法律与标准关系视域下修订《职业教育法》的若干思考

王建洲 杨润勇

摘 要 法律和标准是职业教育稳步发展的保障。法律为职业教育实践设定基本框架和底线要求，是职业教育全过程的制度保障;标准为职业教育活动提供具体规则和规范引领，是职业教育各环节的质量规范。依据法律与标准的互动协同关系，结合我国职业教育法治化和标准化的现状，借鉴其他国家的相关经验，得出结论：只有坚持标准必须入法、教育质量评价标准是重点、教师能力标准是关键、教育标准与职业标准依法衔接、依法监督和评估教育标准五项原则，才能提高我国《职业教育法》的立法质量，切实增强法律和标准在职业教育发展中的合力。

关键词 《职业教育法》;《职业教育法修订草案》;法律;教育标准

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2021）12-0012-05

2020年11月，中国共产党历史上首次召開中央全面依法治国工作会议，正式提出“习近平法治思想”，并明确将其作为全面依法治国的指导思想。在习近平法治思想的指导下，2021年3月24日的国务院常务会议通过了《中华人民共和国职业教育法（修订草案）》（以下简称《修订草案》），并决定将《修订草案》提请全国人大常委会审议。我国职业教育法修订和完善再次迈出重要步伐。

这份《修订草案》曾于2019年12月5日至2020年1月5日在教育部网站向全社会公开征求意见。在习近平法治思想指导下，如果运用教育标准理论对《修订草案》进行审视，就会发现《修订草案》尚存在与职业教育标准体系衔接不够紧密、内容不够协调的问题。为此，本文结合我国职业教育的法治化和标准化现状，依据法律与标准的关系理论，从辩证关联、现实问题、互动模式三个维度，对《修订草案》中的相关条款进行解析，并建议做出进一步的补充完善和修改修订。

一、《职业教育法》与职业教育标准的辩证关联

2020年10月，中共中央、国务院印发了《深化新时代教育评价改革总体方案》，其中第七条明确要求“健全职业学校评价”，并提出了一些重点领域的评价标准问题。我国进入新时代以来，教育标准化改革不断深化，特别是2017年11月4日第十二届全国人民代表大会常务委员会（以下简称“全国人大常委会”）修订通过《中华人民共和国标准化法》（以下简称《标准化法》）后，我国各行各业的标准化工作都在进一步加强。国务院于2019年1月印发《国家职业教育改革实施方案》（通称“职教20条”），提出了“严把教学标准和毕业学生质量标准两个关口”“将标准化建设作为统领职业教育发展的突破口”“建立健全学校设置、师资队伍、教学教材、信息化建设、安全设施等办学标准”等要求，并专章论述了“构建职业教育国家标准”。习近平指出：“没有正确的法治理论引领，就不可能有正确的法治实践。”[1]在标准化时代背景下，职业教育法与职业教育标准具有很强的理论关联性。《职业教育法》本质上属于法律范畴，即“由国家制定或认可并以国家强制力保证实施的，反映由特定物质生活条件所决定的统治阶级意志的规范体系”[2]。《职业教育法》规定的是政府、公民、企业以及社会组织等在职业教育中必须要做的事务、可以做的事务以及不得做的事务。职业教育标准本质上属于教育标准范畴，即“为了在一定范围内获得最佳秩序，有关部门或社会团体等通过教育标准化活动，按照规定的程序经协商一致制定，由公认机构批准，为各种教育活动或其结果提供规则、指南或特性，供共同使用和重复使用的文件”[3]。由两者的本质属性可见，《职业教育法》与职业教育标准之间大致是宏观与微观的关系。两者既紧密联系又相互影响，既明显区别又内在关联：两者的差异性孕育的是法律规制标准的必要性;两者的关联性产生的是法律衔接标准的可能性。

（一）《职业教育法》与职业教育标准的内在关联

如果从字面看，在8900多字的《修订草案》中，“标准”一词共出现19次。在4800多字的《标准化法》中，“教育”一词出现了3次，“服务”一词出现了15次，“技术”一词出现了28次。而“企业”一词在《修订草案》中出现了52次，在《标准化法》中出现了27次。这些专业术语在两部法律文件中出现的频度在一定程度上说明，《职业教育法》和职业教育标准具有较强的内在关联性。

从《修订草案》全文来看，主要从四个方面对职业教育标准进行了法律规定：一是要求制定职业学校教职工配备标准，二是授权建设职业教育的教学标准体系，三是要求制定生均经费和培训经费标准，四是许可研发和实施职业技能等级标准。这实际上是《职业教育法》与职业教育标准的内在关联在法律条文上的具体体现，需要遵循法律与标准的关系规律。

