国家生物安全风险防控和治理的影响因素与政策启示

司林波 裴索亚

[摘 要]为探究国家生物安全风险防控和治理的影响因素，运用程序化扎根理论的质性研究方法对相关重要政策文本进行分析，构建国家生物安全风险防控和治理的影响因素理论模型。外部环境是生物安全风险防控和治理的驱动性因素;生物安全风险认知是认知性因素，也是监测评估等后续工作开展的直接因素;协调合作是调节性因素，影响着国家生物安全风险防控和治理的强度和方向;监测评估、风险控制、应急响应、善后处置是过程性因素;总结反思是反馈性因素，反作用于生物安全风险认知，是触发新一轮生物安全风险防控和治理的重要影响要素。

加强政治与技术双重驱动，强化政府责任风险意识，增强多元主体的协调合作，强化协同治理的过程控制及注重事后的总结与反思，提升我国国家生物安全风险防控和治理能力。

[关键词]国家生物安全;风险防控;安全治理;扎根理论

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2021）03-0061-11

一、问题提出

习近平在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调：要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。

生物安全是指国家有效防范和应对危险生物因子及相关因素威胁，生物技术能够稳定健康发展，人民生命健康和生态系统相对处于没有危险和不受威胁的状态，生物领域具备维护国家安全和持续发展的能力[1]。从这个角度讲，生物安全不仅仅是一种状态，更是一种能力建设。生物安全的核心是生物安全能力，即应对生物安全风险的认知、评估、预防、化解能力。生物安全关乎国家整体利益和长远发展、人民生命安全和身体健康，必须切实提高国家生物安全风险防控和治理的能力和水平，为国家安全和国家治理能力现代化建设提供坚实保障。

生物安全风险防控和治理包括两个部分：一是生物安全风险防控，二是生物安全治理。前者是常态化管理阶段，后者是非常态化管理阶段，生物安全风险防控和治理是两个阶段的有机结合。具体来说，在“生物安全风险”发生之前，要着手进行准备、监测、预警和评估等工作，对可能出现的生物安全风险进行预先处理，尽量避免或减少生物安全风险发展演变为突发公共事件的机会，而对于无法避免的生物安全风险直至演变为突发事件时，迅速响应并采取一系列应对措施。从生物安全风险防控到生物安全治理，再从生物安全治理衍生出的新风险源会重新回到生物安全风险防控的起点，这是一个连续、循环和动态的过程。对风险的生成和发展规律的研究是生物安全治理的重要前提和基础性条件，风险的精准识别和精细化研究也是生物安全风险防控和治理的重要保障。生物安全风险防控和治理的重心在前，强调构建以风险预防为中心的治理体系，同时面向国家生物安全能力，通過能力建设，发挥生物安全风险防控和治理体系的治理效能。因此，从性质上说，生物安全风险防控和治理重在预防、要在治理，坚持标本兼治，从根源上避免或减少生物安全风险的发生，是一种积极主动的全过程治理。

从安全科学上讲，风险是特定危害性事件发生的可能性及其后果，即尚未发生但有极大概率发生的损害[2]。在生物安全领域有两大风险来源，一是自然界形成的生物灾害，二是生物技术迅速发展带来的负面影响[3]。生物安全问题已经成为全世界、全人类面临的重大生存和发展威胁之一[4]。当前，我国在生物安全领域面临着巨大的风险和挑战主要包括：重大新突发传染病、动植物疫情造成难以估量的生命和财产损失，生物技术的误用、滥用和谬用，生物实验室的安全隐患，人类遗传资源和生物资源安全，生物战威胁和生物恐怖袭击风险[1]，同时，滥食野生动物加剧了生物安全风险。这些生物安全风险的存在给我国社会的各个方面乃至国家安全都带来了严重危害和巨大威胁。

面对当前生物安全的严峻形势，如何科学认识我国生物安全风险防控和治理中存在的问题，特别是有效识别影响国家生物安全风险防控和治理的重要因素是亟待研究的重大课题。本文将应用程序化扎根理论，通过对近15年生物安全风险防控和治理的相关政策文本的分析，从理论上识别国家生物安全风险防控和治理的影响因素，构建影响要素理论模型，通过模型解释，归纳这些内在影响因素间的互动关系及其背后隐藏的深层逻辑，从而为政府有针对性地制定防控生物安全风险的治理措施提供依据。

