我国教育督导的现状和发展趋势

燕新

我国教育督导的现状

教育督导是教育法规定的一项基本教育制度。教育督导制度四十余年演进与发展的历史，就是一部教育督导职能及其行政地位变迁的历史。教育督导制度是在改革开放、转变政府职能的历史背景下进行的，努力建设与教育改革和发展相适应，与教育决策、执行相协调的中国特色教育督导制度，是时代的要求。2012年《教育督导条例》出台后，明确了督导机构作为人民政府的机构，在本级人民政府的领导下独立行使教育督导职能。特别是中共中央、国务院办公厅出台《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》后，教育督导在深化教育改革和发展中的作用被提到前所未有的高度。目前，我国基本形成了督政、督学、评估监测三位一体的教育督导体系。

教育督导围绕国家战略和教育发展需要，对教育事业发展发挥了保驾护航的作用。教育督导的重大历史作用主要体现在：一是完成“两基”督导评估验收，标志着我国教育从普及逐步转到提高质量上来；二是在义务教育领域推动均衡发展，以教育公平为重点，开展县域义务教育均衡督导评估，到今年为止，我国已基本完成义务教育基本均衡发展的目标任务，开始向优质均衡迈进；三是继续以优质均衡督导评估为抓手，督促地方提高义务教育质量。

但同时我国教育督导还面临着教育督导机构独立性不足、职能定位不清、督学专业化不强、督导结果权威性不够等问题。面向新时代教育发展的需求，我国教育督导担负着督促地方办好人民满意教育，建设高质量教育体系的时代使命。

我国教育督导的发展趋势

秉持“为了学生的发展和学校的改进”的督导理念

从国际教育督导经验来看，大多将服务于学生成就和学校教育质量的全面改善和提升作为教育督导工作的着力点和最终诉求，切实在实际的督导工作中落实好素质教育导向的督导理念，最终促进每个学生的发展和教育的改进。“用户至上”的服务观念渗透到教育管理之中，以建立民主、高效、服务性强的新式教育督导为目标。如英国“问责”理念的出现，促成了英国国家核心课程的出现。这些都在客观上要求英国皇家督学团作出相应的调整，并希望教育督导能够在“问责”上担当特殊使命。因此，北京在坚持“为了学生的发展和学校的改进”的督导理念的同时，也需要树立对政府及教育行政部门的问责理念，为办人民满意的教育提供质量保障。

要理顺教育督导和教育行政部门等相关部门的关系

目前教育督导机构大都在教育行政部门内部设置，教育督导从属于教育行政的范畴，但不同于一般的教育行政，教育督导和教育行政在管理的趋向、功能的作用、运行的方式都存在差异，因此，教育行政和教育督导既相互联系，又相互区别，教育行政不能代替教育督导。教育行政机构和教育督导机构是教育管理系统的两大组成部分，两者职能各异，又相互协调配合，在政府领导下共同担负着对教育实施组织管理的基本任务。从决策、执行和监督三个环节来看，市政府是教育决策领导机构，市政府下设市教委、市政府教育督导室，主要承担教育的执行、监督任务，并共同为政府教育工作的重大决策提供决策建议。

教育督导机构要相对独立设置。目前，全国大多数教育督导机构设置在省教育厅内部，作为其中的一个职能处室存在，这有利于教育文件的流转和相关事项的协调，但在一定程度上不利于教育督导独立发挥其职能。因此，为了增强教育督导的权威性，有必要相对独立设置教育督导机构，特别是发挥地方各级教育督导委员会的作用，以更好地履行教育督导的督政职责。

坚持“督政为重”“督学为本”的教育督导职能

我国教育督导机构主要依靠国家强制力，代表本级政府对下级政府、教育行政部门和学校贯彻国家教育方针、政策、法规的情况以及教育质量情况进行监督、检查。因此，从本质上来讲，教育督导是一种行政监督。因此，“督政”是目前我国教育督导的“重中之重”。但同时，我国教育督导的最终目的是促进学校改革与发展，提高学校教育质量。为此，我们应重新认识符合现代教育督导意义的“督学”，将督学作为今后教育督导工作的侧重点。

“督政”和“督学”相结合是我国教育督导的特色。我国现阶段教育督导的重点仍然集中在基础教育这一领域，“督政”仍是基础教育督导的重中之重。但同时，我国教育督导的最终目的是促进学校改革与发展，提高学校教育质量。为此，我们应重新认识符合现代教育督导意义的“督学”，将督学作为今后教育督导工作的侧重点。

“督政”是目前我国教育督导工作的重中之重。“督政”作为我国教育督导制度的主要特色，主要源于各级政府在统筹教育发展中责任重大和无可替代性。北京教育督导也应坚持督政为重，代表市政府主管全国教育督导工作，对区县教育工作进行督导检查是市政府教育督导室的重要职责，同时市政府有关职能机构对区县政府在教育工作的经费、人事、规划等方面的管理也具有监督和指导的职责。因此，应整合对教育督导的行政监督资源，加强对教育工作的行政监督力度，切实督促地方政府及教育行政部门履行教育相关法律法规和发展教育的责任。这一职能不能动摇。

