大量儿童夭折。[15]在城市，政府一般以家庭为单位，对贫困儿童实行社会救济，尤其是随着单位制的出现，由单位建立的托儿所等附属组织承担起一部分儿童照料的功能。在农村，随着三大改造的完成，通过生产集体的力量对儿童加以保护，[16]由农村合作社成立临时简便的农忙托儿组织。可以看出在这一时期，儿童主要依托于家庭，虽没有明确的儿童反贫困政策被提出，但社会保护政策与社会照顾政策的事实，在一定程度上减少了儿童的贫困发生率。随着改革开放的推进，国家经济水平逐步提高，我国进入历史发展新阶段，儿童反贫困政策有了新的发展。

（一）贫困儿童发展受到重视（1978-2000年）

改革开放以来，儿童生存贫困的情况有所好转，社会政策一方面致力于降低新生儿死亡率、婴儿死亡率、儿童死亡率、儿童营养不良发生率，另一方面开始关注贫困地区的儿童教育问题，1989年，国家通过“希望工程”援建希望小学、资助贫困学生。1992年，国务院颁布《九十年代中国儿童发展规划纲要》，这是我国第一部以儿童为主体、促进儿童发展的国家行动计划，其中指出要重点支持贫困地区儿童工作的发展，包括儿童学前教育、女童教育、儿童生存与保护、儿童义务教育。1995年，国家发起“国家贫困地区义务教育工程”第一期，为贫困地区儿童修建校舍、购置教学仪器、图书资料及桌凳等，支持贫困地区发展义务教育。1998年，《关于贯彻十五届三中全会精神促进教育为农业和农村工作服务的意见》指出要重点抓好贫困地区“两基”工作，包括基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲，切实解决儿童脱盲问题。

（二）贫困儿童的主体性凸显（2001-2012年）

2001年，国家制定《中国儿童发展纲要（2001-2010年）》，从关注贫困儿童义务教育扩展到贫困儿童医疗与营养问题，同年发起“国家贫困地区义务教育工程”第二期，进一步扶持贫困儿童的义务教育，包括进行校舍改造和建设，配置信息技术教育设备，提供师资培训，为贫困生免费提供教科书等措施。2004年，国家实行《对农村义务教育阶段家庭经济困难学生免费提供教科书工作暂行管理办法》，对农村义务教育阶段家庭经济困难学生实行免费提供教科书。2010年，国家出台《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，向贫困地区倾斜教育资源，启动贫困地区农村小学生营养改善计划。2011年，国家通过《关于建立学前教育资助制度的意见》开始关注儿童学前教育，希望切实解决家庭困难儿童入园问题。中央发起农村义务教育学生营养改善计划，先后拨款解决贫困地区学生吃饭经费不足的问题。国家制定《财政部教育部关于印发支持中西部地区利用农村闲置校舍改建幼儿园实施方案的通知》，指出学前教育资源要对贫困地区适当倾斜。2012年，国务院出台《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，指出要重点为贫困地区补充紧缺教师，落实好城市低保家庭和农村家庭经济困难的寄宿学生生活费补助政策。国家还启动实施了贫困地区儿童营养改善项目（针对6-24月龄婴儿），进一步关注到低龄儿童的营养与健康问题，为贫困婴幼儿每天免费提供一包营养补充品，加强对家长科学喂养指导和健康教育。

（三）贫困儿童的精确化聚焦（2013年至今）

随着2013年“精准扶贫”政策的出台，国家对于贫困群体的界定更加精确，社会政策也随之更聚焦贫困儿童这一特殊群体。2014年，国家出台《国家贫困地区儿童发展规划（2014-2020年）》，政策对象为集中连片特殊困难地区680个县从出生到义务教育阶段结束的农村儿童，在新生儿出生健康、儿童营养改善、儿童医疗卫生保健、儿童教育保障等方面都制定了相应的策略措施，致力于促进贫困地区的儿童发展。2015年国家制定《中央财政支持学前教育发展资金管理办法》，设立“幼儿资助”类项目资金用于资助普惠性幼儿园，解决贫困儿童的学前教育难题。在《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》文件中，更是全方位加强教育脱贫，高度重视各个阶段的教育问题，提出了一系列措施致力于阻断贫困代际传递，包括建立学前教育资助制度，稳步推进贫困地区农村义务教育阶段学生营养改善计划，为贫困地区乡村学校定向培养老师，落实连片特困地区乡村教师生活补助政策，免除家庭经济困难高中生的学杂费等。2016年《关于加强困境儿童保障工作的意见》进一步落实了贫困儿童的医疗救助、教育资助政策。2017年《国务院办公厅关于进一步加强义务教育控辍保学提高巩固水平的通知》指出要加强贫困地区学生失学辍学情况监测。2018年《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案（2018-2020年）》指出要帮助农村贫困家庭幼儿就近接受学前教育，采取多种方式鼓励普惠性民办幼儿园招收建档立卡贫困学生。

