关于健全和完善基层统战工作考核机制的思考

朱宝龙

摘要：从基层统战工作考核机制建设的必要性出发，分析基层统战工作考核机制建设中存在的主要问题：缺少独立、系统的考核机制，可量化项目少，连续性不足，考核方法不完善。指出基层统战工作考核机制建设需要解决的主要矛盾：考核工作专业性与统战工作整体性的矛盾、考核内容全面性与考核执行现实性的矛盾、考核结果精准性与统战工作抽象性的矛盾。提出优化基层统战工作考核机制的方案，包括考核机制的基本架构、考核内容、标准设计和方法设计，以及相应的保障措施，用科学有效、有理有力的考核实践，推动基层统战工作不断迈向新的台阶。

关键词：基层统战工作；考核机制；考核标准；主要矛盾

中图分类号：D613文献标识码：A文章编号：1672-4496（2021）04-039-06

基金项目：辽宁省统战理论研究2020年重点课题“完备可行均衡有效推进基层统战工作考核机制建设”（20200029）。

考核是现代管理的重要工具，对于激发基层工作活力，增强工作针对性、有效性和创新性有着重要作用。近年来，随着我国国家治理体系与治理能力现代化建设的不断推进，考核机制作为一种管理工具，在很多领域都得到了广泛的建立和应用。不过，从当前基层统战工作考核机制建设的具体内容与施行效果来看，其在系统性、针对性、有效性等方面还存在着一些限制和不足，“考核”作为基层统战工作指挥棒的作用并没有充分发挥出来。新时代统战工作触角向基层延伸，纵向到底、横向到边的要求越来越迫切，充分发挥基层统战工作效能是摆在各级党委面前的重大课题。[1]着眼未来基层统战工作的进一步深化与提升，健全和完善基层统战工作考核机制将是一个重要的途径与选择。

一、基层统战工作考核机制建设的必要性

（一）夯实基层统战工作基础的客观需要

党的十八大以来，经过一系列改革，特别是《中国共产党统一战线工作条例（试行）》实施之后，基层统战工作得到了很大加强，各级党委对统战工作的重視程度也显著提升。[2]不过，这种改变却并不全面，基层党委对统战工作的重视多为“机械式”“被动式”，“只知统战重要，却不知为何重要”的问题仍然存在。考核机制作为一种管理工具，不仅仅是对工作成效的考评，也是对基层被考核地区或单位的一种引导。通过考核内容的系统设计，基层党委能够对统战工作的基本框架、主要内容、重点任务等方面有一个更加全面、清晰的认识。在考评结果的目标约束下，基层党委也能够更加认真地认识、研究和推进统战工作，夯实基层统战工作基础。

（二）提升基层统战工作实效的客观需要

对于基层统战工作而言，考核机制不仅是对任务目标的明确，也包含了完成任务的方法和路径，能够有效推动基层提升工作实效。通过考核项目与内容的设计，基层统战干部可以更加全面、深入地了解中央、省（市）委的精神要求，准确把握工作方向，突出工作重心和着力点，并结合自身实际创新工作方法，进而实现工作实践与认识的双提升。同时，考核机制也可以明显提升基层统战工作的主动性。作为一种考评安排，考核机制可以对基层党委、统战工作部门和工作人员起到明显的督促作用，打破一些基层单位长期存在的“惰性”问题，从源头上激活基层统战工作。

（三）破解基层统战工作难题的客观需要

受不同方面因素的影响，基层统战工作在开展的过程中经常会遇到矛盾突出、敏感性强的问题，这些问题涉及的利益关系十分复杂，并不是统战部一个职能部门所能解决的。其工作方式由“单一”向“多样”转变了，过去偏柔性的统战工作也越来越需要刚性的资源和手段去推进，趋向项目化、载体化、实体化。[2]在这种情况下，考核机制的“攻坚”作用就变得格外突出，一方面它可以通过考评的目标约束，增强基层单位特别是各级党委“攻坚克难”的主动性，敦促其直面难题、处理难题、解决难题；另一方面，也能够通过考核项目的制定，提升对基层单位的政策支持力度，增强基层单位解决难题的信心与决心。