加強“督学”是今后督导工作的侧重点。教育督导工作绝对不能因“督政”的重要而轻视对中小学校督导评估的“督学”内容。一方面，教育督导的“督政”目的最终还要落实到教育的发展；另一方面，在许多具体的教育督导工作中，“督政”与“督学”本身是紧密联系在一起的。因此，在构建教育督导政策体系的过程中，要树立“督政为重、督学为本”的基本原则，落实督政、督学相结合的工作重点，并最终实现以“督学为中心”。

建立一支数量合理、素质较高、管理型和专家型相结合的专兼职督学队伍

督学作为学校教育质量督导评价的实施者、组织者，对学校教育质量督导工作成效起着决定性影响，建设一支数量充足、结构合理、经验丰富、专业化水平较高的督学队伍是督导评价工作顺利开展的根本保障。重点加强督导队伍的能力建设，努力提升督学的聘用、管理、培训等制度化水平，开展督导培训，提升督导人员的理论水平、法律政策水平和专业素质和能力。

一是优化督学队伍结构。目前，我国已经建立了一支十几万人的专兼职相结合、数量和质量不断提高的教育督导队伍。从国际经验来看，目前各国教育督学的总体规模数量可观，但以专职督学为主。如英国在实施督导的“一线督学”中，也使用大量的兼职督学，但是真正起主导作用的还是专职督学。反观我国教育督导队伍，兼职督学占的比例过高，不利于督导工作的有序开展。督导工作需要专门从业人员，这是保证督导工作质量以及督导制度理论与实践发展的重要基础。因此，需要增加专职督学的数量，改变现在兼职督学为主的状况，进一步优化督学结构，以相对稳定督学的队伍。建议引入外行督学参与督导。国外发达国家教育督学类型来源日趋多样化，为保证督导的效果，提高督导的社会认同度，引入外行督学参与是一个重要选择。

二是完善督学评聘资格制度。加强和完善督学评聘资格是提高督学水平的重要手段。目前国外发达国家大都对督学任职资格作出明确的规定，对专职督学和兼职督学分别设有不同的进入门槛，这有利于从入口严把督学队伍质量，提高督学水平。规范督导人员的选拔任用程序，重视督导培训工作。通过分析英、法等国教育督导的任职条件和程序，可以看出，英国高度重视督导人员素质。英国的皇家督学、注册督学、督学都是经过严格选拔聘任和录用的，他们有学历，有资历，有管理水平，有实际工作能力。因此，有必要进一步修订完善督学选拔聘任制度和督学资格认定制度。向一线的教师和社会各界精英倾斜，为开展素质教育的“督学”工作储备足够的专业人才。

三是加强督学的专业化培训。加强督学的专业化培训是提升教育督导工作水平的重要途径。督学培训应注重理论培训和实践培训相结合，不断提升督学的理论素养和政策水平，不断扩展督学的视野和工作思路。为了进一步增强培训的效果，建议尝试建立督学培训的长效机制，健全督学专业培训制度。按照督学通识培训与专职培训相结合、新的督学上岗培训与在职督学继续教育相结合、督学行政部门与专业培训机构相结合的原则，将目前的讲座式学习转变为督学个人内在的学习动机，将督学的需要与个人的工作情况紧密结合起来，提高督学的能力建设。特别加强对学校党建、义务教育均衡发展、中小学教师专业发展等重点问题推进督学工作。培训决不能搞成形式化的走过场，应加强培训的考核，提高督学培训的效果。

强化教育督导问责，提高教育督导的专业性和权威性

教育督导作为教育行政的监督机构，有其自身的特殊性。一方面，教育督导的本质属性是行政监督，监督地方政府及其教育部门履行教育发展的责任，是其根本的属性。这也是和世界主要发达国家教育督导具有监督教育投入等相关政策的落实等是相一致的。另一方面，教育督导主要是通过向上级领导和社会发布专业性的督导报告来具体发挥其职能，因此，教育督导具有不同于一般教育行政部门的专业权威的特殊属性。这也对教育督导提出了更高的专业要求。

教育督导应该在坚持督促政府履行教育职责的同时，重点关注学校质量的持续改进，应深入了解学校在具体教学事务上的微观表现，更为全面地关注各中小学校的教育教学发展状况，更好地服务于学校的改革和发展，提升学生的学习成就和学校的办学质量。充分发挥教育督导对学校发展的激励、协调和反馈功能，以最终促进学校的内涵发展，增强教育发展的活力。

从英国以及许多国家的情况来看，教育督导与评估已经成为现代教育管理中不可缺少、不可代替的一个重要环节。国外发达国家都非常重视督导评估结果公开化，通过评估结果的推广和应用，扩大了教育督导的社会影响，增强了全社会的教育意识，强化了教育的社会地位。

同时，要强化教育督导问责功能，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》，明确提出“进一步深化教育督导问责机制改革”，从完善报告制度、规范反馈制度、强化整改制度、健全复查制度、落实激励制度、严肃约谈制度、建立通报制度、压实问责制度等方面完善了教育督导问责的顶层设计。要进一步完善教育督导问责的程序和标准，确保教育督导问责的内容、对象、事项、主体、程序、方式都要制度化、程序化，并将督导结果作为考核地方各级政府履行教育职责能力和学校办學能力的重要依据。

（作者单位： 中国教育科学研究院）