二、国家生物安全风险防控和治理研究文献综述

国外学者很早就关注到生物安全领域的巨大风险性，开展了较多的风险预防与生物安全之间关系的研究。

有学者指出，由于在生物安全的定义、各种生物威胁的范围等方面缺乏共识，导致生物安全风险难以有效评估和管理，可以通过生物安全分类法对生物威胁进行分类，为评估和管理生物安全风险提供一个通用框架[5]。在生物安全风险评估方面，

有学者基于对从事生物安全工作的专业人员的网络调查，研究了在生物安全事件发生之前，如何实施对早期感染源相关风险的评估和控制[6]。在生物安全风险预防和协作措施方面，有学者提出通过预防措施、国际合作，以及利用健康与安全之间的协同作用，可以有效降低自然发生和故意诱发疾病暴发的风险[7]。

在利用先进技术进行生物安全风险防控研究方面，有学者指出，通过先进技术的应用减少生物安全风险分析中的不确定性，为生物安全监测提供信息和数据[8]（P109-122）。在当前由于生态破坏而导致的疾病难以防控等复杂背景下，迫切需要运用最先进的科学和技术成果提升国家生物安全风险防控能力[9]。

目前国内学者也开始关注生物安全风险防控和治理方面的研究。

有学者提出要有效应对和防范生物安全风险，必须站在总体国家安全观的高度，大力强化以人为本的生物安全意识，不断增强生物安全领域的战略科技力量，积极打造生物安全领域的人类命运共同体，全面提高国家应对生物安全风险的能力[10]。有学者以生物安全治理为出发点，从制度层面探讨如何将科学技术纳入生物安全治理体系，同时在整个国家治理体系中实现二者的互容互通，以高效地应对生物安全危机[11]。有学者认为生物安全应急体系和能力建设是提高生物安全治理能力的关键，并在分析当前生物安全现状的基础上，提出具体的优化路径[12]。有学者从国家生物安全治理体系建设要解决的问题出发，从价值、功能、结构、制度、机制和技术等六个维度构建了国家生物安全治理体系的基本框架，并提出具体治理建议[13]。

综上，国外学者在生物安全领域的研究基本围绕着生物安全立法、生物安全风险评估、风险预防与协作、风险防控技术应用等方面展开。国内外的研究存在交叉，国内的研究领域除关注风险评估与预防，更多是从加强国家安全的角度出发，聚焦加快生物安全立法和生物安全的技术保障等方面的研究。国内外学者已经取得的研究成果为本研究提供了坚实的理论基础，但国内目前还没有运用程序化扎根理论的质性研究方法对国家生物安全风险防控和治理的影响因素展开研究。

三、基于扎根理论的国家生物安全风险防控和治理影响因素研究设计

（一）研究方法：扎根理论

扎根理论是一种比较有影响力的质性研究方法，该方法注重从经验资料中提炼研究理论，倡导观察者从实际观察开始，对原始资料进行经验概括，自下而上地建立系统的理论[14]（P1）。在质性研究者看来，扎根理论是一个提出问题、不断比较、建立联系和建构模型的过程，其所要建构的是与实际问题密切相关的中层理论，能够深入实际情境真正解决问题，并提供具有想象力的解释路径，而不仅仅局限于经验研究和空洞的宏大理论。

当前，学术界应用最为广泛的是以施特劳斯和科宾为代表的程序化扎根理论。在程序化扎根理论中，具体的编码过程包括开放性编码、轴心编码、选择性编码等步骤。由于国家生物安全风险防控和治理的复杂性，传统的统计分析技术方法很容易遗漏一些重要的质性数据，难以揭示材料中隐藏的细节信息，而扎根理论研究方法是联结丰富质性数据与主流演绎研究的最佳桥梁。该研究方法主要应用于管理学领域，涉及对研究主题的影响因素、能力评价模型构建等，且能够填平实证分析研究与理論框架构建之间的鸿沟，为定性研究提出具体的研究策略和分析步骤。因此，本研究采用程序化扎根理论的定性研究方法，在对政策文本进行三级编码的基础上，归纳提炼出国家生物安全风险防控和治理的影响因素，进而构建反映现实问题的影响因素理论模型。