二、基层统战工作考核机制建设中存在的问题

（一）缺少独立、系统的考核机制

目前，包含或涉及统战工作的基层考核虽然不少，但专门针对统战系统的独立考核机制却大多没有建立起来，其所带来的问题主要体现在两个方面：

1.考核缺乏全面性。以党建实绩考核为例，统战工作只是其中一个方面，在考核指标、考评依据等内容的设计上需要综合考虑，其中组织、宣传等其他方面的工作，不能完全按照统战工作的特点来设计和安排，其结果就是“能考核的才考核”，而不是“想考核的就考核”。这就会导致考核“碎片化”，无法充分反映基层统战工作开展的实际情况。

2.考核缺乏针对性。统战工作系统性、复杂性、抽象性突出，在考核过程中，仅靠一个或几个指标往往很难作出准确的评价。在这种情况下，如果将统战工作考核与其他部门考核统筹起来实施，势必要在考核标准与考核质量之间作出一定的取舍，这就在客观上降低了基层统战工作考核的针对性。

（二）可量化项目少

统战工作是一项内容抽象、显性较弱的工作。这与政府工作数据支撑多、量化基础好的特征有所不同，统战工作很难通过精确的数字来体现，而现代考核机制的特点主要是强调“用数据说话”，这就在客观上限制了考核机制在基层统战工作中的建立与应用。在统战系统的考评项目中，能够量化的考核项目主要是“党外人士政治安排”这部分内容，其他的并不是统一战线的核心工作，而是“信息”“宣传”这类业务工作。在这种情况下，基层统战工作考核机制也就很难找到有效的抓手。

（三）连续性不足

统战工作是一项长期性的工作，很多成果往往需要一定的时间积累才能体现出来。但在当前的基层统战工作考核过程中，考核周期一般设为1年，即对年内的工作情况进行考评。这就使一些真正富有战略性、长期性工作成果无法充分体现出来，不仅打击了基层工作者的工作积极性，也不利于总结基层工作的好经验、好做法。而这一问题的根源就在于考核缺乏连续性，“一刀切”式地的用“即时标准”来衡量工作成效，忽视了统战工作的长期性和基层落实的实际困难。

（四）考核方法不完善

考核方法是影响考核结果有效性的重要因素。但从基层统战工作考核情况来看，方法单一、局限性较强的问题仍然较为突出。首先，“看材料”仍旧是主要的考核方式，夸大甚至虚构工作成果的问题难以消除，特别是在一些不易量化的考核项目上更为明显。其次，“重方法，轻结果”的习惯仍然存在，在被考核单位上报的各种材料或是汇报中，主要内容大多是工作方法，工作结果往往不是侧重点或被模糊带过。其深层次的原因是被考核单位的实际成绩“不过硬”，只能靠方法来“堆砌劳动量”，回避了方法的实效性问题。然而，统战工作是一种“结果敏感性”较高的工作，方法再多、再新，如果不能达到预期目标，也是无用的。

三、基层统战工作考核机制建设需要解决的主要矛盾

基层统战工作考核机制各种问题的出现，其根源在于考核机制与基层统战工作之间存在的内在矛盾。只有破解这些矛盾，才能有效推动基层统战考核机制建设的进一步提升。

（一）考核工作专业性与统战工作整体性的矛盾

考核是一项专业性很强的工作，需要专门的人才与资源作支撑才能有效完成。对于统战工作而言，考核机制的建设只是其整体工作的一个组成部分，这就涉及工作任务与资源分配的问题。要提高基层统战工作考核的专业性，就必须加强专门人才与资源的配置，但统战工作的整体性又要求人才与资源在各方面之间进行均衡配置，这就是考核工作专业性与统战工作整体性的矛盾。

从目前企业考核机制建设与运行的经验来看，这一矛盾并非无法调和。其途径主要包括两种：一是培养“多面手”式的管理人才，由他们兼职处理考核工作。二是将考核日常化。把考核任务分散到日常工作之中，这样就可以减少年终考核的工作量，减轻人员和资源的配置压力。

（二）考核内容全面性与考核执行现实性的矛盾

考核是为了更好地反映工作、指导工作，这就要求考核结果能够全面地体现工作情况。基层统战工作涉及面广，各领域之间跨度大，客观上存在一个执行现实性的问题。一般来说，如果考核过程过长，就会出现时效上的延迟，降低考核对实践的指导作用。但如果不对基层统战工作进行一个全面性的考核，又不能准确反映出基层统战工作的实际情况，这就是考核内容全面性与考核执行现实性的矛盾。

解决这个矛盾的关键在于如何选择考核项目、设计考核指标和配置考核工作力量。实际上，只有具备执行的现实性，考核的全面性才有条件达成。因此，就需要以执行现实性为约束条件设计考核的具体内容，努力达到全面性的要求。

