混合所有制下国有资产保值增值的困境与出路

摘 要：2015年10月25日，国务院印发《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，提出要改革和完善国有资产的相关体制，推动国有企业健康发展。在经济发展新常态的背景下，我国正在进一步推行国有企业的混合所有制改革，改革的根本目的在于保障国有企业资本的安全性与收益性，实现新常态下国有资产的保值增值。目前国有资产实现保值增值仍需经过漫长的过程，国有资产面临着改革制度不健全，缺乏有效的资本结构和企业治理机制、监督管理机制等问题亟待解决。文章将从混合所有制下国有资产的管理现状入手，分析目前背景下国有资产保值增值存在的困境与出路，以实现我国国有资产保值增值目标，推动国有企业健康发展。

关键词：混合所有制;国有资产;保值增值;困境;出路

本文索引：陈海波.<变量 2>[J].中国商论，2021（13）：-122.

中图分类号：F271 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2021）07（a）--03

1 混合所有制下国有资产管理现状

《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》中提出，要分类推进国有企业混合所有制改革，营造国有企业混合所有制改革的良好环境。混合所有制形式下，企业的资产属于各类不同性质的所有者。由于国有企业在改革的过程中引入非公有制资本，由此形成了国有企业混合所有制改革的新形势。混合所有制下国有资产对资源配置起着非常重要的作用，在混合所有制下由于国有资产的数量庞大且结构复杂，往往面临着利用效率低的现状，由于企业的资产运用缺乏规范化及企业管理者随意决策等原因，混合所有制下的国有资产甚至还面临着被侵占等严重问题，导致国有资产的体制性流失和经营性流失，给企业带来无法挽回的损失。因此，加强对混合所有制企业下国有资产的管理工作，首要目标要确保国有资产的保值增值，维护国家在出资人缺位情形下的最大权益。

2 混合所有制下国有资产保值增值的困境

2.1 公司尚未形成有效的治理机制，无法实现国有资产最大限度增值

习近平总书记在党的十九大报告中指出，要推动国有企业公司治理的现代化，着力建设现代企业体系。目前对于大多数企业来说，仍在企业改制的过程中，公司尚未形成有效的治理机制和治理体系，尚未步入现代化。其具体的表现有如下三类：一是以公司章程为核心的公司治理制度尚未建立，企业内部的股东会、董事会及监事会之间的权利尚未进行明确的划分，权利义务关系不明确，在企业作出重要决策时未有健全机制引导企业作出有效决策。二是企业的治理结构尚不完备，对资产的运作亦未有合理的资产运作方案，导致国有资产在管理运营过程中造成资产流失，无法实现其最大化的利用率。三是企业目前的产权制度尚待完善。大多数情况下均表现为出资人缺位的状况，国家在国有资产中的各种权利无法得到切实保护。

2.2 混合所有制改革过程欠缺规范化，改革相关制度不健全

混合所有制下的国有企业改革除了面临缺乏有效的治理机制以外，还欠缺规范化的法律制度。尽管我国对国有资产的相关法律进行过一系列的制定，例如颁布了《企业国有资产法》《企业国有资产交易监督管理办法》《企业国有资产交易监督管理暂行条例》以及《国有资产评估管理办法》等一系列的法律规范，对国有资产的交易行为、国有资产交易过程中的监督事宜、资产评估的相关规定等进行了细致地规定，初步发挥了市场资源配置的作用。但目前该部分法律规范仍有尚不完备的地方，主要体现在：法律尚未对违反了相关规定处置国有资产是否会导致该处置行为无效进行相关规定。由于具体的法律中尚未规定，只能从上位法中寻找答案。而目前确实存在同案不同判的事实，部分法院认为有效，部分法院认为无效。由此一来会给国有资产的保值增值带来不可避免的麻烦，影响市场经济的有效运转。此外，企业内部亦缺乏相关的法律规范不能对国有资产的运作和使用进行有效规定。

