农业面源污染治理的政策工具研究——基于2012—2020年605份政策文本的分析

甘黎黎帅清华

(1.华东交通大学人文社科学院，江西 南昌 330013；2.南昌航空大学文法学院，江西 南昌 330063)

十九大报告指出，农业面源污染属于需着力解决的突出环境问题。多年来，党和政府高度重视农业面源污染治理，但仍持续强调加大治理力度(2019、2020中央一号文件)。重要原因之一在于治理的政策工具有待完善。选择合适的政策工具，可以起到事半功倍的作用[1]，有利于农业面源污染治理效果的提升，有利于人与自然的和谐共生，有利于经济与环境的协调发展。

1 文献简述

国外农业面源污染发生较早，20世纪60年代美国和欧洲少数发达国家开始重视此现象。20世纪80年代，关于农业面源污染的研究由学术边缘向学术中心转化。早期农业面源污染治理的政策工具属于命令控制型政策工具[1]。但是，命令控制型政策工具的实施效果并不理想[2]。Shortle J S等学者则发现，采用经济激励型政策工具更有利于治理农业面源污染[3]。Segerson认为，环境税可以治理农业面源污染问题[4]。Xepapadeas沿着此思路提出，集体罚款和随机罚款这2种非常有名的农业面源污染治理的政策工具[5]。迈阿密产权交易项目也为农业面源污染治理提供了新的思路。不久，生态补偿成为了较新的经济激励型政策工具。当然，始于20世纪90年代的自愿型政策工具也展现出了独特的魅力。3类政策工具的结合才是农业面源污染治理取得良好效果的关键[6]。

国内对农业面源污染的关注与国外转为系统研究的时间基本同步，但多从政策、技术与工程层面上进行分析，如杨金田等、周健、林昭远等、张维理等、朱兆良等、魏欣等。直到2005年，才有学者从政策工具角度观察该问题，且成果相对较少。现有研究主要集中在4个方面。对某类或某种农业面源污染治理政策工具进行研究。侧重某类政策工具的研究，如韦宁卫专门探讨了农业面源污染治理的财税政策工具选择[9]；侧重某种农业面源污染治理政策工具的研究，如杜娟则对农业面源污染控制的生态补偿机制进行了研究[11]；就某种农业面源污染治理的政策工具进行较深入的分析，如李冉等较深入的分析了畜禽养殖污染防治的政策工具[12]，郑云虹等则基于政府补贴研究农业面源污染治理机理[14]。对农业面源污染治理政策工具的影响因素进行了较多研究。如韩洪云等以陕西眉县为例，对农户农业面源污染治理政策接受意愿进行了实证分析[15]；栾若芳等基于农户受偿意愿研究了农业面源污染治理生态补偿的影响因素[17]。对发达国家农业面源污染治理的政策工具进行了一些总结和借鉴。如余耀军等研究了美国面源污染治理措施[19]。对农业面源污染治理政策工具的改进进行了初步探讨。如胡中华论述了农业面源污染规制的失灵及其矫正[21]；罗倩文和姜松专门研究了农业面源污染治理的环境保护税政策改进[22]。

综合而言，国外相关研究取得了不俗的成就，相关理论和模型值得反思和借鉴；而国内学者在相关领域也取得了较大进展，缩小了与国外研究的差距。但是，国内农业面源污染治理政策工具的内涵、作用、分类、评估标准等有待进一步明晰，现有研究主要集中于经济激励型政策工具，缺乏对3类政策工具全面、整体、系统的考察。

2 政策工具的分类和样本选择

2.1 政策工具的分类

鉴于立场、偏好、面对问题等存在差异，研究者对于政策工具分类所采取的标准有别，由此而导致政策工具类型繁多。在分类时，分类的标准应属于共识，易于被大众接受，同时也应充分考虑政策工具的自身特征及适用性。按资源分类。将政策工具分为权威性政策工具、财政性政策工具、信息型政策工具、组织性政策工具。按选择分类。选择意味着政府可以选择干预，也可以不选择干预；可以选择由谁干预，如可以自己亲自做，也可以交由市场或社会做。因此，可将市场性政策工具和社会性政策工具纳入政策工具的范围。再将上述根据资源分类的政策工具进行调整，确定本研究的一级政策工具分类：规制性政策工具、市场性政策工具和社会性政策工具。以制度为标准来分类。按制度安排，确定大类政策工具下的次级政策工具。

2.2 样本选择

2.2.1 样本选择需遵循的要求

农业面源污染治理政策文本是指全国人大及常委会、国务院或部门制定的与农业面源污染治理相关的各种法规性文件的总称。文本属性要求，即其属于规则性文件，如法律、法规、条例、规划、决定、办法、意见等。文本相关性要求，即所选择的文本必须是与农业面源污染治理相关的政策。

2.2.2 政策文本初次检索

在经过对政府官网、北大法宝等文献资料的检索，初步确定2012—2020年相关政策文本605份。

2.2.3 政策文本的编码与检验

确定政策工具的区分要素；针对所选择的605份文本，由2组成员进行信息抽取与独立编码；进行信效度检验。进行回溯检索，保证效度；从现有文本中随机抽取100份政策文本，对2组成员的文本信息进行对比检验，本研究的编码结果信度值为0.83，编码结果可信。

3 农业面源污染治理的政策工具分析

经样本选择和提取，605份政策文本中农业面源污染治理的政策工具共计34种。34种政策工具使用次数总计是12874次，每一个政策文本中政策工具的平均频数大约是21.28次，这一数值表明政府在制定或执行农业面源污染治理政策时的政策工具数偏少。