（三）考核结果精准性与统战工作抽象性的矛盾

做好党外人士的政治引领是统战工作的重要任务，但思想认识工作历来都是主观性强、量化难度大的工作，它的工作成效往往需要通过其他方面才能间接体现，具有明显的抽象性特征。但对于考核机制而言，结果的公正性与准确性是其价值存在的基础和前提。因此，现代考核机制都尽量采用量化标准，这就造成了基层统战工作考核机制建设过程中，考核结果精准性与统战工作抽象性之间的矛盾。

在基层统战工作过程中，我们经常会听到工作成果很难量化的声音。其实，这种认识本身就是狭隘的，也是对“量化”的曲解。从数学和统计学的角度看，量化并非一定要精确到某个数值，数量趋势与区间，例如增长10%—20%，也是一种量化。这种量化虽然没有精确到具体数值，但也能体现出工作的基本状态。甚至在一些情况下，明确“正或负”本身是一种具有指导意义的量化，例如，统战工作对于民营企业来说是“正作用”大一些，还是“负作用”大一些，也是十分重要的。

因此，对于基层统战工作考核机制的建设而言，解决考核结果精准性与统战工作抽象性的矛盾，就在于充分利用好“量化”的概念，以更加全面和完善的架构设计，合理开展量化考评。

四、优化基层统战工作考核机制的方案

（一）考核机制的总体设计

基层统战工作考核机制应从地区实际出发，协调处置好“三大矛盾”，突出系统性、针对性和有效性，最大程度地发挥出考核“显示器”“指挥棒”的积极作用。

1.考核机制的基本架构。根据基层统战工作的实际情况以及考核机制系统性的要求，基层统战工作考核机制应按照“一总一重五支”的架构来搭建。其中，“一总”就是指对基层统战工作整体情况的考核；“一重”就是指对某一项重点工作的考核；“五支”就是指对基层统战工作主要涉及的五个方面进行统筹考核，包括协商民主政治建设（思想政治建设、民主党派、党外代表人士等方面）、非公有制经济与新的社会阶层、民族宗教、港澳台侨和统战机关队伍，这五个方面各自的背景和特點比较接近，便于统一组织考核。

（1）“一总”作为总体考核，应由上一级统战部门设计并组织实施，其内容应该涵盖基层统战工作的各个方面，充分体现出全面性、系统性的特点，是对基层统战工作的整体评价。

（2）“一重”是对基层重点工作的考核，根据实际也可以增加一至两项内容。由于处在不同阶段，基层统战工作的侧重点也会有所不同，因此，将重点工作单列出来，可以有效提升重点工作的推进力度。重点工作考核应由上级统战部门负责，保证领导层级和指导力度。

（3）“五支”是对不同方向上统战工作的考核。与“一总”不同，它是由上级统战部门分管领导及相关科室来负责，分别组织的工作考核，突出的是考核的针对性和有效性。通过“谁安排谁考核”的方法，一方面可以使考核工作日常化，避免年底集中考核带来的任务集中，人员、资源占用大的问题；另一方面，将考核任务分包到具体科室，在提高考核效率的同时，也便于实际工作的推进。

同时，这三个方面的考核标准也略有不同。一般来说，总体工作考核突出的是“全”和“准”，要能体现基层单位统战工作的基本情况。重点工作考核要突出“细”和“深”，充分体现被考核单位重点工作推进的方法、成果。分项工作考核则要突出“长”和“质”，体现被考核单位具体工作的长期质量。

2.考核内容设计。考核内容主要是指考核机制中的具体项目，它是整个考核机制运转的核心，其设计应突出两个方面特征。

（1）全面性。无论是总体考核还是分项工作考核，都要覆盖到考核对象的主要工作内容，可以采取“必要项+附加项”的方式来处理。基层统战工作必须完成的内容作为“必要项”进行考核；基层统战工作中不作强制要求，但对未来发展有基础性、先导性作用的工作，可以作为“附加项”来进行考核。“必要项”必须进行考核，“附加项”可以选择性地进行考核，这样就可以较好地协调考核全面性与执行现实性之间的矛盾。“附加项”考核可以用额外加分的方式来计算，既控制其对“必要项”考核的影响，也保证基层单位开展创新性工作的积极性。

