预算约束、财政透明度与民生财政支出绩效

梁星 李洪利 张弛

【关键词】 预算约束; 财政透明度; 民生财政支出绩效; 数据包络分析

【中图分类号】 F812.3;F812.4;F812.7  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2021）15-0065-07

一、引言

2020年全球性突发新冠疫情对社会经济产生巨大影响，使政府民生财政支出大幅增加，财政收支压力持续加大，对地方政府的财政收支结构和民生财政支出绩效产生显著影响，预算约束对财政收支的合理度与适应性作用凸显。2020年3月4日，财政部预算司在加强地方财政“三保”工作的通知中指出，支持基层政府保基本民生、保工资、保运转，是保障群众切身利益的基本要求;党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出了“改善人民生活品质”的目标要求，充分体现了党和政府对民生保障工作的重视以及对民生财政管控体系的更高要求。从财政角度出发，要实现上述目的，预算收支安排是重中之重，绩效评价更是关键所在。

政府预算不仅关系着民生财政收支计划，而且有效约束着政府的职能行为，加强政府预算约束是有序开展民生工作的重要保障。在现代国家治理体系中，预算是对公共财政收支的全面预估、统筹和择优排序，是“受民众之托、代民众理财”的公共选择行为[ 1 ]。公共财政的根本目的是保障民生，其基本框架、内在逻辑和特征决定了公共财政支出的全部或大部分都是民生财政支出。因此，预算也在一定程度上决定了民生财政支出的结构，影响民生财政支出绩效水平。2015年之前，公共财政领域存在的预算软约束问题，制约了民生财政支出绩效水平的提高。为有效应对这些问题，规范地方收支行为，降低财政资金风险，我国从2015年开始实施新预算法，硬化预算约束。新预算法对预算公开的内容、时限、主体和监督等方面做出了明确的规定，要求建立透明预算制度，推动财政预算信息的公开透明，提高财政透明度，通过加强政府收支责任来硬化预算约束，防止财政资金浪费和行政行为腐败，提高财政资金的使用绩效。同时，为实现民生保障目标，我国政府职能也逐渐由“建设性财政”转变为“民生型财政”，民生财政资金的利用方式由单纯粗放式转向精准内涵式投入，旨在逐步提高民生资金配置效率及支出绩效水平。

然而，深化预算体制改革，硬化预算约束是否能够有效提高我国民生财政支出绩效水平，现有文献并未进行定量评估，这为本文的研究提供了思路，可以从制度约束角度入手，展开预算约束与民生财政支出绩效的相关研究。基于以上分析，本文的创新点如下：（1）探讨预算约束的硬化程度对民生财政支出绩效的影响。以民生财政支出绩效为衡量尺度定量评估预算法改革的政策效果，为推进预算制度改革、强化支出预算监督提供初步的证据支撑，为政府合理制定和执行预算法提供参考。（2）基于现实财政环境，探究财政透明度对预算约束和民生财政支出绩效的调节作用，为硬化预算约束、提高民生财政支出绩效水平以及完善预算法和民生保障机制提供思考方向。

二、理论分析与研究假设

（一）预算约束与民生财政支出绩效

预算约束是衡量预算能力的关键指标，是指财政收支决算偏离预算的程度[ 2 ]。当决算与预算偏离度较大，即存在预算软约束时，政府的超支会增加纳税人的负担，降低微观经济主体的作用，造成资金浪费，降低财政支出绩效。硬化预算能够更加明确资金使用方向与限额，约束政府行為，促使政府对人民负责，提高民生财政资金使用效率。

预算软约束问题为地方政府留存过大的“相机抉择”空间和自由裁量权[ 3 ]，基于“晋升锦标赛”的利益驱动，某些地方政府可能会更加重视基础建设等短期内凸显绩效的生产性支出，忽视长期无形的民生工程建设，不利于民生保障事业的发展[ 4-5 ]。新预算法的跨期预算平衡与中期财政规划管理，要求通过分析和预测“未来三年重大财政收支情况”，合理安排财政资金，通过硬化预算约束，由短期预算平衡向中长期预算平衡转变，减少各级政府的短视行为，建立稳定、可控的预算管理环境，提升财政资源的使用效果和有序配置[ 6 ]。从资金使用效率和使用效果方面双管齐下，更有利于民生保障工作顺利展开，切实提高民生财政支出绩效。

