我国城市更新投融资模式研究

摘 要：受城镇化、产业结构及住房土地供应等宏观经济因素共同推动，我国城市更新发展进入快车道。定量测算表明：一是我国城市更新已初具规模，“十三五”以来年均投资超3万亿元;二是“十四五”及今后一段时期，城市更新投资规模具有较大的潜在增长空间，城市更新投资年均增速约为11%，预计到2030年的投资规模将达9.2万亿元，约为当前规模的2.8倍。回顾我国城市更新投融资模式的历史变迁、国内各地探索创新的实践以及对国外经验的总结，未来宜构建以市场为主、政府引导的投融资模式稳步推进城市更新活动。对此建议：一是转变思想观念，从以拆除重建为主的金融支持方式重新塑造支持城市有机更新的投融资模式;二是分类推进解决不同类型城市更新项目的投融资问题;三是创新多种金融支持方式，引导吸引社会资本参与。

关键词：城市更新;投融资模式;城镇化;财政金融;社会资本

文章编号：2095-5960（2021）04-0055-10;中图分类号：F832，F299.2，F124

;文献标识码：A

城市更新（Urban Regeneration）是新时期城市转型发展的必由之路，也是城市自我调节与提升的内在要求。城市更新的概念最初来自发达经济体应对城市发展问题的实践探索，是指城市扭转经济、社会和物质衰退的过程。[1]从国内城市发展实践看，城市更新被视为对城市建成区的空间形态和功能进行可持续改善的建设活动，如部分地方将城市更新概括为对低效存量建设用地进行盘活利用以及对危破旧房进行整治、改善、重建、活化、提升的活动。在城市更新领域，目前的国内研究主要集中在规划学和建筑学领域，对城市更新发展的宏观背景、投资规模等重要议题，尤其是投融资模式方面缺少深入研究。不同于发达经济体早在二战后便开始的城市更新浪潮，我国真正意义上的城市更新始于改革开放之后，各地先后经历了大拆大建的旧城改造、地产导向的旧城再开发，现已进入城市更新发展的新阶段。[2]

2020年10月29日，党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确提出实施城市更新行动;2021年3月5日，李克强总理作政府工作报告时明确指出要实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量。可见，城市更新受到各方高度重视，日益成为解决城市发展问题的有效途径。目前，城市更新面临最为紧迫的问题是原有以政府主導“大包大揽”式的投融资模式遭遇资金日益短缺的瓶颈，亟须提出一套适应新形势发展要求的投融资解决方案，以保证新一轮城市更新活动在中长期实现资金平衡。为此，本文旨在研究我国城市更新的投融资模式，首先是从我国开展新一轮城市更新的宏观背景出发，深入分析城镇化、产业结构、住房土地供应等多重宏观经济因素的变化对新时期城市更新的影响;其次是分别测算当前我国城市更新的投资规模、未来“十四五”及今后一段时期该领域的投资潜在增长空间，以反映城市更新对宏观经济的重要作用;再次是回顾我国城市更新投融资模式的历史变迁，重点剖析“毛地出让”“土地储备”“棚户区改造”三种投融资模式，论述财政金融因素在不同时期对投融资模式选择上所起的重要作用;最后是在对各地探索的新型投融资模式（包括广州永庆坊模式、北京劲松模式、上海城市更新基金模式）采用典型案例研究分析的基础上，并结合美日两国的经验，提出构建以市场为主、政府引导的金融支持方式稳步推进城市更新活动的政策建议。

一、我国开展新一轮城市更新的宏观背景

随着我国转向高质量发展阶段，城市更新发展进入快车道，城镇化、产业结构、住房土地供应等多重宏观经济因素的变化加快推动城市内部“新陈代谢”的过程。这正是我国开展新一轮城市更新的主要驱动力。