（2）层级性。基层统战工作涉及领域多、覆盖面广，但不同时间、不同条件下，工作的重要性也会有所差异。因此，在考核内容的设计上，就要突出不同考核项目的层级性，即在考评分数上有所区分。目前，多数考核机制已经采取了这种安排，基层统战工作考核只需结合自身的工作特点进行进一步优化即可。一般来说，政治性、原则性的工作分数等级要高一些；自主性、灵活性的工作分数等级要低一些，具体情况则需要根据实际情况进行调整。

3.考核标准设计。基层统战工作的广泛性、复杂性和抽象性，决定了考核标准必须采取多样化安排，只有这样才能解决考核结果精准性与统战工作抽象性之间的矛盾。具体来看，可以采取以下三类标准来进行设计。

（1）正向标准与负向标准。对于基层统战工作中具有指向性、红线性但不易进行量化计算的项目，可以采用正负标准来进行考核。例如，民族宗教领域的部分工作就可以采取这种标准，违反国家民族宗教管理规定、“宗教逆中国化”等问题，就可以给予“负向”考评结果。对于极端重要的考核项目，可以设为“否决项”，强化基层对于这些红线项目的警觉性。

（2）数值型与等级型。统战工作中有很多工作内容在量化的过程中很难归结到具体数值。因此，采取数值型与等级型相结合的量化考核标准就成为一个重要选择。对于党外代表人士数量、信息报送等可以直接形成具体数据的工作，可以采取数值型的考核标准进行考评；对于思想政治引领、“两个健康”、新阶层等不易形成精确数据的工作，则可以采取等级型的考核标准，用“概化数据”大致体现出工作的一个基本状态。

（3）阶段型与即时型。“阶段型标准”就是对长期性工作分阶段进行考核，按照过程中的进展情况给予阶段性评价。“即时型标准”则是对短期性工作，以其当前取得的工作成效进行考评。从本质上看，“阶段型标准”考核的是长期工作的过程成果；“即时型标准”考核的是短期工作的最终成果，二者并不完全对立，也可以结合起來。例如，在党外干部配备方面，就可以采取阶段型标准，即本年度虽然没有达到要求，但是取得了一定进展，就可以根据这个进展情况给予相应的评价。

4.考核方法设计。基层统战工作考核机制的有效实施，需要客观、全面的考核方法，准确体现出基层统战工作的实际开展情况。具体应从以下几方面来设计。

（1）“材料+实绩”的综合考核。考虑到部分工作实地考核难度较大、时效性较差等情况，可采取“抽验”等方式来进行。首先，要对考核项目实绩考核的难度进行等级划分，容易进行实绩考核的项目应全部进行实绩考核，较难进行实绩考核的进行抽验考核。其次，根据抽验考核结果与被考核单位汇报材料之间的差距，进行加权平均计算，确定“折扣率”，并以“折扣”方式对被考核单位未进行实绩考核项目的成果进行评价。评价工作要规范化、科学化、制度化，这样在统战工作中才能目标明确，改进工作，防止陷入“为评而评”的应付局面。[3]

（2）“结果+方法”的平衡考核。统战工作要看方法，但更要看实效；方法体现的是工作的创新性，实效体现的是工作的实际结果。对于民族宗教这类敏感性、原则性都较强的工作，就要突出“结果”的主导性，所用方法再多、再创新，如果没有取得实效就是不合格的；对于政治引领、新阶层等灵活性较强、空间较大的工作，可以在结果之外，增加方法的考核，引导基层统战部门，在工作方法上进行创新。例如，对于新的社会阶层人士统战工作的考核，除了新联会建立、成员人数增加等结果指标外，还可以增加工作方法创新的加分项，给予创新工作较为突出的基层单位适当的评分奖励，进而达到“结果与方法”平衡的目的。

（3）“年终+日常”的分散考核。对于基层统战工作考核机制而言，化解考核工作专业性与统战工作整体性的矛盾，需要将考核工作分散化、日常化，一方面将任务分散到不同的科室，另一方面将考核时间拉长到全年，这样既可以减少年底考核工作过于集中带来的人员压力，也可以更加准确地反映基层实际工作状态。要在年度考核方案制定之初，就明确日常化考核的任务分配与阶段安排，各科室可以根据各自的工作计划来灵活安排；每季度，由上级统战部门进行一次阶段性综合评价，并把考评结果下发到基层，加强阶段性督促；年末，只需将各季度的考核结果综合起来评价即可。