此外，传统预算法还存在预算碎片化问题，是指组织间呈现破碎与分裂的状态，不同功能及专业组织间缺乏协调而无法沟通、合作与团结，导致各自为政的局面，无法有效处理共同的难题，造成政府机关个别或整体政策目标执行时的失败。新预算法通过硬化预算约束，加强整体性治理，强调绩效与结果、权责一致，重视预算过程与功能整合，以公民需求为导向，实行跨部门预算合作机制，将所有财政收支完全纳入预算统一管理，建立以问题为导向的共享性预算治理模式，提高预算治理效率和效果，优化资金配置。新预算法打破了原预算法强调“预算分配”职能和过度关注财政收入的局限性，更注重财政支出责任[ 7 ]。在法律的框架下，以支出责任为落脚点的预算绩效工作，要求各级政府部门积极推进预算公开与监督，不断完善预算管理体制，规范财政收支行为，硬化预算制度约束，落实民生财政支出绩效责任。

全口径预算体系将全部收支纳入预算，防止预算外收支的存在，实现了硬化预算约束的目的。执行民生保障工作各部门为了澄清民生财政资金的用途以及预算调整，会致力于加强对预算资金使用规范性的监督和管理，缩小预决算的偏离程度，进一步硬化预算约束，使民生财政支出更加完善合理[ 8 ]。同时，新预算法要求实施全面绩效管理，形成以结果为导向的绩效预算管理机制，使预算各个环节更加审慎合理地制定预算，尤其民生保障部门要更谨慎对待民生财政支出，提高资金的配置效率，促进有限民生财政支出的绩效最大化。

因此，在一定的预算制度约束和政府提供公共服务的数量和质量约束下，加强对预算的绩效管理硬化了预算约束，有助于减少不合理的财政支出，提高民生财政支出绩效水平。

基于以上分析，本文提出以下假设：

H1：硬化预算约束有利于提高民生财政支出绩效水平。

（二）财政透明度的调节作用

现行财政分权体制下，中央和地方政府分工与协作，存在“委托—代理”的政治治理结构，中央政府将更多地区性民生财政支出责任委托给地方政府，赋予地方政府相应的财权和事权，并依据政绩考核结果进行监督，同时提供官员晋升机会进行激励。在政治代理模型中，中央政府是委托人，预算支出安排以“辖区公共福利水平最大化”为目标;地方政府是代理人，以完成中央政府政绩考核任务、实现政治晋升为目标。中央政府与各地方政府之间的委托代理关系会因各自目标和利益不同而产生道德风险和逆向选择问题[ 9 ]。

信息不对称是代理问题形成的根源，提高财政透明度能解决代理问题，硬化预算约束。新预算法要求建立透明预算制度，推动财政预算信息的公开透明有利于提高财政透明度。新预算法对政府预算信息公开的内容、时限、主体和监督方面做出了明确的规定，进一步提高了财政透明度，硬化了预算约束。内容方面，除了属于国家机密的事项外，预算活动必须向社会公开，有效规避边界化和模糊化的收支范围，将所有收支都纳入预算监管，减少不透明现象。时限方面，由“应及时”转变为“在批准或批复后的二十日之内”向社会公开，使预算公开更加规范化和制度化。主体方面，由“狭义政府”转变为“广义政府”，所有属于公共预算范畴、使用公共经费的单位组织都有义务将预算公开贯彻落实。监督方面，强化人大对预算的审查监督权，明确人大监督问责的主体地位，以法律条文明确处罚力度和法律责任。

财政透明度也与民生财政支出绩效密切相关，财政透明度提高从政府自身行为和民众监督方面发挥作用提高民生财政支出绩效水平。自身行为方面，政府各部门为使各项资金用途及预算调整置于阳光下，会加强预算资金使用规范性及预算监督和管理的合理性，不断硬化预算约束，促使各职能部门更加审慎地制定预算，重视每项民生财政支出，保证每项民生财政支出都安排在合理的用途上，切实提高有限资金的利用效率和效果，促进民生财政支出绩效水平提高[ 10 ]。监督方面，新预算法加强了财政透明的预算约束机制，通过及时向公众反映预算的程序和结果，能有效削弱信息不对称、减少委托代理双方利益冲突。预算财政透明度的提高将会使人民更好地监督和评价政府行为，强化政府公信力、缓解政府和社会公众之间的信息不对称情况，使社会公民更加清楚政府各项财政资金的使用，在财政资金流通的各个环节发挥有效的监督作用，有利于民生财政支出绩效水平提高。由此可以反映出预算法改革作用的传导机制，通过提高财政透明度硬化预算约束和加强预算监督，同时加强政府职能转变和提高效率，促进民生财政支出绩效水平提高。