一是多地城镇化进入成熟发展阶段，城市更新的重要性日渐突出。按照城市发展的S型曲线衡量[3]，我国城镇化率在2011年越过50%的拐点，目前已步入城镇化进程的“下半场”。目前，常住人口城镇化率以年均超过1个百分点的速度提高。截至2019年底，全国常住人口城镇化率首次突破60%（为60.6%），且高于全球平均水平（2018年全球的城镇化率为55.3%），城镇常住人口达到8.48亿人（见图1）。其中，有多达13个省份的城镇化率超过全国平均水平，尤其是上海、北京、天津、广东的城镇化率在70%以上，进入了城镇化的成熟发展阶段（见图2）。从国际经验看，美国推进城市更新改造始于1949年通过《国家住宅法案》之后，当时美国的城市化率为64%;日本是在1969年颁布实施《都市再开发法》，当年日本的城市化率刚过70%。[4]因此，城市更新将成为我国城镇化进入新阶段下城市建设实现可持续发展的重要方式。

二是城市加快产业结构转型升级，推动城市更新优化城市内部空间结构。从全国整体看，随着城镇化进程的不断推进，我国也加快了产业结构转型升级的步伐，其中，发展壮大服务业是产业结构优化升级的主要方向。城镇化过程中带来的人口大量集聚、要素优化配置、生活生产方式改变，在很大程度上扩大了生活性与生产性服务需求。近年来，我国服务业增加值占国内生产总值的比重快速提升，从2009年的44%升至2019年的54%，十年间提高了近10个百分点。从各大城市看，“退二进三”的产业结构变迁趋势愈发明显。一方面，为更好适应多样化的居民消费需求，亟须提升城市的生活性服务业水平，扩大服务供给、提高服务质量，推动特大城市和大城市形成以服务经济为主的产业结构。另一方面，为适应制造业转型升级的要求，推动生产性服务业朝专业化、市场化、社会化方向发展，引导生产性服务业在中心城市、制造业密集区域集聚。2017年，地级以上城市第三产业增加值所占比重为55.7%，比第二产业增加值占比高出了近15个百分点。[5]因此，城市更新成为中心城区的主要改造方式，重点针对老工业区搬迁改造，优化城市内部空间结构，提高城市空间利用效率，全面改善人居环境。

三是城市的住房土地供应状况发生改变，倒逼城市加快更新改造。近年来，以内涵提升为核心的“存量”甚至是“减量”规划，已成为我国空间规划的新常态，而原先推行的城市空间增长主义正走向终结。[6，7]目前，各地的房地产市场逐步进入存量优化时代，以摊大饼式地规划新区、依靠增量土地供应新房建设为特征的开发模式正日渐式微。如“十二五”末深圳市城市更新项目所供应的商品房已占到全市房地产市场供应总量的1/2，城市更新完成投资额也占到全市房地产开发投资额的41%。[8]与此同时，伴随着我国城市前期快速发展，目前建成区内已出现大量需要物质形态改造的老旧建筑。可见，按照规划减量增长的要求，城市更新项目必将成为商品房和保障性住房供应的重要来源，特别是在未来，当各地陆续进入存量房交易为主的发展阶段之后，住房土地供应将愈发依赖城市更新方式，以解决新增的居住需求。

二、我国城市更新的投资规模与潜在增长空间

（一）“十三五”以来城市更新的投资规模

现有统计制度尚未将城市更新纳入独立行业的范畴，这里是以房地产业固定资产投资（不含农户）（以下简称“房地产业投资”）作为测算基础。[9]从测算方法看，房地产业投资可按整个建设项目情况分为新建、扩建、改建三种不同建设类型，其中扩建和改建类型基本符合国际上对城市更新的定义要求。另外在实务工作中，扩建或改建类型建设项目的工作量超过一定规模（如扩建或改建投资规模超过原值2～3倍），将被视为新建类型建设项目。有研究表明，我国房地产业投资新建类型中约有20%的投资属于以上情形。[10]因此，在房地产业投资中，城市更新的规模对应于扩建和改建投资部分再加上20%的新建投资。从产出核算角度看，为反映在总需求层面的投资贡献，还需要利用增加值率将对应的房地产业投资转化为城市更新投资所形成的固定资本形成，进而才能衡量其对固定资本形成总额与GDP增长的贡献。[11]

据此测算，“十三五”以来城市更新年投资规模均在3万亿元以上，每年投资增量为1000～2000亿元。其中，在投资需求层面，城市更新投资规模占固定资本形成总额的比重超过6%;在总需求层面，城市更新投资规模不仅占GDP的比重在3%左右，而且其对GDP增长的贡献率达1.9%～3.0%（见表1）。