通过影响因素之间的因果关系、中介关系、反馈关系、调节关系和相关关系分析，深刻描绘理论模型背后隐藏的逻辑关系。

最后，通过饱和度检验来修正和发展该理论模型，从而为国家生物安全风险防控和治理提供理论指导。

（二）资料收集与处理

扎根理论的资料来源可以是多种多样的，研究者既可以实地收集资料，也可以以政策文本为研究资料。政策文本主要包括国家机关颁布的法律、法规、部门规章等官方文献，也包括政策制定者或政治领导人在政策制定过程中形成的研究、咨询、听证或决议等公文档案，甚至包括政策活动过程中因辩论、演说、报道、评论等形成的政策舆情文本[15]。为保证文本来源的全面性和选择的权威性，本文选取2005年9月20日至2020年10月17日出台的相关重要政策文本为样本。一是中共中央、全国人大常委会、国务院及各部委以文件形式颁布的法律、法规、部门规章等官方文献，部分政策文本仅仅提及生物安全，并未对具体内容展开详细阐述和介绍，也无法分析出更多关于影响因素的有用信息，此类文本不予选取。另外，由于生物安全是事关国家层面的一项政策，各地方政府政策均是在中央出台的政策基础上颁布的执行性文件，因此地方层面的政策文本也不予考虑。二是最高领导人关于该问题的重要讲话对国家和各级地方政府相关政策出台和执行具有直接指导意义，因此纳入文本范围。基于上述考虑，最终选取的有效的政策文本共84份。

按照程序化扎根理论的要求，研究选取了2/3的政策文本（即 56 份）用于编码分析与模型建构（见表1），余下的1/3（即28份）用于扎根理论饱和度检验。通过分析这些文本资料，可以提炼出其中隐含的有关国家生物安全风险防控和治理的影响因素。由于本文所选取的研究资料为典型的政策文本，与访谈等方式获取数据资料相比，具有很好的稳定性和权威性，因此，选取56份政策文本作为研究的样本资料，具有有效性和可行性。

（三）编码过程与模型构建

为保证编码结果的有效性和可靠性，具体的编码过程必须严格遵循程序化扎根理论的研究方法，通过开放性编码、轴心编码、选择性编码对原始资料进行深入分析、整理和归纳，提炼出核心范畴及主范畴的典型关系结构，进而建构国家生物安全风险防控和治理的影响因素理论模型。

1.开放性编码。开放性编码是定性数据分析的初始阶段，要求从文字材料中抽象出一些范畴，进而寻找范畴的属性，并将其维度化[16]。在这个阶段，研究者需要保持开放的态度对原始的文本资料进行逐字、逐句、逐段的仔细阅读，并通过持续的比较分析，从中归纳提炼出初始概念和范畴。

这是对原始资料进行整理的重要过程。

同时，为深入挖掘国家生物安全风险防控和治理的影响因素，本文对原始资料中相似性和重复性的语句予以排除。在对政策文本进行深入分析的基础上，最终提炼出126个初始范畴（见表2）。

范畴化的结果即为国家生物安全风险防控和治理的相关影响因素。

2.轴心编码。轴心编码是在持续比较分析中，若多个初始范畴能被联系起来形成一个更高层面的范畴，则可将这些范畴称作次范畴或副范畴，并将由副范畴联系而成的范畴称作主范畴[17]。轴心编码的主要任务是使核心和重要的概念浮现出来，并建立概念与类属之间的各种联系，为扎根理论方法建构理论提供框架[18]，其目的在于深度挖掘开放性编码所形成的初始范畴间的内在关系，使初始范畴之间能够形成更为紧密的联系。在该过程中，通过对开放性编码阶段形成的126个初始范畴进行系统分析和重新组合，归纳出19个副范畴，进而提炼出8个主范畴（见表3）。

3.选择性编码。选择性编码是对多个主范畴及其各自连接范畴的进一步比较分析，以发掘出核心范畴，这是最终呈现的实质性理论[18]。在对各主范畴持续不断的比较之后，提炼出本研究的核心范畴是“国家生物安全风险防控和治理的影响因素”，它由外部环境、生物安全风险认知、监测评估、协调合作、风险控制、应急响应、善后处置和总结反思等8个主范畴构成。