2.3 混合所有制下企业尚未形成合理的资本结构，以实现企业的转型升级

混合所有制下的国有企业尚未形成合理的资本结构，以为企业的转型升级做铺垫。首先，目前混合所有制下的股东持股方案不合理。众所周知，企业的股权决议一般分为普通决议和重大事项决议两个部分。普通决议一般指的是企业内部的中小事项的决定权;而重大决议一般指企业的合并、分立、对于特殊事项的否决权等。目前的情况是：所有持股的股东均有权参与企业的任何决议，行使对企业重大事项的表决权。这样一来不仅给企业的上市造成众多困难，还会使企业在进行重大事项表决时，要分别计算每一股东的表决票数，给股权行使带来了诸多困难。其次，混合所有制下的国有企业股权大多数仍由国有资本掌控，尚未实现股权的多元化。在企业的实际运转过程中，非公有制作为出资主体，追求利润的最大化，因此它们更有时间管理出资财产;而国家虽名义上作为股权的持有者，实际上由于其出资人缺位的现象，其往往难以实际控制股权。在此情形下若继续由国家作为持股的重要主体，企业的运营发展无法得到持续有效的保障。

2.4 混合所有制下的国有资产管理制度缺乏监督监管

如前文所述，正因为非公有制作为出资主体时有充足富余的时间对出资财产进行管理，而国家作为国有资产的出资人，长期缺位致使其并无合理充足的时间对国有资产进行管理。加之企业员工对国有资产的处置与使用缺乏规范化管理，久而久之混合所有制下的企业国有资产便因缺乏监督监管而难以实现保值增值。从材料的购置与资产的使用分析，国有资产的审批运用均由财务部门进行管理，并未由固定的监督机构对此予以监督。国有资产的运用究竟是否能达成效益最大化，是否存在资产浪费的行为，一般仅靠财务部门是难以作出判断评估的，若直接由企业的管理层拍板便可以决定国有资产的使用，而无具体的监督审批程序，国有资产很有可能会发生资产流失的情形，不利于企业的长远发展。

3 混合所有制下國有资产保值增值的路径

3.1 完善公司治理機制，追求国有资产的最大限度增值

混合所有制下，企业要追求国有资产的最大限度增值，其首要目标便是全面建成高效统一的集团管理模式。统一的集团管理模式，首要目的需要建立起以公司章程为核心的公司治理制度，通过章程明确界定公司股东会、董事会、监事会、管理层的权利义务。其次是要完善企业的治理结构。企业的治理应当实行现代化的会计核算和成本核算等工作。对于企业内部的财务事项，应当由统一的信息化平台对此进行处理。企业人员的相关账目亦应当上传到该信息平台中，再由信息平台中的网络信息中心对此进行统一处理监督。一旦有统一的信息平台，企业的财务数据便能够得以有效运用，国有资产的来源及去向也能够被进行准确规定。最后，完善企业目前的产权制度。对于属于国有资产的部分，应当进行清晰明确的标记;对于不属于国有资产，由非公有制资产出资建立的部分亦应当做好相关记录。在此基础上要对员工的合法权益进行有效保障，促使其更踏实地为企业服务。

3.2 规范操作，健全相关法规制度使国有资产发挥最大效能

企业国有资产的使用，必须建立规范的操作程序予以约束。建立规范操作的前提便是要健全相关的法律法规，以使国有资产发挥出最大的效能。尽管我国目前已经有了一系列的法律规定，对国有资产的处置等行为进行规范，但对于法律中未有规定的地方，实践中依然做法不一，甚至存在“同案不同判”的现象。对于此，企业相关法务部可对实务中出现的相关立法空白进行统计，再向相关立法部门进行情况反馈。特别是对于目前实践中存在争议的做法，法务部门应当做好相关记录。此外，对于法律位阶较低的法规，例如地方性规范或者地方政府规章等文件，应当规范其上位法，用更充实的上位法对相关问题作出解答。只有良好完备的法律才能够有效指导实践的发展，完善国有资产的相关流程。此外，还应当注意企业内部规章制度的规定。一方面是对于国有资产的使用，应当有规范的使用流程，对使用国有资产的主体亦应当进行相关的规定。另一方面是对于国有资产的增值部分，可以对相关员工实行激励制度，激励其更有效地为国有资产的增值服务。