（二）未来城市更新投资规模的潜在增长空间

为估算未来十年的城市更新投资规模，首先需要设定三个基本假设。假设一是关于GDP增速，经模型预测，“十四五”（2021～2025年）与“十五五”（2026～2030年）时期的GDP年均增速将分别回落至5.1%、4.4%。[12]假设二是关于投资率（也称固定资本形成率），预计未来十年投资率将逐步回落，即从2020年的42%将依次降至十四五末（2025年）的40%、十五五末（2030年）的37%（见表2）。假设三是关于房地产业投资增速，预计未来十年房地产业投资将呈现低速增长态势，“十四五”与“十五五”时期的实际增速分别约为3.25%、2.45%。“十三五”以来，随着我国经济逐步从投资驱动转向创新驱动，经济增长从高速转向中高速，固定资产投资增速也开始低于GDP增速。可见预见，未来我国GDP增速趋缓、投资率下行、房地产业投资趋势性下降将是大概率事件，以上假定符合发展逻辑。

基于此，可以得到未来十年我国经济及房地产业投资规模的预测值（见表2）。一是预期到2025年，我国GDP与固定资本形成规模将分别达到130万亿元（以2020年不变价计，以下同）、52万亿元，而房地产业投资规模（即房地产业投资形成的固定资本形成规模）将达到14万亿元。二是预期到2030年，我国GDP与固定资本形成规模将分别达到162万亿元、60万亿元，而房地产业投资规模将达到16万亿元，约为同期GDP规模的10%以及固定资本形成规模的27%。

展望未来，从我国城市更新投资规模占比的预期变化出发，估算得到2030年的城市更新投资规模。为确定城市更新投资规模占比（即城市更新投资规模占房地产业投资规模的比重）的基准值，主要参照发达经济体的经验数据。从收集到已披露城市更新统计数据的加拿大、英国、香港等经济体看，自2000年以来，各经济体的城市更新投资规模占比基本都维持在30%～60%的区间水平，且逐步收敛至40%左右（见图3）。相比而言，我国当前城市更新投资规模占比仅为20%。随着我国城市由“增量扩张”转向“存量优化”的发展阶段，未来将会对扩大城市更新投资规模提出较为迫切的要求。因此，预计到2030年城市更新投资规模占比提升至40%是符合经济规律的。据此测算，未来我国城市更新投资规模具有较大的潜在增长空间。2021～2030年，城市更新投资年均增速约为11%。到2030年，城市更新投资规模预计将达到9.2万亿元，约为当前规模的2.8倍，其所形成的固定资本形成规模将达6.4万亿元，約占固定资本形成总额与GDP的比重分别为11%、4%。

三、我国城市更新投融资模式的历史变迁

政府与市场都是推进城市更新的重要力量。不管是政府主导还是以市场为主，最大区别在于对城市更新投融资模式上的选择。这一选择既受到来自某一特定时期财政金融因素的深刻影响，同时也在一定程度上决定了某种特殊的财政金融支持方式。回顾历史，受不同时期财政金融因素的影响，我国城市更新经历了多次政府与市场之间的摇摆，曾先后出现“毛地出让”“土地储备”“棚户区改造”等多种投融资模式，这为下一阶段的城市更新工作提供了丰富的实践经验。

（一）从房地产开发导向的“毛地出让”模式到政府主导的“土地储备”模式

在我国早期的城市更新（原先称为“旧城改造”）进程中，先后出现了两类主要的改造模式，即房地产开发导向的“毛地出让”模式、政府主导的“土地储备”模式。[13]自20世纪90年代开始，地方政府主要通过“毛地批租”的方式将更新改造地块出让给开发商进行房地产开发。在“毛地出让”模式下，政府与开发商签署协议，开发商通过政府划拨、出让等方式获得建设项目的土地使用权，并自筹资金或向银行贷款来筹措建设资金，最后建成楼盘一部分用于拆迁安置、剩余部分用于市场销售。该模式解决了当时更新改造的资金问题，不仅减轻了政府的财政压力，同时也加快了旧区改造的速度。