国家生物安全风险防控和治理的影响因素涉及生物安全风险生成、发展演变、升级失控、善后处置和总结反思等全过程。虽然生物安全风险本身是客观存在的，但作为人们感知的生物安全风险，可能会受到技术、政治等外部环境影响，使得人们对生物安全风险的认知存在差异。政府与社会组织、舆论媒体、公众之间在协调合作下所形成的基本认同，是监测评估和风险防控等后续工作开展的前提和基础。而协调合作这一范畴贯穿生物安全风险防控和治理过程的始终。当进入风险防控阶段时，

可能出现两种结果：风险缓解和风险失控。其一，如果风险被成功控制，得到有效缓解，则重新进入常态化管理阶段，并将结果进行反馈，更新生物安全风险认知。其二，如果风险控制失败，“风险”转化为“突发事件”，则立刻进入非常态化管理阶段，即开展应急响应等工作。非常态化管理阶段的应急响应工作也存在两种后果：如果突发事件在最初阶段得到有效控制，则“突发事件”转化为“风险”重新回到常态化管理阶段;如果突发事件不能有效控制甚至日趋严重，则继续加强应急响应工作，进入善后处置和总结反思环节。同时，总结反思工作的开展会反作用于生物安全风险认知，

增强政府等主体对生物安全风险的识别和感知能力，从而形成新一轮的循环。

具体来说，外部环境是驱动性因素，也是前置因素;生物安全风险认知是认知性因素，也是监测评估等后续工作开展的直接因素。协调合作是调节性因素，影响着国家生物安全风险防控和治理的强度和方向;监测评估、风险控制、应急响应、善后处置是过程性因素，也是重要环节;总结反思是反馈性因素，反作用于生物安全风险认知，是触发新一輪生物安全风险防控和治理循环过程的重要影响因素。基于此，主范畴呈现典型关系结构（见表4）。

4.理论模型构建。通过对原始资料进行开放性编码、轴心编码和选择性编码的程序化扎根理论过程发现，外部环境、生物安全风险认知、监测评估、协调合作、风险控制、应急响应、善后处置和总结反思等8个因素共同影响国家生物安全风险防控和治理过程。因此，我们在厘清主范畴与核心范畴关系的基础上，构建国家生物安全风险防控和治理的影响因素理论模型（见图1）。

5.理论饱和度检验。理论饱和度检验是指所有的类属在所属属性、维度和变化形式上都得到充分发展，虽然可以发现新的变量，但进一步的资料收集和分析几乎对概念化没有新的贡献[14]（P275）。为保证建构的理论模型的科学性和严谨性，必须进行饱和度检验。

本研究按照扎根理论程序对预留的28份（1/3）原始政策文本资料进行编码分析，检验理论饱和度（见表5）。

结果表明：范畴出现重合和相似，并未出现新的重要范畴和关系，模型中的范畴已相当丰富。故此，我们可以认为上述国家生物安全风险防控和治理的影响因素理论模型在理论上呈现饱和状态。

四、国家生物安全风险防控和治理影响因素模型阐释

根据上述程序化扎根理论的分析结果，提炼出国家生物安全风险防控和治理的影响因素，并构建其理论模型。

理论模型系统地勾勒了国家生物安全风险防控和治理的影响因素，为分析和把握该问题提供了直观、形象的参考，却没有完整地解释这些内在因素之间的互动关系及其背后隐藏的深层逻辑。下文将详细阐述和解释外部环境、生物安全风险认知、监测评估、协调合作、风险控制、应急响应、善后处置和总结反思这些具体的影响因素对国家生物安全风险防控和治理的作用机制和影响路径，深刻描绘理论模型背后隐藏的逻辑关系。

（一）影响因素分析

1.驱动性因素。外部环境是影响生物安全风险认知和后续环节开展的驱动性因素，也是推动生物安全风险防控和治理过程的动力机制，主要包括技术环境和政治环境两个范畴。政治制度是风险防控和治理的基础，技术推动是风险防控和治理的强化，政治与技术维度是推动我国生物安全风险防控和治理的两个重要驱动力，并体现出双重动力驱动。其中，技术环境指的是生物技术水平，它的高低直接影响相关系统的建设和完善，同时对生物安全风险防控和治理能力的提升具有重要影响。生物技术就是利用生物学等相关原理并采用先进的科学技术手段为人类提供服务的技术。