（二）考核机制建设的保障措施

基层统战工作考核机制的优化与实施，不仅需要有完善的设计，还要有系统、有力的保障措施。

1.积极争取党委支持。党委支持是做好统战工作的前提。加强基层统战工作考核机制建设，关键在于获得党委的有力支持，要积极完善考核机制的设计，形成有效方案报本级党委审批，提升方案获得支持的可能性。要发挥好党委统一战线领导小组的作用，可以争取先在统一战线领导小组范围内试行。要强化省、市党委对于统战工作的领导，以考核机制为牵引，进一步强化各级党委对基层统战工作的领导力度。统战部部长作为统战部门主要负责人，应积极与党委主要领导进行沟通和协调，排除考核机制建设与实施中的各种障碍，真正将党委对统战工作的领导落到实处。

2.加强人员队伍建设。考核工作是一项复杂、系统且专业的工作，高素质的人才队伍是做好此项工作的必要条件。因此，各级统战部门也要切实加强考核人才的培养与建设。首先，要在现有的人员队伍基础上，从内部培养和挖掘考核工作人才，通过内部挖潜的方式，打造“多面手”，一方面增加部门人才储备，另一方面也减轻人员使用上的压力。其次，要合理分配考核任务，对于日常性的考核工作，可以下放到各个科室之中，通过“谁部署、谁考核”的方式，减轻集中考核的压力。最后，要组织开展考核方面的工作培训，通过集中学习的方式，树立起统战工作队伍的考核意识，并将其融入日常工作之中，进而全面提升统战系统考核人才的储备水平。

3.强化上下级部门联动。考核工作的根本目的在于了解情况，推动基层统战工作不断提升，强化上下级之间的有效联动，不仅有助于考核指标、考核依据等具体内容的优化设计，也有助于提升考核机制对于基层统战工作的指导作用。具体来看，首先要树立起上下联动的考核观念，将考核工作作为带动和提升基层工作的重要方法，而不仅仅是一种检查。其次，要明确上下联动的原则范围，即以传达考核精神与方向为主，主导权仍然在上级部门手中，对于下级部门提出的改进意见原则上只调整考核方式，而不改变考核项目。最后，要加强考核结果的交流，上级统战部门应根据考核结果形成评价报告，并传达到基层统战部门所在党委，强化考核结果的反馈与有效应用。

4.扎实做好“一号方案”。从考核工作建设的一般规律来看，第一个执行方案是最难制定的，也是最为关键的，但之后就会容易很多，只要根据实际调整即可。因此，做好“一号方案”就成为重中之重。统战部门应组织专门力量，研究、制定“一号方案”，时间可以适当拉长，不求最快、但求最佳，努力形成一套可供长期使用的基础考核范本。要在“一号方案”制定过程中，认真听取基层被考核单位的意见，更好地适应基层统战工作的实际需要，在初始设计阶段就尽可能地形成最优解，为后期的运转与执行减少压力。

5.及时进行调整改进。基层统战工作考核机制的建设是一项长期工作，要与环境的变化相适应。当前，基层统战工作考核机制还处于一个探索的阶段，出现缺陷或问题是正常的。因此，就需要根据实际变化，及时进行调整。各级统战部门要在考核过程中，对考核工作本身进行一定的记录，及时发现其中存在的各类问题，特别是机制本身运行的问题，为后续的改进提供依据。最好每年组织一次专题会議，对考核工作开展情况进行全面复盘，归纳总结发现的问题与不足，优化初始设计，完善执行机制，使考核工作不断适应基层变化，始终与时代保持同步，成为推动基层统战工作永续发展的重要助力。

五、结语

基层统战工作是推动统一战线事业不断发展的基础所在。考核机制作为一种系统性管理工具，对于引导基层统战工作有效开展，激发基层统战工作活力，提升基层统战工作成效都有着不可替代的重要作用。面对新时代统一战线建设的新使命、新任务，各级党委、统战部门应抓住当前的历史契机，以考核机制建设为抓手，优化考核设计，强化考核保障，用科学有效、有理有力的考核实践，推动基层统战工作不断迈上新的台阶。

参考文献

[1]谭建军.大统战格局下的广东基层统战实践及其启示[J].云南社会主义学院学报，2019，21（1）：34-38.

[2]谢伟.推动统战工作条例在基层落地见效[J].中国政协，2021（17）：56-57.

[3]游生辉，李敏.高校院级统战工作考核评价体系探析[J].重庆电子工程职业学院学报，2016，25（6）：66-69.

责任编辑：王绍阳