进入21世纪以来，随着国家土地使用制度的不断完善，以及“毛地出让”模式持续引发了一系列拆迁矛盾、土地闲置等尖锐的社会问题，导致各地转而推行“土地储备”模式，政府重新主导旧城改造工作。在“土地储备”模式下，政府专门设立土地储备中心，先是通过征收、收购、回收等方式取得旧改土地，而后对旧改地块上的房屋权利人进行动迁安置补偿，并对土地进行前期整理开发，之后再将净地通过市场出让，以土地出让收入来弥补居民的安置补偿与前期开发成本。不同于“毛地出让”模式，“土地储备”模式的拆迁人从开发商转变为土地储备中心，融资方式也由开发商自筹转变为土地储备中心通过银行贷款等途径筹措。这一模式不仅规范了征地、拆迁、安置行为，而且也将旧改土地的级差收益收归政府所有，通过旧改项目的滚动循环以实现政府在财政金融上的自我平衡。

在成功应对2008年国际金融危机之后，我国愈加重视快速膨胀的地方政府债务问题。受此影响，“土地储备”模式在融资上逐渐面临较大约束。一方面，土地储备中心的相关债务被纳入地方政府性债务统一管理，并对地方政府融资平台类贷款开展清理整顿工作，进一步加大后续融资难度。另一方面，银行等主要融资渠道日益受限，前期较为依赖的银行信贷受到监管部门加强对土地储备贷款的各种限制，无法继续提供新增贷款支持。另外，因监管政策收紧，企业债券、信托产品等其他融资途径也日渐收窄，发行新产品难度加大。因此，财政金融因素的变化导致城市更新需要探索找寻一种新的投融资模式。

（二）针对公益性城市更新项目的“棚户区改造”模式

棚户区改造是中央政府为改善城镇危旧住房、解决底层家庭住房条件与生活环境而推出的一项重大民生工程和发展工程。[14]由于针对特定范围内的居民住宅进行大面积拆改，棚户区改造属于城市更新的重要组成，是典型的由政府主导的公益性城市更新项目。2008年，中央正式提出启动棚户区改造，将棚户区改造纳入城镇保障性安居工程。2013年，国务院发布《关于加快棚户区改造的意见》，棚户区改造领域正式出台法规，于是乎在全国各地大规模推进实施。此后，棚户区改造依次经历了积极推进货币化安置、发行专项债券代替政府购买等政策的变化，并取得了积极成效。2014～2019年，全国各地累计实施棚户区改造3228万套，超额完成原有计划数量（见表3）。随着2019年改造套数大幅减少，改造工作已接近收尾。

从投融资角度看，政府主导的“棚户区改造”模式是由政府提供主要的资金支持。按时间先后顺序，依次采用政府购买棚户区改造服务与发行地方政府棚户区改造专项债券两种模式。其中，政府购买棚户区改造服务模式的支出纳入地方政府预算，使用方式较为灵活，但政府具有一定偿付责任，易产生加大政府隐性债务的风险;发行地方政府棚户区改造专项债券是按照总量控制和专款专用的原则进行管理，要求偿债来源必须是对应项目所产生的政府性基金收入或专项收入，不得使用其他收入进行偿还。这既保证了项目收益与融资之间实现自我平衡，也有助于防范化解地方政府债务风险。

值得说明的是，在政府购买棚户区改造服务模式中，多数情况是政府委托市场主体实施改造，财政直接出资一般用作项目资本金，市场主体可将政府购买服务的应收账款质押给金融机构申请贷款或在金融市场筹措资金。其中，最具代表性的便是政策性银行贷款。2014年，人民银行创设抵押补充贷款（PSL），通过向国开行、农发行等政策性银行提供定向贷款，为发放棚改专项贷款提供长期稳定、成本较低的资金来源。在实际操作中，实施改造的市场主体可利用政府购买服务的应收账款质押给政策性银行申请贷款，此类方式是2018年之前棚户区改造资金的主要来源。[15]

四、各地对城市更新投融资模式的探索

原有政府主导的更新模式越来越受到财政金融因素的制约，变得愈发不可持续。之前绝大多数城市更新项目是以拆除、重建、出售或持有的重资产开发运营为主，参与方追求短期利益最大化，缺少长期管理运营的理念。展望未来，随着一二线城市不断减少增量土地供应，以存量空间改造为主的内涵式增长日益成为新时期的城市发展趋势，城市更新也进入了精细化运作阶段。尤其是在投融资模式的选择上，其融资安排和支持力度不仅将决定某个城市更新项目成功与否，而且也将最终影响各地推进城市更新活动的广度和深度。目前，广州、北京、上海等地已对不同类型的城市更新项目进行了初步探索，尤其是在投融资模式上做了诸多创新并取得了积极成效，对未来一段时期在全国范围内推进城市更新具有重要的指导意义。