政治环境是指国家、政府的政策导向、要求和法律法规等。政府出台和发布一系列规范性文件及具体的政策措施和指导方案，

对国家生物安全风险的成功控制和后续治理起到非常重要的作用。从外部环境看，生物技术、风险监测系统的建设等范畴所形成的技术环境，以及政府政策指导、相关法律法规等范畴所形成的政治环境在生物安全风险防控和治理过程中起着非常重要的驱动作用。

2.认知性因素。生物安全风险认知是产生监测评估等活动的前提条件，也是影响国家生物安全风险防控和治理过程的认知性因素。从心理学的角度讲，生物安全风险认知是人们在外界环境的影响下，经过头脑的加工处理所形成的内在心理活动，它在一定程度上能够支配和影响人们的行动。人们对生物安全的认识和态度发生明显变化，加快了国家生物安全风险防控和治理的进程，逐步把生物安全提升到国家安全层次，

凸显国家对生物安全的战略性重视。

认知态度和宣传教育所形成的生物安全风险认知可以成为影响国家生物安全风险防控和治理的认知性因素。

3.调节性因素。协调合作是影响国家生物安全风险防控和治理过程的调节性因素。与其他影响因素不同，协调合作贯穿生物安全风险防控和治理过程的始终。协调合作主要指的是政府内外部的各种关系，为了实现生物安全、减轻风险损失的目的，相互配合、相互交流的一种方式。如在生物安全风险认知阶段人们可能存在认知差异，政府与社会各界的沟通交流有助于增强共识，从而在防范风险、处理突发事件的过程中形成协同合作的良好氛围。协调合作包括交流合作和协同共享两个范畴，对生物安全风险防控和治理的整个过程产生影响，并使其治理结果符合政府预期，从而达到生物安全风险防控和治理的实际效果。

4.过程性因素。常态化过程中的监测评估和风险控制范畴，以及非常态化过程中的应急响应和善后处置范畴共同构成国家生物安全风险防控和治理的过程性因素。其中，监测评估包括监测预警和考核评估两个范畴。一方面，监测预警可以对生物安全风险事先预防，并推动后续工作展开防范。另一方面，对于风险事故发生及造成损失的可能程度进行量化评估能够影响国家生物安全风险防控和治理。在监测预警和考核评估的共同作用下，政府会采取相应的风险控制行动对生物安全风险进行及时控制，在此过程会产生两种截然相反的控制效果，应急响应就是在风险失控状态下开展的应对工作，即政府为了应对突发的生物安全风险而及时采取的综合性措施。当应急响应可以迅速控制事态时，就会重新回到常态化管理阶段;当应急响应不力时，就会在制度机制、安全防护、组织管理等环节循环运行，直至进入善后处置阶段。在该阶段，要进行恢复重建和救助补偿等工作，目的是为了消除负面影响，恢复正常的生产和生活秩序。通过政府采取积极的支持性政策措施确保经济社会的平稳运行，对相关参与人员进行事后补偿和褒奖宣传等措施，尽快摆脱生物安全风险带来的损失并使其负面影响降到最低。

5.反馈性因素。总结反思是整个生物安全风险防控和治理过程的最后环节，也是影响国家生物安全风险防控和治理的反馈性因素。总结反思是为防范类似的生物安全风险再次发生的有效途径，是保障生物安全风险防控和治理成效持久显著的重要因素。

反思是在生物安全风险认知之后，根据整个生物安全风险防控和治理过程所形成的效果，进行褒奖激励和追责改进，进而增强生物安全风险认知的过程。国家生物安全风险防控和治理是持续多次的循环过程，反馈性因素中的褒奖激励和追责改进处在上一个过程结束和下一个过程开始的连接点上，是影响生物安全风险防控和治理循环过程的关键节点。通过对生物安全风险进行后续及时、动态的跟踪，对风险防控和治理过程的褒奖激励和追责改进等活动，逐渐恢复并保持常态化的生物安全状态，并使新一轮的生物安全风险防控和治理过程建立在新的生物安全风险认知基础之上。