3.3 优化混合所有制下的国有资产结构，保障资本的安全性与收益性

由于目前国有资产的结构尚有待优化，资本的安全性较低，收益性也不足，导致国有资本在使用过程中易发生流失等现象。为了形成合理的国有资产结构，推动国有企业的转型升级，首先要完善目前我国企业的股东持股方案。建议对于企业可以划分为普通事项与重大事项，在企业股东行使表决权时，持股在一定比例之下的股东只能对企业的普通事项（例如材料的采购、企业人员的招聘管理等）进行持股表决;而对于持股比例较大的股东，方能有效参与企业的合并、分立等重大事项的表决。此外，对于国有资产的使用和管理，应当给予特别的股东以特别表决权，专门对国有资产的相关事项作出表决，以确保国有资产的合法使用。另外，在混合所有制的背景下，有必要实现股权的多元化，相应提升非公有制为主体的股权占比，发挥非公有制经济的市场活力，从而提升非公有制经济在混合所有制企业下的地位，以实现市场经济持续发展。

3.4 加强对重大国有资本投入的公司控制权设计谈判、签约及执行等各环节的全流程监管

对于国有资产在使用过程中的管理监督问题，在非公有制的背景下，企业更有必要在企业内部建立其独立的监督机构，对国有资产的使用过程进行有效监督。首先值得注意的是，该监督机构不一定仅由企业的财务部门相关人员担任，应当从企业的财务部门、人力资源部门、资产运营部门等抽调相关人员组成该监督小组。且该监督小组应当是独立于企业内部任一部门，不受任一部门的领导。在实际监督权限的行使上，首先，对于国有资产的使用环节，应当由该监督小组组成相应的审批队伍，对国有资产的使用方案、使用主体等进行监督和记录。一旦该监督小组发现企业内部有可能无法使国有资产被最大化利用时，便应叫停此行为，停止国有资产的进一步流失，从源头上对此加以遏制。其次，在国有资产的使用过程中，监督机构的相关人员应当对此进行跟踪，监督每一个环节中的国有资产使用状况，对其是否能达到最大利用率进行相关规范。最后，在国有资产使用一段时间后，监督机构的相关人员还应当不定期对其进行抽查审计等工作，明确国有资产的用途，对国有资产给企业带来的相关收益进行统计确认。

4 结语

在混合所有制的背景下，国有资产因其具有特殊性，应当在使用过程中得到特殊保护。但由于目前国有资产自身的弱点，致使其在实现保值增值的过程中困难重重。要实现混合所有制背景下国有资产的保值增值，企业内部需完善相关的治理机制，优化国有资产的结构，并对国有资产设立相关的监督机构进行监督管理。此外，国家等外部力量应当早日完善具体的法律规范，对国有资产的相关问题加以规定。相信在不久的将来，现代企业治理结构能够得到构建，国有资本亦能早日实现其保值增值。

参考文献

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王娟.建立健全国有资产保值增值的运行管理机制[J].中小企业管理与科技（中旬刊），2019（09）：1-2.

严敏.浅谈国有资产保值增值管理[J].经营者，2019（08）：18-20.

The Dilemma and Solution of State-owned Assets Value Maintenance and Appreciation on the Background of Mixed-ownership

Guangxi Guohong Economic Development Group Co.， Ltd

CHEN Haibo

Abstract： On October 25， 2015， the State Council issued the Several Opinions on Reforming and Improving the Management System of State-owned Assets， proposing to reform and improve the relevant system of state-owned assets and promote the healthy development of state-owned enterprises. In the context of the new normal of economic development， China is further pursuing the reform of mixed ownership of state-owned enterprises. The fundamental purpose of the reform is to ensure the safety and profitability of state-owned enterprise capital， and to maintain and increase the value of state-owned assets under the new normal. At present， the preservation and appreciation of state-owned assets still need to go through a long process. State-owned assets are facing problems such as imperfect reform system， lack of effective capital structure and corporate governance mechanism， supervision and management mechanism， etc.， which need to be resolved urgently. This article will start with the management status of state-owned assets under mixed ownership， analyze the difficulties and solutions of state-owned assets value preservation and appreciation under the current background， in order to achieve China's goal of state-owned assets value preservation and appreciation， and promote the healthy development of state-owned enterprises.

Keywords： mixed ownership; state-owned assets; value preservation and appreciation; dilemma; way out