基层协商民主：密切农村党群关系的有效路径

王乐乐

[摘要]基层协商民主是中国特色社会主义民主政治的重要内容，将协商民主充分运用到农村基层民主政治建设中，将成为化解村民主体地位失衡，村民政治参与意识淡薄、基层民主异化，党群干群沟通不畅、民意诉求渠道堵塞，民主决策偏虚、村民自治水平不高等问题的重要渠道，是密切农村党群关系、推动农村基层民主政治建设行稳致远的有效路径。

[关键词]基层协商民主  农村  党群关系  路径

[中图分类号]D62     [文献标识码]A     [文章编号]1009-4245（2021）01-0036-04

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2021.01.007

协商民主契合我国文化传统，适合我国现实国情，将其运用于我国农村实践，是中国共产党长期以来积累的寶贵经验。基层协商民主是中国特色社会主义民主政治的重要内容，党中央多次强调开展基层协商民主的重要性，并下发多个文件对开展基层协商民主建设予以指导，其中，2018年2月中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出要“形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局”[1]。因此，在新时代，基层协商民主已经成为实现人民利益最大公约数的重要渠道，是密切农村党群关系的有效路径。

一、基层协商民主的内涵

协商民主深植于中国，有着深厚的文化底蕴和丰富的实践基础。从“和而不同”的哲学理念到“协商民主”思想的递进，从“三三制”民主政权的初探到协商民主广泛多层发展的实践，可以说，这是中国共产党对协商民主认识不断深化的过程，也是中国共产党不断丰富、发展和积累协商民主实践经验的过程。随着协商民主广泛多层次的发展，协商民主逐渐向基层延伸，并被广泛应用于基层实践，基层协商民主由此诞生，并逐渐成为基层民主建设发展的重要方向。

关于基层协商民主的内涵，不同层面具体说法不同，但其根本性质是一样的。其一，从学术界对基层协商民主的概念界定和内涵分析上来看，有学者认为“基层协商民主就是乡村、社区、自治组织等层级的社会政治生活中，人们在既定的和不断创造出来的制度平台上，开展对话沟通和交流的实践形式”[2]。也有学者进一步指出“协商民主在中国基层社会的扎根”“不能脱离开基层党组织的功能发挥来转型发展，而是进行有机结合”[3]。从两位学者对基层协商民主的概念界定和内涵理解上，可以看出基层协商民主的基本要素包含基层组织、人民群众、对话沟通。其二，从中共中央下发的文件尤其是2015年7月印发的《关于加强城乡社区协商的意见》来看，其明确了基层协商民主包括协商内容、协商主体、协商形式、协商程序、协商成果等基本要素。其三，从基层协商民主实践模式来分析，目前我国农村基层协商民主实践可以用“遍地开花”来形容，其中比较典型的是河南邓州的“四议两公开”工作法。这一工作法自2009年开始在全国广泛推行，从其模式和主要实施过程来分析，基本要素在于中国共产党的领导、人民群众的主体地位、决策结果的公平公正公开。

基于此，不难发现，基层协商民主内含着地点、人物、过程、内容等核心要素即在哪里协商（基层）、谁来协商（基层组织和基层群众）、怎么协商（按程序自由平等民主协商）、协商内容（涉及基层群众切身利益事宜）。因此，综合来看，基层协商民主就是在中国共产党的领导下，我国基层单位充分尊重人民群众的主体地位，基层群众直接参与基层各项事务的决策、管理和监督，自由平等的对话讨论和合理表达自身意见建议的民主形式。

二、当前我国农村基层民主政治建设中农村党群关系面临的问题

早在革命战争时期，中国共产党就十分重视构建和谐的农村基层党群关系，提出走群众路线，强调每一个党员都应多听取人民群众的意见建议，倾听人民群众的心声。在新形势下，尤其是党的十八大以来，中共中央深入开展党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育、“不忘初心、牢记使命”主题教育等系列活动，以及习近平总书记提出的精准扶贫方略和乡村振兴战略等重大决策部署，从本质上来说，都是党密切联系群众的重要体现。当前，中国共产党在联系服务群众方面做了大量富有成效的工作，构建和谐农村党群关系已经成为共识，但同时也应看到，受多种因素影响，我国的党建工作尚存在一些问题，习近平总书记在党的十九大报告中也明确指出党内还存在着思想不纯、组织不纯、作风不纯等问题[4]，就农村而言，随着政权的巩固、经济的发展，我国农村党的建设、党群关系也不可避免地出现一些问题。

