我国跨境电商零售进口监管进入新阶段

文/李峄 洪勇 编辑/吴梦晗

经过多次调整完善，我国跨境电商零售进口监管体系已经基本形成闭环，下一步将开启深度创新的新阶段。

经国务院批准，2021年3月18日，商务部、发展改革委、财政部、海关总署、税务总局、市场监管总局等六部门联合印发《关于扩大跨境电商零售进口试点、严格落实监管要求的通知》。这是继2018年11月《关于完善跨境电子商务零售进口监管有关工作的通知》出台后，又一项对跨境电商零售进口发展起到重大影响的政策。本次全面扩大试点政策，是对八年试点成效的肯定，也反映了相关部门对试点全面推广之后监管能力的信心。在全面扩大试点推开之际，有必要厘清当前我国跨境电商零售进口监管政策的理念、沿革，以及取得的成效与不足，从而为进一步推进我国跨境电商零售进口的发展提供指导和借鉴。

政策发展脉络

自2012年以来，我国跨境电商零售进口监管政策经过多次调整完善，目前进入了全面推动的新阶段。按照政策出台的影响力，可大致将跨境电商零售进口监管政策的发展分为四个阶段。

尝试推进阶段

2012年5月至2016年4月

在此阶段，我国跨境电商零售进口监管框架初步成型。该阶段形成的跨境电商零售进口监管框架包括六个方面：一是设立了两个跨境电商进口海关监管代码，即“1210”和“9610”（“1210”全称“保税跨境贸易电子商务”，简称“保税电商”，即保税备货模式；“9610”全称“跨境贸易电子商务”，简称“电子商务”，即集货模式）。二是将政策适用范围明确为经批准开展跨境贸易电子商务进口试点的海关特殊监管区域（此阶段海关特殊监管区域包括：保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业园区、保税港区和综合保税区）和保税物流中心（B型）。三是在通关流程方面，实行“订单、支付单、物流单”三单信息相互校验（下称“三单对碰”），以“清单核放、汇总申报”方式办理跨境电商货物报关手续。四是将进口品类明确为“个人生活消费品”（国家禁止和限制进口物品除外）。五是限购金额方面，每次限值为1000元。六是在税收政策方面，参照行邮税税率计征税款。

创新探索阶段

2016年4月至2018年12月

在此期间，我国跨境电商零售进口监管处于创新探索阶段，政策体系逐步完善。一方面对原有的监管框架中的规定进行调整。如在海关监管代码方面，新增了“1239”（全称“保税跨境贸易电子商务A”，简称“保税电商A”，适用于境内电子商务企业通过海关特殊监管区域或保税物流中心〔B型〕一线进境的跨境电子商务零售进口商品）；在进口品类方面，公布了两批跨境电商进口商品清单；在限购金额方面，将单次交易限值提高为2000元，个人年度交易限值提高至20000元。另一方面，新增了有关通关便利化和跨境电商支付及数据传输等领域的监管政策，拓展了原有的监管框架。如在通关便利化方面，实施通关单联网核查，检验检疫机构可将通关关单电子数据直接发送海关，推动实现通关单无纸化；在跨境电商支付方面，海关实时获取跨境电子商务平台企业支付的相关原始数据；在数据传输方面，对清单、修改或撤销申请单、退货申请单、入库明细单、支付等电子单证，使用数字签名技术，企业向海关申报及传输电子单证。

逐步推广阶段

2019年1月至2021年2月

《关于完善跨境电子商务零售进口监管有关工作的通知》的出台，明确了“对跨境电商零售进口商品按个人自用进境物品监管”，我国跨境电商零售进口监管体系由此开始分区域向各地推广。从进口试点城市来看，该阶段新设立了50个进口试点城市，远高于前两个阶段设立的总和（37个）；从跨境电商综试区来看，该阶段分两批新设立了79个跨境电商综试区，远高于前两个阶段的总和（35个）。同时，监管体系进一步深化。进口品类扩展到1321个商品，单次交易限值提高至5000元，年度交易限值提高至26000元，退货时限进一步延长，为跨境电商进口企业提供了更好的发展环境。