（一）针对历史文化街区的“微改造”：广州永庆坊模式

针对历史文化街区的更新改造，总会面临保护与开发的矛盾。广州永庆坊项目提供了一种“微改造”的新模式，通過践行“政企合作、居民参与”，既有效调动了社会资本参与的积极性，又切实保障了居民权益和公共利益。2018年，习近平总书记在广州考察时对当地以“绣花”功夫推进旧城改造的工作思路予以充分肯定。[16]

永庆坊位于广州市荔湾区恩宁路中段，属于恩宁路旧城改造工程的一部分。恩宁路地块拥有丰富的历史文化资源，被《广州历史文化名城保护规划》列为“历史保护街区”，同时也因大量历史建筑年久失修，这里是全市危旧房屋最集中的区域之一。早在2006年，荔湾区政府就将该地块作为更新改造试点，提出“拆旧建新、原地回迁”的改造模式，并启动征收工作。不过，政府、居民、开发商多方在建设规划、建筑保护、改造模式等核心内容上迟迟达不成共识，导致改造项目停滞近十年。

所谓“微改造”，是指在维持现状建设格局基本不变的前提下，通过建筑局部拆建、建筑物功能置换、保留修缮，以及整治改善、保护、活化，完善基础设施等办法实施的更新方式，主要适用于建成区中对城市整体格局影响不大，但现状用地功能与周边发展存在矛盾、用地效率低、人居环境差的地块。2015年，《广州市城市更新办法》正式出台，首次提出“微改造”的城市更新方式，并明确“属历史文化名村、名城范围的，不适用全面改造”。永庆坊的“微改造”主要针对危旧建筑进行加固和修缮，最大限度保留该街区的原有风貌。

在投融资模式上，当地政府采用BOT模式引入社会资本①[①BOT模式是“建设-经营-转让”模式的英文简称，是指政府与企业之间就某个公共项目签订协议，允许企业在一定时期内对该公共项目筹集资金进行建设、管理和经营，期满之后重新交回政府的合作模式。]，通过公开招商引入广州万科房地产公司建设运营该项目，在项目建成完工后的运营期内，其经营所得作为项目投资收益，运营期结束后公司将项目移交给政府（见图4）。其中，永庆坊一期和二期的运营期限分别为15年、20年。在建设过程中，一方面是修旧如旧，通过原地升级的做法对旧有建筑进行修缮，特别是对于具有历史文化价值的近60栋老建筑逐一制定各自的改造方案;另一方面是因地制宜，新增配套众创办公、青年公寓、教育营地与特色商业等多种功能，将商业因素与历史文化街区实现有机结合。在运营过程中，由万科物业统一管理永庆坊服务中心，负责开展宣传推广、招商合作、管理入驻企业、活动策划等业务。2016年9月底，永庆坊的“微改造”项目完成修缮改造并正式对外开放。

（二）针对城镇老旧小区的更新改造：北京劲松模式

借助市场力量改造城镇老旧小区是未来的主要发展方向。北京市劲松北社区改造项目是全国首次由社会资本参与并主导的老旧小区改造运营的成功实践，也是北京首个通过正规“双过半”程序②[②所谓“双过半”程序，是指按《物权法》规定，对于选聘物业服务企业或者其他管理人等重要事项，应当经专有部分（即产权证记载面积）占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。]引入专业化物业管理公司持续深度运营的老旧小区。[17]北京劲松模式充分体现了政府引导、市场为主、居民参与的运作特征，在某种程度上提供了一种如何借助市场力量有效改造城镇老旧小区的解决方案。

针对居民日常生活中的痛点难点，此次改造旨在对社区进行有机更新，更新范围从对楼本体单一改造扩展至对整个社区的综合整治。在引入社会资本后，成立由区政府、街道、居委会、业主和开发企业多方参与的工作平台，协同推进项目改造。基于前期所开展的入户调研、意见征集等深入扎实的工作，项目改造方案不仅能有效回应了居民实际需求，而且通过整合现有资源保障了后期运营管理上的可持续发展。