（一）传统思想束缚，村民主体地位失衡

农村当家做主的主体是村民，他们是推动农村基层民主建设健康发展的根本力量，基层民主政治建设具体行动需要依靠生于农村、长于农村、扎根农村的村民。但从当前来看，在一些农村存在农民意愿得不到尊重，村干部全权决策，村民没有话语权[5]等现象，出现这一现象的原因在于：一方面是受“领导干部说了算”等思想制约和官僚主义作风影响，村干部具有绝对的权力和话语权，村民处于被支配地位，成了旁观者、局外人;另一方面是受村民“等、靠、要”的依赖思想和“认命”的心理影响，村民在思想认识上没有参与农村治理的主动性和自觉性，凡事依靠干部已成为习惯，这些现象致使村民主体权利缺失，农村党员干部和村民之间的地位出现不对等，一旦村干部决策失误，便会严重挫伤党群干群之间的感情，拉远党群干群之间的距离。

（二）村民政治参与意识淡薄，基层民主异化

当前，与城市相较，我国农村的教育水平还相对滞后，有调查显示，高中及高中以下学历的村民占据多数，而初中学历的村民则占到其中的一半[6]，村民的文化水平仍亟待提高。同时，据民进河南省委2015年对河南省内17个地市50个“美丽乡村”试点的调查报告显示，河南大量的农村青壮年都已外出务工，而留守的老人、妇女和儿童等人员政治参与能力、参与意愿普遍都不高。[7]因此，村民的文化水平、民主意识和当前农村留守群体的情况极大地制约了村民的政治参与度。除此之外，村内商讨内容与村民生活的关联性也是影响村民政治参与度的重要因素，有很多村干部无法准确地传达和落实国家对农村的利好政策，致使村民对村干部的做法和行为既不感兴趣也不信任，更谈不上配合村干部的工作参与农村建设，农村治理工作与村民需求脱节。

（三）党群干群沟通不畅，民意诉求渠道堵塞

建立良好的党群、干群关系，就要倾听群众的声音、了解群众的诉求，通过维护群众的表达权利，给群众“说”的机会。现阶段，我国村民民意诉求渠道主要有基层选举制度、村民自治制度、信访制度和司法制度，但是这些制度在具体实施时，还存在不够细化，操作性不强等缺陷[8]。以农村信访为例，当前农村信访反映的大多是土地、建房、村集体财产等涉及村民切身利益的问题以及村干部工作作风、村两委换届选举等村民比较关心的问题，而产生这些信访问题的重要原因之一就是党群干群关系不和谐、沟通不畅，具体表现为一方面没有建立信访定期排查、重大决策信访跟踪等制度，另一方面不重视甚至不予理睬村民反映的问题，致使村民民意诉求无法得到有效表达，民意诉求渠道堵塞。

（四）民主决策偏虚，村民自治水平不高

民主决策是人民民主权利的内容之一，也是中国共产党推进村民自治的重要一环。但在推进农村基层民主政治建设进程中，一些农村在民主决策方面仍存在问题，例如在村民大会民主决策过程中，会前对需要决议的事项未能很好地进行调研论证和事前公告，会中没有很好地听取村民或村民代表反馈的意见，会后没有及时公布表决结果，甚至未对讨论通过的决策贯彻落实，等等。此外，因村干部没有及时明确告知村民需要管理和监督的事项，致使一些村民对村内一些事项如何管理和监督不明确。这些不公开、不透明、不规范的情况都会造成村民对村干部的不满，进而导致党群干群关系疏离。

三、基层协商民主对构建我国农村和谐党群关系的启示

中共中央2015年印发了开展基层协商民主的纲领性、指导性文件——《关于加强城乡社区协商的意见》。2018年印发了《关于实施乡村振兴战略的意见》，强调要“形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局”[1]。2019年1月印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》，明确规定村级党组织的职责之一就是“推进农村基层协商”[9]，同年9月，《中国共产党农村工作条例》进一步明确“丰富基层民主协商形式，保证农民依法实行民主协商”[10]。这些文件以及中共中央关于农村基层协商的重大决策部署，充分彰显了党和国家对农村基层协商的高度重视以及对基层协商民主所具有的优越性的充分肯定。好政策需要好执行，应充分将中共中央关于基层协商民主的重大部署，宣传贯彻落实到农村实践当中，进而更好地发挥基层协商民主的作用，多层次构建和谐农村党群关系格局。