综上，改革开放四十多年来，我国儿童反贫困政策的变迁可以总结为三个方面：第一，从政策主体的角度来说，政府发挥主导作用，社会力量逐渐参与。政府不仅作为政策制定的主体，也作为政策执行方，将大量资金投入于儿童反贫困事业，例如在“国家贫困地区义务教育工程”中，中央教育补助专款投入资金超过10亿元，2011年中央财政先后拨款160亿元用于解决2600万贫困地区学生吃饭经费不足的问题。除此之外，社会力量也在逐步介入，从政府负责、国家托底逐渐过渡到政府购买社会服务的方式，在确保政府主导地位的同时，积极引导各类公益组织、社会团体、企业和有关国际组织参与支持贫困地区儿童发展。

第二，从政策对象的角度来说，儿童的主体性价值不断凸显。新中国成立之初，儿童依附于家庭，儿童贫困问题并未受到过多的关注，也并未被纳入国家反贫困体系之内。改革开放以来，国家政策开始关注到贫困儿童群体，尤其是义务教育阶段的儿童开始受到更多关注。进入21世纪以来，儿童的主体性地位逐渐凸显，不同年龄段贫困儿童的营养、教育问题获得更多的政策关注，尤其是低龄贫困儿童的营养健康问题、贫困儿童的学前教育问题。可以看出，儿童的主体地位逐渐凸显，在这一过程中，儿童优先理念随之深化。

第三，从政策内容的角度来说，儿童反贫困政策随着不同贫困形态的演变而逐渐丰富。随着经济社会发展与人们需求层次的提高，人类社会的主要贫困形态，大体上沿着生存型贫困、温饱型贫困到发展型贫困[17]的路径演变。贫困主形态的这种演进趋势，是人类需求层次变化规律决定的。马斯洛的需求层次理论将人类需求分为生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求五个递进的层次，随着生活的改善，贫困群体的需求也将从最底层次的生理需求往更高层次的其他需求逐级提升。随着生存型贫困向发展型贫困的不斷过渡，儿童的反贫困政策相应地从解决生存与温饱问题转而解决进一步发展的问题，政策内容从关注绝对贫困向相对贫困过渡，从关注物质贫困向多维贫困过渡，义务教育、学前教育、儿童营养、儿童医疗救助等内容不断增加。

儿童反贫困政策的发展展望

当前我国贫困儿童总体上摆脱了绝对贫困，农村儿童贫困发生率总体呈下降趋势，[18]在过去二十年里，中国的儿童发育迟缓率下降了54%，这意味着因营养不良或疾病导致无法健全成长和发育的儿童数量比二十年前减少了800万人，[19]同时，儿童的卫生保健、安全饮用水和基本环境卫生条件也得到了明显改善。然而，现行儿童反贫困政策还有一些不足甚至空白之处，有待进一步完善与发展。

（一）当前儿童反贫困政策存在的不足

总体来说，儿童反贫困政策缺少儿童主体意识，缺乏把儿童作为权利主体的有效扶贫方法和相关政策。具体来说体现在以下几个维度：从营养健康的角度来说，贫困地区儿童营养改善项目使得2岁以下婴幼儿的营养健康问题得到了一定程度的解决，农村义务教育学生营养改善计划也覆盖了所有国家扶贫工作重点县，而学龄前贫困儿童（3-6岁）的营养问题尚未很好地解决，相关营养改善政策亟待出台。在教育方面，政府通过撤并农村中小学以优化教育资源的配置、改善教育环境，但由于上学路途遥远、交通不便和个人厌学等因素，教育资源增加与整合的成效大打折扣，部分家庭的教育成本随着学校距离的增加而增加，交通费用或是前往临近县镇陪读都在一定程度上使得贫困家庭的经济负担加重，部分贫困农村地区仍然存在义务教育阶段儿童超龄入学或失学辍学现象;对于贫困家庭的流动儿童来说，尽管政府不断完善关于禁止歧视流动人口子女方面的政策法规，20%的义务教育阶段流动儿童仍只能选择在民办学校就读，包括质量较差的打工子弟学校，[20]流动儿童的教育质量堪忧。对于残疾儿童来说，教育政策存在更多空白之处，各年龄段教育参与水平仍然有待提高。同时，贫困儿童的医疗保障政策有待完善，现行儿童医保报销的限制仍然较多，受报销比例、保障额度、病种、地域等因素的限制，大部分家庭的医疗费用负担仍然是巨大的。此外，我国对于留守儿童、流浪儿、孤儿、弃儿等儿童的保护措施还不完善，存在关爱机构建设不到位、人员配备不充足、社会力量参与度不够广泛等问题。[21]