由此推论，职业教育法律和职业教育标准呈现出“你中有我，我中有你”的互动模式。其中，《职业教育法》的规定是原则性、宏观上的，往往需要通过教学技术、教育管理和实训要求等环节来具体实施和逐步实现，这也体现出职业教育标准的微观支撑作用。而且，在办学绩效评估和就业质量评价中，职业教育标准又是办学许可、教育问责的准则和依据，是衡量教育质量高低、就业竞争力强弱的尺度和工具。同时，新修订的《职业教育法》，又要为职业教育标准化指明新的领域、新的方向，并提供相应的法律依据。

（二）《职业教育法》与职业教育标准的主要区别

《职业教育法》和职业教育标准均具有规范性、概括性、程序性和普遍性的共性特征，但是这些共性特征中又存在较大的差异性。

首先，规范性中体现着不同的价值追求。两者都为职业教育中人的行为或是物的性能提供模式、样式和准则。但是，《职业教育法》的价值追求侧重教育公平、社会正义、权利平等、权益保障、管理秩序等，而职业教育标准则主要追求技术统一性和协调一致性、办学规范性和教育效率性、评价有序性和问责依据性。

其次，概括性中存在着不同的核心要素。两者都是从长期的、具体的行为或是教育教学中高度抽象出来的一种常规模式。但是，《职业教育法》的核心要素是为职业教育中的各方主体规定权利、设定义务。而职业教育标准的核心要素是规定学校管理、教育教学、实习实训等微观环节的技术要求，职业教育标准不能直接规定权利和设定义务。

再次，程序性中呈现着不同的运行模式。两者的产生都有一套程序性规范。但是，《职业教育法》由国家权力机关根据《宪法》和《立法法》《教育法》等相关法律制定或修订、通过，并由国家主席签署主席令才能发布和实施。而职业教育标准一般是由国务院教育行政部门、职业院校或是行业协会的标准化委员会按照《标准化法》规定的程序来制定和实施。

最后，普遍性中有着不同的选择选用。两者在职业教育领域的相应范围内都具有普遍性特征。但是，《职业教育法》要求任何公民、组织一律遵守，没有例外。而职业教育标准的遵守则分为两种情况：强制性标准必须遵守和执行，推荐性标准的实施和执行具有自愿性和选择性。

二、我国《职业教育法》与教育标准协同中的主要问题

作为世界上最大规模的职业教育，我国职业教育在取得巨大进步的同时也存在不少突出问题。其中的一个重大问题就是《職业教育法》与职业教育标准之间的协同性较低。这与习近平法治思想所要求的“增强立法的针对性、适用性、可操作性”[4]尚有较大差距。

（一）《职业教育法》对教育标准规定过于粗疏

职业教育法治化和标准化双向发力是加速职业教育规范运行的前提和基础。我国目前针对职业教育的法律主要是《教育法》和《职业教育法》，其内容主要是宏观层面上的教育理念和工作原则以及各参与主体的权利和义务。职业教育相关法律中虽然提到一些教育标准，但未能对其主要内容作出具体的专项规定。现行的《职业教育法》在很大程度上忽视了职业教育标准规范，即职业教育法治化未能与标准化同步。

2017年8月，教育部职业教育与成人教育司在新闻发布会上宣布：“职业教育国家教学标准体系框架基本形成。”并介绍当时已制定和颁布的职业教育标准包括：《中等职业学校专业目录》和《高等职业学校专业目录》及其各自的设置管理办法;高职专业教学标准410个，中职专业教学标准230个;中职公共基础课教学大纲9门，中职大类专业基础课教学大纲9门;职业学校专业（类）顶岗实习标准70个，专业仪器设备装备规范9个[5]。然而，由于当时新的《标准化法》尚未修订和实施，这些标准均没有按照《标准化法》的要求进行编号，未上升到真正法律意义上的行业标准层面。即使在《标准化法》修订以后，由于《标准化法》主要调整的是“农业、工业、服务业以及社会事业等领域”，教育行业仅作为社会事业的一部分，在《标准化法》中体现并不多。因而，职业教育标准体系依然处于缺少法律规制和法治保障的状态。

虽然这次《修订草案》增加了教育标准的内容，但是距离应然的标准化程度还存在一定差距。《修订草案》只是要求制定、授权建设或是许可研发一些职业教育标准，对现有成熟定型的职业教育标准吸纳不足，并没有将实践中一些行之有效的职业教育标准上升到法律层面予以保障。同时，《修订草案》也没有对制定主体、程序、期限、内容等作出进一步规定，与《标准化法》要求的标准立项、组织起草、审查、编号、批准发布等工作安排衔接不紧密。