（一）以人民为中心，坚持村民的主体地位

所谓“为官者”，就是要做人民的公仆，就是要把坚持以人民为中心的思想切切实实落到实处，农村党员干部也是同理。根据国家统计局发布的数据显示，截至2018年年末，中国大陆总人口139538万人，其中乡村常住人口56401万人，占比40.4%。乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰，做好农村工作，关键就是要做好农民工作。协商民主，以强调协商主体的自由平等性为特点，就农村基层而言，就是要坚持村民的主体地位，倾听村民心声，尊重村民意愿。改革开放以来我国探索和建立了村（居）民会议、村（居）民代表会议、村（居）民议事会、村（居）民理事会、恳谈会等基层协商民主形式，这些基层协商唤醒了村民的角色意识、自主意识，实现了人民群众直接参与协商、直接行使民主权利，达到村民主体与农村党员干部之间的和谐，构建了良好的共享共治共管的农村风貌。

（二）多措并举，激发村民政治参与积极性

村民政治参与度的高低直接关系农村治理现代化的推进进度，也直接影响着党群关系的和谐稳定，因此，应加大力度多种举措激发村民的政治参与的积极性，从基本做法出发，首要的就是广泛开展政策宣传和培训，将开会宣讲、宣传栏张贴、印制通俗易懂的宣传手册等传统手段与微信、QQ、抖音等现代传播手段相结合，促使村民将协商民主知识深植于心、深植于脑，并将学到用到的知识有效地运用到实践当中。除此之外，还应突出协商内容的广泛实际性，树立“百姓的事无小事”观念，无论是村内的基本事务还是涉及村民切身利益的重要事务，都应该對村内的“大事小情”进行有效协商，真正让村民融入村集体中，确保村民参与协商、参与决策，不断提升村民政治参与的效度，形成党的领导和村民主体有机统一。

（三）畅通渠道，积极回应民意诉求

中国共产党历来重视倾听群众的声音，尤其是党的十八大以来，更是多次反复提出加强基层协商民主，畅通群众表达诉求渠道。目前，我国很多地区通过采取搭建各种表达平台的方式，不断畅通各类渠道，积极回应民意诉求。例如赤峰市宁城县通过在村（社区）建立民意诉求沟通工作室和民意诉求台账，在村（社区）推广民情热线和村民呼叫中心，探索并推行“24小时”阳光服务热线等做法，实现了对群众诉求的早掌握、早处理、早解决[11]。也有地区通过完善制度进一步建立健全畅通民意表达渠道，例如，云南省临沧市下发了《关于做好畅通民意表达渠道解决群众诉求问题工作的意见》，从“六项制度”着手，及时掌握社情民意，了解群众所思所期所盼，认真解决群众诉求问题。这些举措，进一步促使中国共产党通过协商民主，实现最广泛的动员，达成最广泛的共识。

（四）强化管理，推进村级民主决策制度化

推进农村基层民主政治建设，构建和谐的农村党群关系，关键是把握好民主决策环节。河南邓州的“四议两公开”工作法，先后三度被写入“中央一号”文件，其含义是村党支部提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民大会或村民代表会议决议，决议公开、实施结果公开[12]，为不断强化管理，河南邓州又先后出台《关于深化完善“4+2”工作法  加强和创新农村基层组织建设的意见》及《“4+2”工作法实施细则》，当前这一工作法已走向全国十余年，得到广泛推广，成为基层协商民主建设的一项重要制度成果，“四议两公开”工作法也从最初的为解难题到逐步走向制度化。因此，通过坚持强化管理，不断推进村级民主决策制度化和规范化，不仅保障了村民对村级重大事项的知情权、决策权、参与权、监督权，更加密切了农村党群关系，推动农村基层民主政治建设行稳致远。

[参考文献]

[1]中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[N].人民日报.2018-02-05（001）.

[2]陈家刚.关于社会主义协商民主制度建设的思考[J].中共天津市委党校学报，2014（05）：47-56.

[3]俞可平，叶明.协商民主研究丛书：基层协商民主[M].北京：中央文献出版社，2015：35.

[4]习近平：决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[5]李思辉.坚持农民主体地位 激活内生动力[N].湖北日报.2018-08-30.

[6]潘鹏宇，付翠莲.扩大农民有序政治参与制约因素及路径分析[J].安徽农业科学，2015-03-03.

[7]王硕.坚持农民主体地位 破解内生动力不足[N].人民政协报.2015-10-15.

[8]杨炼.影响农民政治参与的四大因素[N].学习时报.2014-08-11.

[9]中共中央印发《中国共产党农村基层组织工作条例》[N].人民日报，2019-01-11（001）.

[10]中共中央印发中国共产党农村工作条例[N].人民日报，2019-09-02（001）.

[11]我县畅通民意诉求渠道暖民心[EB/OL].（2017-11-10）[2020-10-15].http：//www.ningchengxian.gov.cn/ztzl/wmxc/2017-11-10-12531.html.

[12]探访河南邓州市“四议两公开”工作法[N].人民日报，2019-06-06.

责任编辑：韦自露