（二）影响因素间关系分析

外部环境、生物安全风险认知、监测评估、协调合作、风险控制、应急响应、善后处置和总结反思8个因素之间有着密切关系，共同构成国家生物安全风险防控和治理的影响因素理论框架。在归纳上述影响因素的基础上，可以对影响因素间的相互关系进行深入剖析，主要包括中介关系、相关关系、反馈关系和因果关系。中介关系主要存在于生物安全风险认知、监测评估、善后处置、总结反思4个因素之间。以生物安全风险认知的中介作用为例，外部驱动是国家生物安全风险防控和治理的关键影响因素，当外部环境，即生物技术成熟、政府政策条件适宜时，易于形成完善的生物安全风险认知，进而使国家生物安全风险防控和治理的成效更为显著。此时外部环境就通过生物安全风险认知的中介作用对国家生物安全风险防控和治理过程产生影响。同样，监测评估、善后处置、总结反思在国家生物安全风险防控和治理过程中发挥中介作用。模型中的相关关系主要在生物安全风险认知和风险控制中。生物安全风险认知程度会影响风险控制行动的展开及其实施效果，而风险控制成效反过来提高生物安全风险识别与感知能力。这两个因素间是相互促进，相互影响的关系。调节关系主要表现为协调合作对国家生物安全风险防控和治理全过程的调节，影响国家生物安全风险防控和治理的强度和方向。反馈关系分别体现在应急响应对监测评估，以及总结反思对生物安全风险认知这两个方面。应急响应效果良好就会重新回到监测评估阶段，并对其形成正向反馈作用。总结反思是将整个运行结果及其经验教训及时反馈到生物安全风险认知的最初阶段，通过反馈可以增强反应效果，推动国家生物安全风险防控和治理的进程。风险控制对应急响应产生直接影响，外部环境、生物安全风险认知及总结反思对国家生物安全风险防控和治理也产生了直接影响，因而这些因素之间形成因果关系。

五、国家生物安全风险防控和治理实践的政策启示

本文根据程序化扎根理论对政策文本研究，提炼出国家生物安全风险防控和治理影响因素，为提升国家生物安全风险防控和治理效能指明方向，有助于把握生物安全风险防控和治理的关键节点，提高政策制定和实施的针对性和有效性。

第一，在驱动性因素阶段，注重政策支持与管控，加强政治与技术双重驱动。政策法规的制定与施行往往会直接激发出生物安全风险防控和治理的動力。政府可以采取及时颁布政策法律制度，完善配套措施等方式，为生物安全风险防控和治理提供基本依据和政策指导。如尽快围绕生物安全的风险领域建立健全风险评估和治理、监测预警网络、信息共享网络、应急管理和决策技术咨询等制度体系建设，加大对生物安全相关领域的政策支撑，积极适应当前生物安全风险防控和治理的需求。此外，各级治理主体要加快生物安全风险防控和治理技术开发，注重不同类型技术的整合与利用，并依托新兴技术，在现有国家网络直报系统的基础上，着重抓好传染病等生物安全的监测、预警等实体网络建设，以期对出现的生物安全风险迅速识别分析来源和判别风险并提出应对措施。

第二，在认知性因素阶段，加强生物安全宣传教育，强化政府责任风险意识。生物安全风险认知意识是各级治理主体实现生物安全风险防控和治理的前提条件。随着社会的发展和人类生活方式的转变，未来生物安全风险可能更加变幻莫测和难以控制。首先，政府需要运用新颖和多元化的信息传播方式，加强科普知识和法律法规的宣传，提高社会各界的风险认知水平、参与意愿及面对风险事件的应急处置能力。同时，注重加强生物安全素质教育，养成良好的生活方式和文明的生活习惯。其次，政府要积极打造风险认知文化，引导全社会形成主动防范和化解生物安全风险的良好风险文化氛围。最后，政府作为生物安全风险防控和治理的主体，更应加强生物安全风险认知意识，积极承担应对风险的责任，发挥政府主导力量，协调社会各界共同防范和治理生物安全风险。