（二）儿童反贫困政策的发展方向

当前，国际组织与其他国家在反贫困实践中也很重视减缓儿童贫困，例如联合国儿童基金会致力于为每一名儿童争取权利，为其寻求安全住所、食物营养、免受灾害和冲突以及提供平等的机会;[22]部分发达国家实行儿童津贴政策，每个月给孩子250美元来代替现有的父母税收抵免，儿童贫困率能够下降40%;[23]部分中低收入国家实施致力于女童、减贫、粮食安全和基础设施发展的政策，改善教师的部署和生活条件，鼓励贫困家庭送孩子上学[24]等，这些能在一定程度上为我们提供些许可借鉴的国际经验。

对于中国未来的儿童反贫困道路，总体来说要将农村尤其是农村贫困地区作为儿童反贫困主阵地，建立相对独立于成人的儿童多维贫困监测识别体系与反贫困政策体系，将社会保护政策作为缓解儿童贫困的重要手段，将极度弱势儿童（例如流浪儿童、残障儿童、未进行户口登记儿童等难以实施救助或脆弱性较强极易返贫的儿童）置于政策干预的最优先位置，制定适应与体现年龄阶段需求特点的政策体系（如0-3岁早期、4-6岁学前期、7到15岁义务教育期等），尤其是建立完善儿童早期发展的相关政策。

具体而言可以从以下几个维度完善反贫困政策：首先，面对最直接影响儿童身体发育的营养问题，国家要加快出台面向3-6岁学龄前贫困儿童的特别营养补充计划，聚焦深度贫困地区同时也要扩大到所有贫困地区，同时实行营养补给标准与范围的动态化，对不同受助对象根据营养的不同制定不同补助标准，根据人们生活水平及营养要求的提高而改善;也可以通过税收优惠、减免租金等方式支持食品生产企业在贫困地区的发展，为贫困儿童提供营养方面的物质支持。

同时，教育的重要性不容忽视，对于农村贫困地区而言，政府要进一步加大教育资源的投入力度，一方面是扩大教育资金的投入，在进一步落实好“两免一补”政策[25]的基础上，对上学路途遥远、交通不便的贫困儿童加大补助，在一定程度上缓解其所在家庭的经济负担;通过资金扶持鼓励社会力量举办打工子弟学校以及残障儿童学校，为流动儿童及残障儿童提供更好的教學环境以及更加完备的教学设施以及师资力量;面对不同年龄段儿童的教育需求，尤其是重视早期教育，政府可以稳步推进学前教育免费制度，[26]资助更多的学前阶段儿童接受早期教育，也可以通过购买社会组织服务的方式，扩大普惠性学前教育资源，提供科学的早教服务，同时提供后续监督保障问责机制，为学龄前儿童提供更加完善的教育环境。另一方面更要提高对教育质量的投入，例如针对贫困地区学生进行的课程改革，在提高贫困学生入学率的基础上，进一步大规模提升教育质量和教育的针对性，提升其学习潜能，使学生掌握必备的学习与发展技能，注重儿童综合素质的开发而非局限于应试教育。

贫困儿童医疗保险制度的完善同样至关重要，扩大贫困儿童大病医保的范围，同时对公益组织设立的慈善基金会给予资金支持与政策鼓励，对成功试点经验进行推广，例如卓尔&爱佑贫困儿童医疗救助计划、[27]“乡村儿童大病医保”模型[28]等。此外，对于留守儿童来说，他们不得已缺少父母的陪伴，政府要承担起一部分责任，进一步完善留守儿童成长中心、儿童之家等场所对其进行关爱，大力鼓励志愿者和慈善组织参与。对于极度弱势儿童，探索建立儿童社会保护“检测预防、发现报告、帮扶干预”感应机制，[29]充分发挥基层儿童工作者在困境儿童关爱保障服务体系建设中的支撑作用，落实儿童福利机构向贫困家庭残疾儿童开放，研究适合孤儿身心发育的养育模式。

注释

[1]方迎风.行为视角下的贫困研究新动态[J].经济学动态，2019（01）：131-144.