我国进口跨境电商市场交易规模及增速

全面推动阶段

2021年3月至今

2021年3月22日商务部等六部门联合印发的《关于扩大跨境电商零售进口试点、严格落实监管要求的通知》，标志着我国跨境电商零售进口监管体系进入向全国大力推动阶段，将跨境电商零售进口试点范围扩大至境内所有自贸试验区、跨境电商综试区、综合保税区、进口贸易促进创新示范区、保税物流中心（B型）所在城市（及区域）。目前，我国自贸试验区已达21个，覆盖东中西部和东北地区；跨境电商综试区105个，覆盖30个省市；截至2020年12月底，综合保税区数量达到147个，保税物流中心（B型）94个，覆盖31个省区市；进口贸易促进创新示范区10个，覆盖东中西部和东北老工业基地。跨境电商零售进口试点范围已经覆盖国内所有省（自治区、直辖市）。

经过前三个阶段的发展，我国跨境电商零售进口监管体系已经较为成熟，对推动跨境电商进口发展起到了巨大的推动作用。在监管原则方面，明确了跨境电商零售进口按照“个人自用物品”监管；在通关监管方面，采取“三单对碰”“清单核放”的方式；在品类管理方面，采取“负面清单+正面清单”的管理方式；在税收政策方面，规定限额内采取综合税率（即免关税），增值税和消费税按70%征收；在退货方面，需在规定期限内将部分商品或全部商品退回原监管场所，并实行跨境电商零售进口退货中心仓模式。当前，我国跨境电商零售进口监管体系已经基本形成闭环，下一步将开启深度创新的新阶段。

试点政策成效及问题

试点成效

第一，我国跨境电商零售进口规模快速增长。随着跨境电商零售进口政策的不断完善，我国跨境电商零售进口规模也实现了新突破。从附图可以看出，2013年至今，我国跨境电商进口市场规模逐年增长。尤其是2019年和2020年，在疫情的影响下仍保持了两位数增长，远高出同期外贸进口增长率。从海关申报的跨境电商零售进口金额看，我国跨境电商零售进口实现了历史性突破，根据商务部的数据，其体量已从2013年的数十亿元增至2020年的千亿元量级。

第二，跨境电商零售进口驱动消费升级。基于我国对跨境电商发展的重视，跨境电商零售进口在推动国内消费提质升级、引导国际消费回流方面起到了积极作用。一方面，跨境电商零售进口“正面清单”商品种类持续扩大，从2016年的1142个增加到现在的1321个。从扩大品类的特点看，都是针对中高收入人群消费需求的优质商品，如葡萄酒、健身器材、冷冻水产、维生素、医疗器械等。另一方面，随着电商渗透率的持续提升，线下消费加速向线上转移，线上购物成为重要的购物方式。当前，直播、短视频、社交电商等模式为国内消费者提供了更多线上购物渠道，进一步加大了消费者对网络购物的依赖度和偏好，能有效引导消费回流。

试点问题

第一，跨境电商零售进口区域发展不平衡。中西部地区与东部地区相比，在跨境电商零售进口业务模式创新方面还存在较大差距。东部地区试点较早，在提升关检便利化、优化电商诚信体系、加快物流体系建设、创新跨境电商发展模式等方面有众多尝试与创新。如杭州综试区打造了“e揽全球创新服务平台”，消费者可以“一键验证”正品；郑州综试区开通“郑州-吉隆坡”等东南亚、欧美跨境电商专线货运包机业务，推出了跨境电商新零售O2O现场自提模式和跨境电商进口药品试点等。而中西部地区目前仍以引入东部地区跨境电商企业为主，本土跨境电商企业发展较慢，业务创新能力有限。

第二，跨境电商零售进口下沉市场渗透率较低。目前，我国跨境电商进口对三、四线城市渗透率较低。据艾媒咨询（iiMedia Research）发布的报告，我国跨境电商用户群体主要分布在一、二线城市，其中广东、北京、上海仍然是我国跨境网购用户的主要聚集地。此外，江浙沪等地区的跨境网购用户数量也较多。从互联网渗透率来看，农村地区普及率低于全国平均水平。截至2020年12月，我国网民规模为9.89亿，互联网普及率达70.4%。其中，农村网民规模为3.09亿，互联网普及率为55.9%。未来，随着农村消费能力的提升，以及农村互联网基础设施和物流基础设施的不断完善，三、四线城市将成为跨境电商零售进口市场的重要组成。