特别在投融资模式上，该项目引入社会资本参与并由其主导具体改造工作。除了市、区两级财政资金负担“基础类”改造费用外，社会资本方愿景集团前期对“自选类”改造项目一次性投入3000余万元。为在未来实现项目“微利可持续”运营，朝阳区房管局、劲松街道授权社会资本对1698平方米的社区闲置低效空间进行改造提升，统筹提供相关服务和闲置资源的运营权，通过后续物业服务的使用者付费、停车管理收费、多种经营项目以及未来计划落地的养老、托幼等业态收益，预计10年左右收回成本（见图5）。[18]从事后效果看改造成效得到了广泛认可，社会示范效应显著，特别是在北京市住建委印发的《2020年老旧小区综合整治工作方案》中明确提出要在全市范围内推广“劲松模式”。

该模式之所以取得较好效果，得益于资方与政府、居民共同就制度设计、改造方案、政策落实等方面保持密切沟通，通过适度创新、盘活存量资源等方式，让短期投入在中长期稳定回报中实现项目资金的平衡，最终在可持续运营中确保改造成果的长期效益最大化。

（三）针对城市产业综合体的更新改造：上海城市更新基金模式

对于上海等特大型城市而言，创设更多专注投资于城市更新类项目的城市更新股权发展基金，旨在重点建设和运营一批环旧城中心产业带的城市产业综合体，以更好支持产业结构转型升级与城市功能完善提升。此类投融资模式主要针对城市产业综合体的更新改造，其中，政府角色从完全主導逐渐转为引导、放权开发商自主运营。

上海积极探索市场化方式为城市更新提供金融支持，尤其是在引入城市更新基金方面走在国内前列。自2016年起，上海在提速城市更新上推出创新园区行动计划，通过促进传统工业园区转型与科创中心建设来更新城市功能。同年4月，上海城创投资管理股份有限公司设立“上海城创城市更新股权投资基金”（以下简称“上海城市更新基金”），该基金是上海第一支城市更新股权投资基金，总规模约30亿元，由多家大型国资背景及有意愿参与城市更新领域的企业作为主要出资人。目前，上海城市更新基金已成功改造并运营了“邯郸路城市产业综合体项目”。[19]

相比其他融资方式，城市更新基金在运作期限、资金成本等方面具有一定优势。一方面，利用基金模式不仅可以寻找到更具专业化的合作伙伴，而且也能有效整合各类资源。另一方面，有别于传统重资产的基础设施投资，基金模式更偏向于中短期资产配置。

五、城市更新投融资模式的国际经验

发达经济体的房地产市场比我国更早进入存量市场阶段，美国、日本等发达经济体已在城市更新领域积累了丰富经验，形成了较为成熟的投融资模式。研究这些经验和模式对我国下一阶段推进城市更新具有重要的启示借鉴作用。[20]

（一）美国经验

美国开展城市更新的时间较早，先后推出了税收增量融资、社区发展拨款计划等投融资模式，充分运用房产税、政府拨款等资源，有效调动起政府与市场两方力量，在中长期保证城市更新项目实现资金平衡。

1.税收增量融资。税收增量融资（简称TIF）是指利用存量土地的增量收益来为公共项目提供融资支持的模式。税收增量融资具有三个方面的显著优势：一是在基本保持原有地方政府税收体制不变（不创设新税种且不提高税率）的前提下，确保完成投融资活动的自我实现过程;二是赋予地方政府自主权和灵活性，尊重各地不同的发展实际，不搞“一刀切”，实现梯度发展;三是有效完善公私合作机制，税收增量融资不仅提高政府的参与度和主动性，确保实现公共利益，而且也降低社会资本承担的风险，有助于增加参与开发的吸引力和成功率。目前在美国，税收增量融资逐步从主要应用于改造城市衰退地区的政策工具转变为更加普遍的城市开发与基础设施项目的融资工具，现已成为地方政府使用最为广泛的财税支持手段。