[2]张思锋，汤永刚，胡晗.中国反贫困70年：制度保障、经济支持与社会政策[J].西安交通大学学报（社会科学版），2019，39（05）：1-11.

[3]刘云香，朱亚鹏.向儿童投资：福利国家社会政策的新转向[J].中国行政管理，2017（06）：127-134.

[4]姜妙屹.试论我国家庭政策与儿童政策相结合的儿童优先脱贫行动[J].社会科学辑刊，2019（04）：96-103.

[5]任远.大迁移时代的儿童留守和支持家庭的社会政策[J].南京社会科学，2015（08）：73-78.

[6]程志超，张涛.农村留守儿童权益保护政策研究[J].东岳论丛，2016，37（02）：97-102.

[7]行红芳.残疾儿童融合教育的实施困境与发展策略[J].中州学刊，2015（11）：87-90.

[8]高丽茹，彭华民.中国困境儿童研究轨迹：概念、政策和主题[J].江海学刊，2015（04）：111-117+239.

[9]李洪波.实现中的权利：困境儿童社会保障政策研究[J].求是学刊，2017，44（02）：100-106.

[10]秦睿，乔东平.儿童贫困问题研究综述[J].中国青年政治学院学报，2012，31（04）：41-46.

[11]张时飞，唐钧.中国贫困儿童救助：问题与对策[J].新视野，2009（06）：59-61.

[12]杜宝贵，杜雅琼.中国儿童福利观的历史演进——基于改革开放以来的儿童福利政策框架[J].社会保障研究，2016（05）：82-88.

[13]邓锁.社会投资与儿童福利政策的转型：资产建设的视角[J].浙江工商大学学报，2015（06）：111-116.

[14]《习近平：决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》。

[15]1949年以前，中国的婴儿死亡率非常高，约200%左右。中华人民共和国建立后，婴儿死亡率已有很大降低。1954年据对14省5万余人的调查，婴儿死亡率为 138.5%。

[16]李迎生.弱势儿童的社会保护：社会政策的视角[J].西北师大学报（社会科学版），2006（03）：13-18.

[17]在较好解决了吃饭、穿衣、经济、文化等基本生活问题的前提下，个体因如何谋求社会生活的进一步发展而面临的一种发展相对缓慢的生活状态（谭贤楚、朱力，2012）。

[18]国家统计局：《中国农村贫困监测报告》。

[19]救助儿童会，中国在过去20年将营养不良儿童人数减半——2019全球儿童报告，http：//www.savethechildren.org.cn/news/2094。

[20]《中国儿童发展指标图集（2018年）》。

[21]民政部：力争将儿童福利机构纳入定点康复机构，向贫困家庭残疾儿童开放，2019年5月27日，http：//finance.sina.com.cn/roll/2019-05-27/doc-ihvhiews4936097.shtml。

[22]联合国儿童基金会官方网站。

[23]Covert Bryce.A Simple Plan[J].Nation，12/17/2018，Vol.307Issue1.

[24]Ahmed Syed Masud，Rawal Lal B，Chowdhury Sadia A，Murray John，Arscott-Mills Sharon，Jack Susan，Hinton Rachael，Alam Prima M，Kuruvilla Shyama.Cross-country analysis of strategies for achieving progress towards global goals for women's and children's health[J].Bulletin of the World Health Organization，May2016，Vol.94Issue

[25]对农村义务教育阶段家庭经济困难学生免费提供教科书、免杂费并补助寄宿生生活费的一项政策。

[26]学前教育免费制度，是指在当前我国国家与地方财力有限的情况下，以提升公平与普及为目的，按照“基本性”和“适宜性差别投入”原则，重点对中西部地区、革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区等学前教育普及困难地区或儿童实施的免收一定年限或项目费用的学前教育基本保障制度（庞丽娟，2016）。

[27]计划设立3000万元慈善基金，为孤贫病患儿童提供多病种医疗救助，全国符合条件的贫困患儿均可申请。

[28]“政府+公益组织+保险公司”的“乡村儿童大病医保”模型，作为新农合和国家大病保险之上的补充医疗保障方案，有效緩解了乡村大病患儿家庭因病致贫返贫问题。

[29]《国家贫困地区儿童发展规划（2014-2020）》。

作者简介

温 洁 中共上海市委党校在读研究生，研究方向为社会治理