当前试点扩容的影响

一是我国头部跨境电商进口企业将进一步强化自身优势。当前，我国跨境电商零售进口市场的格局已经成型，头部企业将进一步加快全球产业链供应链布局，提升消费者购物体验，在用户与产品之间形成良性互动关系。如2021年，天猫国际为海外中小品牌在多个频道内设立了独立品牌站，旨在进一步优化全球供应链布局，加快提升进口新品数量；未来，还将在全国推行“保税进口+零售加工”模式，在降低海外品牌成本的同时进一步满足国内市场的需求，实现进口定制化服务，带动国内相关产业带的发展。

二是互联网生态企业依托自身优势将快速进入零售进口市场。近年来，我国在消费端成长出众多优质互联网科技企业，如社交视频类的抖音、快手，生活服务类的美团。随着我国消费结构的转型升级，国内市场对进口产品的需求不断扩大。尤其是此次进口试点在全国大范围的推广，将激发互联网科技企业进入零售进口市场。如抖音依托短视频优势，进行跨境进口直播带货；美团凭借其社区消费优势推出的美团医药，已开始招商跨境电商进口商家，并计划上线跨境进口项目。互联网生态企业的进入，将为跨境电商零售进口市场带来更多的活力，并会在融合发展中孕育出新业态、新模式。

三是跨境电商零售进口中小企业将加快渗透三、四线城市。随着进口跨境电商渗透率的提升，下沉市场的消费者将会给进口消费品市场带来更大的成长空间。在进口试点进一步扩大的背景下，跨境电商零售进口中小企业将加大对三、四线城市的渗透步伐。

四是对政府监管提出了新要求。一方面，为严格落实监管要求，各地将加强质量安全风险防控，加大力度查处在海关特殊监管区域外开展“网购保税+线下自提”、二次销售等违规行为。随着试点的增加，监管范围将持续扩大，监管力度也将进一步增强，这对监管提出了新挑战。另一方面，随着新业态、新模式的发展，在试点过程中还会出现新情况、新问题，需要及时调整监管方式和思路；同时，各地监管力度和强度不同，对新情况的理解也会有差异，因此对新业态、新模式的“包容审慎”监管也是不小的考验。

下一步发展建议

一是国家层面，进一步优化跨境电商零售进口监管体系。首先，要根据我国消费结构的变化，适时提高购买限额，扩大进口品类，用个人物品进境清单代替跨境电商“正面清单”，尤其要扩大居民急需消费品进口，如医疗领域的消费品。其次，建立跨境电商零售进口的风险防范机制，建设风险预警信息平台，发布海外风险信息；也可构建物流追溯平台，及时了解各国海关对跨境电商产品进出关的要求，防止产品滞留海关给企业带来不必要的损失。再次，要建立符合跨境电商零售进口的检验检疫管理体系。跨境电商零售进口具有品种杂、批次多、来源广等特点，要整合现有卫生检疫、动植物检疫、商品检验等领域的监管办法，提升通关效率。最后，要及时总结各试点区域的新情况、新经验、新作法，对创新型跨境电商零售进口模式进行重点关注，在推动新业态发展的同时警惕新模式的风险。

二是地方层面，要充分发挥自身区位优势，用好政策，避免恶性竞争。各试点城市要依托自身区位优势，利用好现有政策，优化贸易机制，完善配套基础物流设施，以数字化提升整体服务能力和服务水平，打造优质营商环境；同时，要避免试点城市之间陷入补贴竞赛。要积极推动本地跨境电商服务体系的数字化转型，从以往的物流中心、航运中心向大数据中心、金融服务中心、云服务中心升级，做好跨境电商零售进口与物流协同发展的布局规划。此外，要结合试点情况，深入研究跨境电商零售进口行业的难点和痛点问题，反复研究，形成可行的创新方案，及时向相关部门汇报新情况、新问题、新方案，争取试点实施。

三是企业层面，要增强自身的核心竞争力，实现新发展。当前，进口跨境电商正步入全产业链竞争时代。企业要抢抓时代机遇和政策红利，做优做强产业链、供应链。一方面，要用好新技术，通过新一代信息技术提升和拓展自己在产业链中的优势环节，如销售端的分销能力、生产端的供应能力、研发端的创新能力、消费端的配送能力等；另一方面，用好试点政策，与试点城市和海外供应商选择合适的合作方式，打通生产、流通与消费的各个环节，实现线上线下融合、国内国际畅通，推进配送的智能化和售后服务的人性化，逐步实现由打造爆款单品向提供全流程优质服务的转变。要加强政企协作，共同推动跨境电商零售进口发展。