基于此，本文提出以下假设：

H2：财政透明度对预算约束和民生财政支出绩效关系具有正向调节作用。

三、研究设计

（一）数据来源

本文以我国2011—2018年30个省（区、市，因西藏地区缺少数据，所以剔除）地方政府的面板数据为研究对象，实证分析预算约束与民生财政支出绩效的相关性影响。相关数据是根据《中国财政年鉴》《中国统计年鉴》《省统计年鉴》等资料整理、计算得到，利用DEAP2.1软件测算我国各省民生财政支出绩效，然后将数据导入Stata15.0，先后进行描述性统计、多元回归分析和稳健性检验等操作。

（二）变量定义

1.被解释变量

本文選取民生财政支出绩效为被解释变量。与其他方法相比，DEA模型可以对多投入、多产出的决策单元进行绩效评价且不受数据单位量纲的限制，结果不受人为主观因素的影响，故采用DEA模型对民生财政支出绩效进行测度。参照陈诗一和张军[ 11 ]、孙继辉[ 12 ]、刘军航等[ 13 ]的处理方法，采用DEA模型评价我国各省的民生财政支出绩效，为便于数据处理后文将测度结果转化为百位数。具体评价指标见表1。

2.解释变量

本文解释变量为预算约束。参考陈志刚和吕冰洋[ 14 ]的相关研究，选取预算偏离度即超支在一般公共预算支出中所占比重为指标，以反映政府预算监督制约的效果，这是预算管理制度约束可视化的重要指标。

3.调节变量

本文调节变量为财政透明度。在本文主要研究对象中引入财政透明度变量，进一步分析财政透明度对预算约束与民生财政支出绩效的相关性影响。其中财政透明度指标来源于上海财经大学公共管理学院出版的《中国财政透明度报告》。

4.控制变量

本文以预算法改革为研究背景，探究预算约束与民生财政支出绩效的影响关系，故首先以预算法改革为虚拟控制变量，以2015年1月1日为时间分界，改革前取值为0，改革后取值为1。其次，现有研究发现财政分权、经济发展水平、城镇化水平等因素对民生财政支出绩效具有不可忽视的影响。不同管辖区域间存在异质性，对不同地区支出绩效水平产生影响，故参考现有文献中影响民生财政支出绩效的各项因素，选取相关影响因素作为控制变量。具体变量含义及相关参考文献见表2。

（三）模型构建

为了实证检验预算约束与民生财政支出绩效的关系，建立面板回归模型：

模型（1）用来检验预算约束与民生财政支出绩效的关系，若预算约束Btc的系数？茁1显著为负，说明硬化预算约束有利于提高民生财政支出绩效，H1成立，反之不成立。

模型（2）加入财政透明度为调节变量，探究财政环境对预算约束和民生财政支出绩效间的影响，若预算约束与财政透明度交互项Btci，t×Transpi，t的系数？茁3显著为负，则说明财政透明度越高，硬化预算约束越有利于促进我国民生财政支出绩效提高，H2成立，反之不成立。

四、实证分析

（一）描述性统计

各变量的描述性统计如表3所示。民生财政支出绩效Perf的均值为94.82，最大值为100，最小值为52.2，标准差为8.028，表明我国不同省份的民生财政支出绩效存在明显差异，且部分地区民生财政支出绩效达到了完全效率，而部分地区的民生财政支出绩效还未达到及格水平，但总体来说我国民生财政支出绩效水平较高。预算约束Btc的均值为5.28，最大值为13.84，最小值为1.64，标准差为2.486，说明我国存在预算软约束问题，且预算约束水平在不同省份间存在差异。财政透明度Transp均值为36.73，最大值为77.70，最小值为12.19，标准差为15.29，說明我国的财政透明度水平在不同省份间存在极大差异，且总体财政透明度远低于及格水平。从控制变量来看，除预算法改革、财政分权外，其他控制变量标准差都很大，即不同省份间的财政环境及资源要素禀赋的异质性将会对民生财政支出绩效水平产生不可忽视的影响。

（二）回归分析

表4为预算约束对民生财政支出绩效的全样本回归结果。从模型（1）回归结果可知，预算约束与民生财政支出绩效的回归系数为-2.122且在1%的水平显著，二者具有显著负相关关系，说明预算偏离度或预算偏差越小，民生财政支出绩效水平越高，H1得以证实，即硬化预算约束能够促进民生财政支出绩效水平的提高。