2.社区发展拨款计划。社区发展拨款计划（简称CDBG）是一项以直接支持社区发展为核心目标的联邦政府年度拨款项目。社区发展拨款计划是由美国国会于1974年通过《住宅与社区发展法案》而设立的，用于支持地方社区的发展项目，具体包括为中低收入家庭建设的保障性住房项目、防止和消除贫困窟问题、完善社区发展的基础设施建设等城市更新内容。相比于以往联邦政府资助城市更新的专项补助基金，社区发展拨款计划资助的州或地方政府拥有对资金分配和使用的更大自主权。同时，社区发展拨款计划对社区发展规划、保障群体、资助比例等做了较为严格的规定，从而有效保障了社区改造和发展等核心目标的实现。目前，该计划已逐渐成为地方进行保障性住房建设的重要资金来源，形成了一个遍及全美的政府资助体系。

（二）日本经验

日本结合自身发展实际，通过多种方式支持城市更新，既有依托于住宅公团制度，有效运用地方政府提供的专项资金;也有《护理保险法》所规定的“住宅改修”项目对住宅适老化改造提供资金支持，以作为一项老年福利政策。

1.住宅公团制度。

住宅公团制度是日本政府针对解决都市圈工薪阶层住房问题的制度安排。设立之初，住宅公团制度的侧重点聚焦于住房供应，有效缓解了都市圈的住房短缺问题。1999年，日本政府重新改组都市基盘整备公团，停止按揭住房建设业务，只允许其从事与都市基础设施的修建改造、城市更新、政策性租赁住房供给等业务。2004年，将地域振兴整备公团的地方都市开发整备部门并入都市基盘整备公团，新成立具有独立行政法人资格的都市再生机构。都市再生机构设立后，其业务范围重点聚焦城市更新。都市再生机构充分发挥引导组织作用，通过与民间企业、地方公共团体合作，在基础设施建设项目、密集街区治理整顿项目等多个领域一同推进政策意义较大的城市改造发展。[21]关于公团住宅制度的建设资金来源，除了财政支持外，主要是以期限较长的银行信贷、住宅债券为主，其他方式还包括保险、信托等。

2.“住宅改修”项目。

“住宅改修”项目是由护理保险支持并覆盖全民的住宅适老化改造项目。日本是全球老龄化程度最为严重的国家，其老年福利政策以护理保险为养老服务的基础，特别是以2000年实施《护理保险法》为标志。[22，23]实施《护理保险法》前，住宅适老化改造资金大多来自地方政府。如东京是最早为住宅适老化改造提供资金支持的城市，在20世纪90年代初，东京都政府与其下辖的各区政府按照1：1的比例分担住宅适老化改造的专项资金补贴。截至90年代末，日本有超过70%的地方政府都先后推行了不同类型的住宅适老化改造项目。实施《护理保险法》后，所有65岁以上的日本国民都可以提出申请护理保险来为住宅适老化改造服务得到资金支持。其中，对被认定为需要护理的老人，按照每人一次提供20万日元、自己负担10%的标准提供资金支持，且根据不同健康状况与日常活动能力给予差异化的服务与住宅适老化改造补贴项目。目前，对于通过护理保险实施的“住宅改修”项目，大量被保险的老年人都可以得到改造资金的支持，可申请的人群与实际得到改造资金支持的人群在逐年增加。

（三）两点启示

对美日两国城市更新的投融资模式的研究表明，为解决城市更新的资金需求问题，特定的财税制度安排、提供政府专项资金补助等均是较为有效的做法，对我国未来发展有以下两点启示。

一是特定的财税制度安排促使城市更新项目转变成为具有长期稳定现金流的优质资产。发达国家一般征收房产税，通过调整房产税收政策，便利政府发行以税收增量融资为基础资产的中长期债券，为城市更新项目提供融资支持，以未来超过核定征税基准的稅收来偿付债券本息，最终实现“政府—社会—市场”三者的良性有机运转。二是政府专项资金补助将有助于吸引社会资本参与城市更新项目。从经济效益看，城市更新项目的收益率具有较大不确定性，许多项目还存在未来收益弥补不了成本投入的情形，并不能很好吸引社会资本参与项目开发。从社会效益看，城市更新项目对未来创造有活力的城市社区、帮助中低收入家庭改善居住环境等大有裨益。对此，政府通过一定的政策倾斜，如利用专项资金补助社会资本，旨在弥补实际投资收益与预期平均投资回报之间的差距，从而吸引社会资本参与社会效益和经济价值兼具的城市更新项目。