3.1 规制性政策工具占据绝对的核心地位，使用过多

规制性政策工具使用次数占政策工具使用总频次的76%，占据优势地位。从现有政策文本来看，在农业面源污染治理中，政府仍起主导作用；规制性政策工具普遍具有操作性强、容易管理、适宜复杂情况等优势，是政府最为偏好的政策工具；规制性政策工具内部的诸多具体工具，能对政策执行主体行为进行框定、强化与纠偏。如环境标准、申报许可、环境影响评价能框定政策执行主体朝着既定目标运行，环境考核评价和监督检查能将政府官员的偏离行为重新拉回到合法轨道中来，实现政策纠偏。

规制性政策工具内部则呈现使用不均衡特点。从图1可知，环境监督检查的使用次数占规制性政策工具使用次数的22.95%；环境行政处罚的使用次数占规制性政策工具使用次数的13.21%；申报许可的使用次数占规制性政策工具使用次数的12.60%；环境考核评价的使用次数占规制性政策工具使用次数的11.45%；环境资源规划的使用次数占规制性政策工具使用次数的9.84%；上述使用次数排名前5的政策工具共占规制性政策工具使用次数的70.05%。

3.2 市场性政策工具

市场性政策工具使用次数占政策工具使用总频次的5%，使用次数非常少。市场性工具具有节省成本，能提高跨期效率，在水、空气、固体废物、有毒有害物质等污染物治理中使用较多的优势，但市场性政策工具在复杂情况下，由于技术或生态的复杂性，使其处于不利地位。因此，尽管市场性政策工具的使用在增加，但其使用次数占比非常少。

在市场性政策工具内部也呈现使用不均衡特点。从图2可知，环境税收的使用次数占市场性政策工具使用的35.18%；环境补贴的使用次数占市场性政策工具使用的21.66%；用者付费的使用次数占市场性政策工具使用的13.19%。排名前3政策工具的使用占市场性政策工具使用的70.03%。

3.3 社会性政策工具

社会性政策工具的使用占比19%，使用较少。社会性政策工具主要依赖社会自愿，适用于最接近最终消费者的可见性污染物和产品销售受环境声誉影响较大的企业，适用于复杂情况，因此，社会性政策工具的使用空间非常广。但是社会性政策工具必须以信息提供和责任立法为必要的先决条件，因此其使用又会受限。

在市场性政策工具内部也呈现使用不均衡特点。从图3可知，环境监测的使用次数占社会性政策工具使用的38.78%；环境听证的使用次数占社会性政策工具使用的12.59%；环境信息公开的使用次数占社会性政策工具使用的11.82%；奖励号召的使用次数占社会性政策工具使用的6.70%；清洁生产的使用次数占社会性政策工具使用的6.50%。排名前5政策工具的使用占社会性政策工具使用的76.31%。“自上而下”信息传递的信息型政策工具的使用占社会性政策工具使用的87.53%，“自下而上”的公众参与占12.47%。这说明在我国农业面源污染治理中，政府特别重视信息型政策工具并公开相关环境信息，以引起全社会的关注，激发社会全员积极参与农业面源污染防治；同时，政府也特别偏好宣传教育、奖励号召等“自上而下”的社会性政策工具。而从“自下而上”途径看，公众参与农村环境污染治理的积极性正逐渐提高，但增速不快，有待加强。

4 优化农业面源污染治理政策工具的建议

4.1 改进已有政策工具与创新政策工具并举，发挥单兵效应

4.1.1 改进已有的政策工具

需要对已有的政策工具加以修正、调试与优化。由于现在及未来一段时间我国仍处于改革的转型时期，对规制性政策工具的偏好短期内不会发生重大的转移，这就需要进一步完善现有的规制性政策工具，规避其不足，形成一系列具有中国本土特色的规制性政策工具。鉴于市场性政策工具有不能替代的作用，但在农村环境污染治理中应用较少，需要加强该类政策工具的改进与积极应用。不断完善信息型政策工具和公众参与。

4.1.2 创新政策工具

随着人们对农业面源污染治理的不断深入，以及政策工具理论研究与实践应用的创新发展，治理农业面源污染的新政策工具将不断涌现。可尝试的新政策工具包括，在转变现有预算为生态预算中，专门开展农村生态环境预算；创建内部市场，即在市场可以充分发挥配置资源的领域可以考虑建立内部市场，将提供农业面源污染治理公共物品和服务的政府部门人为地划分为买卖双方，形成内部市场；建立将环境信用评价的范围拓展到农民个人，与农民个人征信挂钩，增强农民参与环境保护的意识与行动；建立健全农村环境大数据，对农村环境点源和面源排放、环境质量、环境风险、环境安全等进行技术上的识别、评估、预测预警。

4.2 科学配置和整合3类政策工具，发挥整体效应

单一政策工具在解决农业面源污染问题时力有不逮，而现实农业面源污染问题涉及不同利益相关者，只有形成良好的政策工具组合才能填补单个政策工具的缺陷。

应调整3类政策工具的比重，科学配置与整合，发挥不同政策工具之间的协同效应，实现协同增效的目的。应适当减少禁止等规制性政策工具的使用频率，要更多地使用许可、环境资源规划、环境影响评价、分区保护等政策工具在农业面源污染治理中的优势，同时完善更加刚性的环境目标责任、环境监督检查、环境标准、环境行政处罚、生态保护红线等政策工具以保证政策的良好实施。渐进式的增加市场性政策工具的使用频次，使环境税收、产权交易、生态补偿、绿色金融等政策工具有更广阔的发挥空间。平稳增加社会性政策工具的使用频次，平衡“自上而下”和“自下而上”政策工具的比率，既要发挥信息型政策工具的作用，也要让更多的公众参与农业面源污染治理。

要形成政府、市场和社会多元共治的格局，推动农业面源污染治理效果的进一步提升，最终实现农村美。