（二）《职业教育法》中的教育标准实践性偏弱

从《修订草案》第一条表述的立法目的来看，职业教育的宗旨和目标不仅是“为了保障公民接受职业教育的权利”，更重要的是“建设教育强国和人力资源强国”，即为企业和社会培养和输送数以万计的具有创新能力和创新精神的高素质技能型人才。然而，我国经济社会发展过程中越来越呈现出“就业难”与“用工荒”并存的局面，一边是“有人无岗”，另一边却是“有岗无人”，即人才培养与产业需求脱节。究其原因，在于职业院校专业教学标准缺乏科学性，未能有效实现专业结构调整的前瞻性、及时性、全面性、开放性，教育标准执行力度不够，动态调整机制欠缺，加剧了我国技术技能人才供给侧与需求侧的结构性矛盾[6]。

长期以来，我国职业教育带有浓厚的学历教育培养色彩，教育行政部门与教育科研机构在研制职业教育标准时，多是参酌和借鉴学历教育的相关标准，与学历教育的教育标准体系保持一致，忽视了职业教育与产业需求之间的协调与平衡，逐渐偏离了职业教育的“初心”和“使命”。可以说，我国现行《职业教育法》对职业教育标准的落实和细化还很欠缺，推动国家、行业、地方和企业的职业资格标准整合的法律力量还很薄弱。

（三）职业教育标准缺乏法律监督和法律评估

从实践来看，我国目前职业教育标准的实施缺乏法律监督和法律评估[7]。一是在法律层面上缺乏负责组织制定职业教育类国家标准和行业标准的专门机构，《职业教育法》和《标准化法》均未对职业教育标准化委员会作出规定;二是职业教育标准的制定缺乏法律的有效规制，比如，一些标准缺少社会相关机构的参与，对社会各界的意见建议征集和吸收不够，标准质量有待提高;三是标准执行往往脱离法律监督视野，这主要也是因为标准制定和执行缺乏法律规制。

总体而言，职业教育标准体系的完善是教育现代化和法治化的必然要求，教育现代化的发展与法治化、标准化程度是同步进行的。在职业教育从高速发展向高质量发展的转型过程中，除了完善法律规范和健全教育标准，法律规范和教育标准的协同合力更加重要。

三、《职业教育法》与标准衔接模式的域外借鉴与立法建议

习近平总书记在2020年11月16日召开的中央全面依法治国工作会议上的讲话中指出：“要继承中华优秀传统法律文化，从我国革命、建设、改革的实践中探索适合自己的法治道路，同时借鉴国外法治有益成果。”[8]当今时代，世界各国竞相推进标准化战略。在国家标准化战略的引领下，各国教育标准化改革也在逐步深入。例如，《俄罗斯联邦教育法》对教育标准进行了法律规定。可以说，教育标准化改革持续深入，并积极融入国家标准化战略，已经成为世界各国教育改革的共同趋势[9]。

（一）标准必须入法

职业教育标准化是推进职业教育改革发展和规范运行的基础。英国、澳大利亚、俄罗斯等国均已将职业教育直接纳入了标准化法的调整范围。在德国，职业教育标准都要纳入《联邦职业教育法》《联邦职业教育促进法》《职业教育条例》及其配套法律法规中，由政府相关部门颁布和实施。这种“标准入法”的职业教育法律与教育标准衔接模式，对于凝聚共识、有效组织和落实落细职业教育的学校和企业“双元制”人才培养模式作用重大，增强了德国职业教育的权威性和高效性[10]。

为此，建议《职业教育法》在接下来的完善过程中，适当增加关于职业教育标准的条款，并对职业教育标准的规定适当具体化，增加可操作性。同时，针对职业教育实际参与主体单一、企业积极性不高的问题，通过宏观法律和微观标准两个层面明确行业、企业参与职业教育的责任、权利、义务，调动社会各界参与职业教育的积极性和主动性，进一步促进产教融合、校企合作、产学研用一体化等原则的真正落地、落实、落细。

（二）教育质量评价标准是立法关注的重点

职业教育质量评价标准体系的缺失是我国职业教育质量不高的关键症结。到目前为止，我国还没有形成比较完善的职业教育质量评价标准体系，未能为职业学校提供明确的办学标准和质量目标，导致职业学校在提高教育质量过程中既无外在压力又无内在动力。从更深层次上说，职业教育质量标准体系的缺失，还造成职业教育由注重规模向提高质量转变的动力不足，难以实现职业教育在产业结构转型升级和学生充分就业中的应有功效。所以，职业教育质量评价标准体系的完善是推动新时代职业教育更高质量发展的关键[11]。

从国际经验来看，英国长期致力于教育质量保障和标准的研究，已经建立起比较完善的教育质量标准体系，并取得了良好成效。在美国，由国家标准和技术委员会制定的国家教育质量奖的评选标准——“卓越绩效教育标准”（Education Criteria for Performance Excellence）具有很大影响力，它根据不同院校的类型定位和之前的质量状况，采用的是基于绩效和价值增值理念的质量评价标准[12]。此外，联合国教科文组织也非常关注教育质量，成立了提高教育质量的专门机构，并在世界范围内讨论的基础上提出了一个完整的教育质量基本框架，为认知、监测和提高教育质量提供指引[13]。