六、政策建议

对我国城市更新领域而言，“十四五”及未来一段时期，政府与市场将深度合作，充分发挥各自比较优势，遵循多数更新项目所表现出来的短期经济回报有限但中长期收益稳定的特性，需要在投融资模式上进行创新，预计未来将构建以市场为主、政府引导的金融支持方式稳步推进城市更新活动。为此，提出以下三点建议。

一是转变思想观念，从以拆除重建为主的金融支持方式重新塑造未来支持城市有机更新的投融资模式。不同于以往地产开发销售的投融资模式，城市更新项目亟须在“投资—建设—运营”各个环节得到不同类型的金融支持。按照项目由高到低的运作风险以及对应的金融支持类型，建议在“投资—建设—运营”等环节可分别引入股权、债权、证券化等投融资方式，针对性地满足项目各环节的融资需求，提供全生命周期的项目运作支持。[24]

二是调动各类资源，分类推进解决不同类型城市更新项目的投融资问题。按项目类型分，城市更新项目主要有住宅小区和商业办公两大类。对于住宅小区类城市更新项目，按照政府引导、市场为主、居民参与的原则，特别是要引入社会资本，借助市场力量开展更新改造活动。在制度设计、改造方案、政策落实等方面，社会资本方与政府、居民需要保持密切沟通，通过政策奖补、规划调整、盘活存量资源等方式，让短期投入在中长期稳定回报中实现项目资金的平衡，最终实现更新改造项目的可持续运营，确保改造成果的长期效益最大化。对于商业办公类城市更新项目，鼓励开发商自主运营，政府起引导放权的作用。尤其是要加快培育从重资产运营的传统金融支持模式转向轻资产运营更新项目的支持模式，如长期租赁型、基金持有型等，并辅以税收、上市交易等政策配套措施。

三是创新多种金融支持方式，引导并吸引社会资本参与。在对现有金融支持方式上，统筹利用好中央预算内投资、各级财政资金、地方政府专项债;鼓励商业银行加大产品和服务创新力度，对参与企业和项目提供信贷支持;政策性、开发性金融机构加大发行金融债券专项用于支持各地城市更新建设。在对未来金融支持方式上，有条件的地方可探索设立城市更新基金，运用公司信用类债券、项目收益票据等进行债券融资，创设并发行以经营性房地产为基础资产的不动产投资信托基金、收益权资产支持证券等多元化的新型融资方式，创造更多途径便利社会资本参与城市更新项目。

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Research on the Investment and Financing Mode of Urban Regeneration in China

XU Wen-ge

（National Development and Reform Commission，Beijing 100038，China）

Abstract：

Driven by macroeconomic factors such as urbanization，industrial structure and housing land supply，china's urban regeneration development has entered the fast lane. Quantitative calculations show that first，Chinas urban renewal has begun to take shape，with annual investment exceeding 3 trillion yuan since the “13th Five-Year Plan”; second，the “14th Five-Year Plan” and a period of time in the future，the scale of urban renewal investment has a large potential growth Space，the average annual growth rate of urban renewal investment is about 11%，and the investment scale is expected to reach 9.2 trillion yuan by 2030，which is about 2.8 times the current scale. Looking back at the historical changes of Chinas urban renewal investment and financing models，the practice of exploring and innovating in various parts of the country，and the summary of foreign experience，we will build a market-oriented and government-led investment and financing model to steadily promote urban renewal activities in the future. In this regard，one is to change our thinking and concepts，and to reshape the investment and financing model that supports the organic renewal of the city from the financial support method mainly based on demolition and reconstruction; the second is to promote and solve the investment and financing problems of different types of urban renewal projects; the third is to innovate many financial support methods to guide and attract the participation of social capital.

Key words：

urban regeneration;investment and financing model;urbanization;finance;private capital

责任编辑：张建伟

收稿日期：2021-12-25

基金项目：中国宏观经济研究院2020年度重点课题“我国城市更新问题研究”（A2020031006）階段性成果。

作者简介：徐文舸（1988— ），男，浙江余姚人，中国宏观经济研究院与中国人民大学联合培养博士后，中国宏观经济研究院投资研究所副研究员，研究方向为债务和投融资理论、宏观经济政策。