模型（2）进一步加入财政透明度作为调节变量，预算约束与财政透明度的交互项Btc×Transp和民生财政支出绩效之间回归系数为-0.033且在5%的水平显著，此时Btc的系数为-3.702且在1%的水平显著。从t值可以看出，与不加入财政透明度调节变量相比显著性水平上升，这充分说明了提高财政透明度水平，对硬化预算约束促进民生财政支出绩效水平提高具有积极作用，H2得以证实，即财政透明度对硬化预算约束和民生财政支出绩效的关系具有正向调节作用。

控制变量中，预算法改革与民生财政支出绩效具有正相关关系但不显著，这可能是因为改革时间较短，本文研究时段也相对较短，预算法改革的效果还需时间的检验。经济发展水平和城镇化水平与民生财政支出绩效具有显著正相关关系，这表明相较落后地区，发达地区对民生财政支出资金的利用更容易产生规模效应，有利于民生财政支出绩效提高。人口密度与民生财政支出绩效具有显著负相关关系，表明人口越集中，政府提供公共物品时越会降低制度成本和监督成本，也有利于政府民生财政支出效率提高。其他变量与民生财政支出绩效不具有显著关系。

（三）分地区回归

我国东中西部地区资源禀赋、经济发展水平及民生政策存在差异，地方政府财政支出结构也具有显著差异[ 15 ]，故不同的地方财政预算约束将会对民生财政支出绩效产生不同效果。因此，本文将样本分为东中西三大地区，实证检验预算约束对民生财政支出绩效影响的地区差异，回归结果如表5所示。

表5第（1）（3）（5）列反映的是预算约束分别对东中西部地区民生财政支出绩效的影响。可以看出，硬化预算约束对提高东中西部地区民生财政支出绩效均具有显著积极作用，说明决算支出偏离预算支出的幅度越小，民生财政支出绩效越高。表5第（2）（4）（6）列反映的是加入调节变量财政透明度后，预算约束分别对东中西部地区民生财政支出绩效的影响。可以看出，财政透明度仅对东部和西部地区的预算约束与民生支出绩效具有显著调节作用，对中部地区不具有显著调节作用，这说明财政透明度水平越高，决算支出偏离预算支出的幅度越小，越有利于提高东部和西部地区民生财政支出绩效水平，而财政透明度与中部地区决算支出偏离预算支出的矫正作用没有明显的关系，这可能是财政透明度水平较低以及地区间内在差异性等原因综合作用的结果。

（四）分项目回归

各地区的教育、医疗卫生以及社会保障与就业支出绩效等民生财政支出分项绩效存在较大的差异，预算约束不同可能是造成这种差异的重要原因，因此，进一步检验预算约束对民生财政支出分项绩效的影响，回归结果如表6所示。

由表6第（1）（3）（5）列的回归结果可知，硬化预算约束对提高教育支出绩效和医疗卫生支出绩效具有显著积极作用，说明决算支出偏离预算支出的幅度越小，教育支出绩效和医疗卫生支出绩效越高;而预算约束与社会保障和就业支出绩效没有显著相关关系。由第（2）（4）（6）列的回归结果可以看出，财政透明度仍然对预算约束和教育支出绩效、医疗卫生支出绩效具有显著调节作用，对社会保障和就业支出绩效不具有显著调节作用，这说明财政透明度越高，决算支出偏离预算支出的幅度越小，越有利于提高教育支出绩效和医疗卫生支出绩效，而财政透明度与社会保障和就业决算支出偏离预算支出的矫正作用没有明显的关系。这同时说明硬化预算约束对民生财政支出绩效的作用不可能面面俱到，需要根据不同的项目采取针对性的对策，切实落实民生领域全方面、全方位保障。

（五）稳健性检验

本文主要采用两种方式进行稳健性检验，一是使用工具变量法进行内生性检验，二是替换解释变量衡量方法。

1.内生性检验

预算约束与民生财政支出绩效之间可能因遗漏变量和自我选择偏误而导致内生性问题。这是因为影响财政支出绩效的因素不可能全部囊括在模型中，控制变量的选择可能会与民生财政支出绩效测度指标选择产生交叉影响，对某些影响民生财政支出绩效的因素考虑不全面。所以有必要进行内生性检验，以避免遗漏变量导致模型参数的高估或低估，增强模型的解释力度。

基于以上分析，使用工具变量运用2SLS方法进行内生性检验，其工具变量为政府规模（size），该变量满足两个特征——相关性和外生性。显然，政府规模越大，民生财政支出越多，因此具备相关性;影响政府规模的主要因素为国家政策和地区经济发展水平，民生财政支出绩效很难反作用于政府规模。