然而，教育质量评价标准的建立和完善是一个非常复杂和困难的过程，既要全面把握整个职业教育发展的时代背景、宏观现状、内在需求和历史使命，又要系统掌握教育标准研发的专门知识和技能，还要对当前的经济形势和产业升级情况有深入的了解和精准的预判。为此，职业教育质量评价标准的制定和完善不能是少数专家的突击工作和临时商议而成，“而必须是由专业人员采用专业技术和流程进行研制”[14]。同时，职业教育质量评价标准还要整合社会各界对职业教育质量的诉求，广泛听取不同利益群体的意见和建议。如果没有法律的力量来推动和引领，这个系统工程很难实现。因此，《职业教育法》在未来的完善过程中，很有必要用法条规定出职业教育质量评价标准的基本框架，以法治的力量和标准的指引来推动职业教育质量的不断提升。

（三）教师能力标准是法律规制的关键

教师是教育的关键。美国在20世纪60年代曾推行“能力本位”的师范教育，把教师职业能力作为教师认证的重点。澳大利亚于2007年2月颁布实施《澳大利亚国家教师专业标准》，该标准由横向的七项内容标准和纵向的四个教师专业发展阶段构成。2009年9月，欧洲职业培训发展中心（CEDEFOP）发布了欧盟《职业教育与培训专业人员的能力结构》（Competence Framework for VET Professions），涵盖职业教育教师、培训师与职业学校校长等专业人员的能力标准。

《修订草案》第四十一条只对“职业学校教职工配备基本标准”做了“由国家制定”的笼统规定，这显然不够。到底由谁代表国家来制定这个“基本标准”？这个“基本标准”应该包括哪些主要内容？这个“基本标准”的制定和使用期限，以及法律法规如何监督？这些问题都有待依据《标准化法》做出规定，或是在将来的职业教育法实施过程中以“实施细则”的形式予以明确。

（四）依法衔接教育标准和职业标准

在美国，职业技能标准大多由个别行业或是某些职业领域的人员自发制定和调整，之后逐渐进入国家层面并由联邦政府加以推进和实施。美国的国家职业技能标准开发，主要是为了加强学校教育和社会需求之间的联系，帮助职业院校更好地认知和适应职业内容的快速变化，满足行业企业对未来劳动力的需求[15]。在德国，职业标准制定委员会由职业教育研究所的专家、企业家和雇员、职业教育领域的教师三方面代表组成。他们在研制和实施标准过程中保证了职业人才需求与教育培训体系的融合、职业教育标准与职业技能标准的有效衔接。这在国家层面为人力资源开发和利用的最大化提供了多元路径和精准通道。

为此，建议《职业教育法》在完善过程中，进一步强调“职业教育标准建设”，用法律手段实现专业教学目标与产业、职业岗位需求的对接，专业课程内容与职业技能标准的对接，教学过程的教育标准与生产过程的职业标准对接，学历证书与职业资格证书对接，从而提升职业教育服务产业发展的能力。

（五）依法監督和评估职业教育标准的执行

德国在20世纪下半叶相继颁布《联邦职业教育法》《职业培训促进法》等一系列法律，以法律形式明确了行业企业在职业培训中的主要职责，对职业培训中的投资、机构、师资、管理、考核以及证书发放等环节都以标准的形式，作出全面、细致规定。特别是《职业培训促进法》，就职业培训的目标、任务、实施、统计、执行机构、经费筹措等标准问题都作出了详细规定，有力推动了德国职业教育与培训的发展[16]。

建议《职业教育法》在未来完善过程中，适当开放职业教育标准制定过程，提高职业教育标准制定的科学性、针对性及可执行性，职业教育标准区分为强制性标准（底线性标准、基础性标准）和推荐性标准（自愿性标准、引领性标准），并按照《标准化法》的规定对强制性标准和推荐性标准进行监督和管理。同时，建议引入行业、企业及课程研究专家等第三方主体参与职业教育标准的评估，以此深化职业教育教学改革，加大职业教育标准的执行力度，提升技术技能人才培养质量及水平。

参 考 文 献

[1]习近平在中国政法大学考察时强调立德树人德法兼修抓好法治人才培养  励志勤学刻苦磨炼促进青年成长进步[N].光明日报，2017-05-04（1）.

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[4][8]习近平在中央全面依法治国工作会议上强调： 坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障[EB/OL].http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/202011/17/t20201117_36019575.shtml.

[5]职教国家教学标准体系框架基本形成[EB/OL].（2017-08-30）[2021-03-20].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2017n/xwfb_20170830/mtbd_20170830/201708/t20170831_312785.html.

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