第三，在协作性因素阶段，应明确各级治理主体及其权责关系，加强多元协调与合作。生物安全不只是医药卫生问题，而是全方位的工作，各个治理主体的工作都要为防范生物安全风险提供支持。当前，我国应当建立国家主导、社会参与的多元主体协同治理的模式，通过应急管理立法的形式，明确赋予各治理主体在面对重大生物安全事件时承担的职责和拥有的权限，并划分其责任范围，厘清各自的权限边界，分层级、分领域、跨地域、跨部门从纵向和横向多个维度进行全方位的协调，从而加强和促进治理主体间的协同合作。我们还可以通过建立生物安全的目标责任体系，形成有序的目标锁链，建立以目标为牵引的多元治理主体的生物安全责任体系，细化和落实生物安全治理责任。目标责任制的建立不仅能保证各治理主体目标的达成，还能保证各治理主体之间的横向协调与合作。需要注意的是，在生物安全治理目标责任分解方面，要坚持合理细化目标责任，否则可能导致各治理主体专注完成目标以应付检查和业绩要求而忽视日常岗位职责所需要完成任务的现象。

第四，在過程性因素阶段，完善风险防控和治理路径，强化协同治理的过程控制。政府等主体之间的协调配合和过程整合的有机统一，是提升生物安全风险防控和治理的重要策略。由于生物安全风险的突发性和不确定性，对风险的防控和治理也要经过一个连续不断的动态过程。目前各级政府可以从完善预案编制、加强组织管理等方面入手提高应急响应能力，确保生物安全风险防控和治理过程协调有序推进。

一是要在充分考虑现有物质、人员等条件下，及时优化和更新预先制定的行动方案;二是应打通条块分割的生物安全管理格局，各级政府建立权威的生物安全管理机构和生物威胁防御组织指挥体系，实施统一领导、协调和指挥，共同防范风险，提高应急处置能力;三是要着力提高各级政府的应急响应能力，尤其是处理突发事件的整体能力，使传染病等生物安全威胁在基层和暴发初期得到有效遏制。

第五，在反馈性因素阶段，注重总结与反思，优化制度保障体系。对国家生物安全风险防控和治理整个过程的总结与反思，是实现生物安全状态恢复不可忽视的重要环节。政府要准确分析国家生物安全面临的形势，科学制定规划，合理有序地安排各项工作。我们可以运用经济、法律、行政等多元手段对经济活动参与者进行引导并给予政策支持，鼓励消费和生产，增强社会各界对国家生物安全状态恢复的信心。加大公共健康安全基础设施的投资力度和透明度，把各项补偿措施和服务真正落实到位。此外，我们要确立以生物安全法为核心，由生物安全管制性法律法规、技术标准体系、特定事项部门规章等组成的层次分明、建制完备的生物安全法律体系，着力破解制约生物安全领域存在的体制机制障碍，为国家生物安全的维护构建坚实的制度保障体系。

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责任编辑：王 篆

The Influencing Factors and Policy Enlightenment of National Biosecurity Risk Control and Governance

——Research on Policy Text Based on Grounded Theory

Si Linbo， Pei Suoya

Abstract：In order to explore the influencing factors of national biosecurity risk control and governance， grounded theory methods are used to analyze relevant important policy texts， and a theoretical model of influencing factors is constructed. The external environment is the driving factor for the control and governance of biosecurity risks; the perception of biosecurity risks is a cognitive factor. The coordination and cooperation are a adjusting factor.

Monitoring and evaluation， risk control， emergency response， and aftercare are procedural factors; summary reflection is a feedback factor that counteracts the perception of biosecurity risks， and an important influencing factor that triggers a new round of biosecurity risk control and governance. Through the analysis of the causal relationship， intermediary relationship， feedback relationship， adjustment relationship and correlation relationship among the influencing factors， the logical relationship hidden behind the theoretical model is deeply depicted. We showed strengthen the dual drive of politics and technology， strengthening government responsibility risk awareness， enhance coordination and cooperation among multiple entities， strengthen the process control of collaborative governance， and focus on the summary and reflection afterwards.

Key words：national biosecurity， risk control， security governance， grounded theory

收稿日期：2020-12-25

作者簡介：

司林波（1982-），男，安徽合肥人，西北大学公共管理学院（应急管理学院）教授，博士生导师，陕西西安 710127;裴索亚（1995-），女，河南鹤壁人，西北大学公共管理学院（应急管理学院）硕士生，陕西西安 710127

本文系西安市社会科学规划基金项目“基于目标管理的国家生物安全风险防控和治理的协同机制研究”（批准号JG23）的阶段性研究成果。