工具变量模型的计量检验结果显示，Anderson LM检验显著拒绝原假设，说明模型不存在识别不足问题，即所选内生变量与内生解释变量相关。Cragg-Donald Wald  F统计值明显大于Stock-Yogo弱工具检验的临界值，显著拒绝存在弱工具变量的原假设，说明模型不存在弱工具变量问题。Sargan检验也表明本文所选的工具变量是合适的。结果显示，在考虑内生性问题后，本文的结论仍然成立，即硬化预算约束有利于提高民生财政支出绩效。

2.替换变量

将预算约束指标变为总预算偏差，即预决算收支差与预算收支比值，计算式为[（决算收入-预算收入）+（决算支出-预算支出）]/（预算收入+预算支出），最终处理结果取其绝对值，绝对值越小，预算约束性越强。回归结果与本文主体部分结论保持一致，即硬化预算约束有利于提高民生财政支出绩效水平，并且财政透明度的提高能够强化二者之间的关系。因此，本文的研究结果是稳健的、可靠的。

五、研究结论与政策建议

（一）研究结论

在结合预算法改革和民生保障的现实背景基础上，实证检验了硬化预算约束对民生财政支出绩效的影响以及财政透明度的调节作用，实证回归结果证明了本文的研究假设，主要研究结论如下。

（1）硬化预算约束与民生财政支出绩效具有显著负相关关系。说明与旧预算法相比，新预算法通过硬化预算约束降低决算支出与预算支出间的差距，能够提高地方政府民生财政支出绩效，切实保障民生。调节效应检验证明财政透明度在硬化预算法改革和民生财政支出绩效的关系中发挥着显著的正向调节作用，即财政透明度能够增强预算约束，降低预决算偏差，进一步加强预算约束与民生财政支出绩效间的关系。

（2）分地区研究表明，硬化预算约束对提高东中西部地区民生财政支出绩效均具有显著积极作用，说明决算支出偏离预算支出的幅度越小，民生财政支出绩效越高。调节效应显示，财政透明度对预算约束和东西部地区民生支出绩效具有显著调节作用，对中部地区民生财政支出绩效不具有显著调节作用。

（3）分项目研究表明，硬化预算约束对提高教育和医疗卫生支出绩效具有显著积极作用，而与社会保障和就业支出绩效没有显著相关关系。财政透明度对预算约束和教育、医疗卫生支出绩效具有显著调节作用，对社会保障和就业支出绩效不具有显著调节作用，说明财政透明度水平越高，教育、醫疗卫生决算支出偏离预算支出的幅度越小，越有利于提高教育、医疗卫生支出绩效水平，而财政透明度与社会保障和就业决算支出偏离预算支出的矫正作用没有明显的关系。

（二）政策建议

在当前疫情防控常态化的情形下，预算运行面临支出刚性增长、预算约束滞后、无法适应财政可持续目标要求等诸多挑战，基于本文的研究结论，硬化预算约束以实现民生财政支出绩效最大化，建议从运行体系和信息公开两方面发力。

第一，细化预算运行，建构全方位、全覆盖、全过程的预算运行体系，形成各个运行环节既相对独立又相互链接的预算周期闭环。一是规范各级预算的执行。各预算单位目前尚未执行的预算事项，严格按预算、按资金用途、按工作实际进度、按相关制度规定审核拨付资金，加强执行监控，硬化节支管理，已批复下达的部门预算不得擅自调整用途变更执行。二是盘活存量资金。本级执行的预算事项，已按批准用途执行完毕或因故不再执行形成的结余资金，一律及时进行核减，不得另行动支。三是完善转移支付支出事项。属于按比例配套资金，要认真审核上级和县级资金到位情况;属于按实际配套的，要按照资金管理要求，严格审核相关项目实际进展或完成情况。

第二，加强财政预算信息公开力度，将公民监督作用作为重中之重。完善政府财政透明度机制，一要建立相关网站平台公开财政预算信息，督促地方政府尽责安全地使用公共财政资金，从源头控制预算，防止贪污腐败，切实提升公共财政资金的使用效率和效果。二要构建职业化、权威性的预算审查监督队伍和机构，提升预算自查、审查监督能力，促使各资金使用部门审慎使用资金，提高资金合理配置效率。三要畅通群众举报渠道，健全完善“信、访、网、电、微”五位一体信访举报受理体系，加强社会公众监督。

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