新发展格局下中国产业高质量发展：现实困境与政策导向

余泳泽 段胜岚 林彬彬

摘 要：新发展格局下实现产业高质量发展是构建现代产业体系、实现经济高质量发展的基本命题和重要支撑。文章通过梳理产业高质量发展的内涵与测度方法，从供给、需求和制度三个维度总结了现阶段中国产业高质量发展的现实困境：（1）从要素供给层面来看，创新和人才要素尚未成为产业高质量发展新动能，资本要素和土地要素错配制约了实体经济和创新型产业发展;（2）从需求层面来看，产业高质量发展过程中存在内需动力不足以及外需的不稳定性增强的问题，尚未形成以国内大循环为主体、国内国际双循环的新发展格局引领产业高质量发展的态势;（3）从制度层面来看，体制机制改革滞后以及功能性和竞争性的产业政策暂时缺位进一步阻碍了产业高质量发展的要素供给和需求引领。为此，新发展格局下实现产业高质量发展的政策导向和基本路径在于：以构建现代产业体系指明产业高质量发展方向，以创新驱动激发产业高质量发展动力，以全面深化改革增添产业高质量发展活力，以国内国际“双循环”凝聚产业高质量发展合力，以新发展理念统领产业高质量发展全局。

关键词：新发展格局;产业高质量发展;现代产业体系;现实困境

一、引言

新中国成立70多年来，我国实现了从农业国向工业国的历史性跨越，并迈进了工业化后期阶段。经济总量稳居世界第二位，连续11年保持世界第一制造大国地位，产业规模不断扩大，产品质量和产业结构不断优化，服务业已成为我国经济第一大产业。站在两个一百年的历史交汇点，中国特色社会主义进入新时代。十九大报告明确指出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。”而新常态下实现产业高质量发展是构建现代产业体系、实现经济高质量发展的基本命题和重要支撑。制造业是实体经济的基础，是推动我国工业化和现代化的主力军，2018年中央经济工作会议将推动制造业高质量发展、建设制造强国确定为2019年重点工作任务之一。

2020年7月21日，习近平总书记在主持召开企业家座谈会时再次强调，要“充分发挥国内超大规模市场优势，逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，为构建“十四五”时期经济和产业发展新优势指明了方向。“十四五”时期是我国由全面建设小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期，但国际形势复杂多变，国内转型任重道远，产业发展还存在质量不高、国际竞争力不足、产业结构失衡等诸多问题。只有抓住“十四五”产业发展的关键五年，在全面工业化的攻坚期、深度工业化的攻关期和产业智能化的奠基期实现产业的高质量发展，才能为我国顺利跨越中等收入陷阱、全面建设社会主义现代化国家筑牢根基。因此，深入研究产业高质量发展的内涵并进一步分析我国产业高质量发展的现状与问题具有重要的现实意义。现有研究大多从宏观层面出发研究经济高质量发展的现实，或是偏向具体行业来分析其发展质量，较少有文献直接系统研究产业的高质量发展。本文在概括产业高质量发展的内涵及梳理其测度方法的基础上，总结我国产业高质量发展的现实困境，从而进一步分析实现产业高质量发展的政策导向与基本路径。

二、产业高质量发展的内涵与测度

（一）产业高质量发展的内涵

宏观层面的研究多从五位一体协调发展的角度出发或以新发展理念为指导定义高质量发展的内涵（张军扩等，2019;金碚，2018），认为其是数量扩张和质量提升相统一的过程（余泳泽和胡山，2018）。十九大报告指出，我国正处在转变经济发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻坚期，要实现经济高质量发展必须坚持质量第一、效益优先，推动经济发展质量变革、效率变革和动力变革。目前学术界对经济高质量发展的内涵、测度和实现路径等进行了较多的研究，但对产业高质量发展的系统研究关注不够。

产业发展是经济高质量发展的基础和建设社会主义现代化强国的关键，科学定义产业高质量发展内涵并评价经济体产业发展质量，是分析产业高质量发展的现实问题和实现路径的前提，但学术界尚未对产业高质量发展的内涵进行统一的界定。产业高质量发展是发展方式、结构和动力的共同调整，要从传统的注重产业结构调整的思想转向以产业发展质量提升为核心，在创新、协调、绿色、开放、共享的标准下评价产业发展水平。付晨玉等（2020）将产业发展质量的内涵延伸到产业在产生、成长和演进过程中带来的经济效益、环境效益和社会效益的大小，认为以满足人民日益增长的美好生活的需要为目标的产业发展才符合高质量发展的要求。柳天恩和武义青（2019）指出，产业高质量发展是一个动态的、与时俱进的包含价值判断的综合性概念，其本质是对产业发展的合意性进行价值判断，形成新的发展理念、发展目标、发展动力、评价体系、支撑环境、运行机制和制度保障。因此，本文认为产业高质量发展不再只是强调产业规模和比例的合理性，而是要在以人为本和新发展理念的指导下，实现产业结构、产业创新、产业效率、产业价值链和产业绿色发展的有机统一，是产业的经济、环境和社会效益等多方面的优化与完善。

（二）产业高质量发展的测度

现有文献对产业发展质量的测度主要可以归纳为单一指标、多指标综合评价体系和测度具体行业三种方式，不同的测度方法各有利弊。本文对现有的测度方法进行了大致的梳理。

1.单一指标

传统产业结构的数量比例已经不能准确反映产业发展质量。杨丹等（2020）从产业结构变迁角度出发，用产业结构合理化和产业结构高级化衡量产业结构横向和纵向演变过程中的发展质量。黄群慧和贺俊（2015）认为生产率能够代表产业优化升级的水平，贺晓宇和沈坤荣（2018）也肯定了全要素生产率在高质量发展中的關键作用。

使用单一指标评价产业发展质量有一定的优越性，指标的选取不会受到主观性的影响且可操作性和数据的可获得性强。但单一指标无法同时体现产业在经济、环境和社会等多方面的发展状况，无法反映产业高质量发展的多层内涵。

2.多指标综合评价体系

多指标综合评价能涵盖产业高质量发展的不同方面，却在指标选择上具有较强的主观性。系统评价产业高质量发展的文献较少，部分学者从不同角度出发，在各自的理解上建立了相应的评价体系。胡树华（2012）用产业的国际竞争力、自主创新能力和效益贡献力衡量产业发展实力和水平，构建了产业“三力”评价模型;任保平等（2017）在客观性、综合性、结构性、一致性和简明性原则的指导下，建立了产业发展质量的经济学分析范式;付玉晨（2020）从产业发展结果的角度出发，基于产业经济效益、环境效益和社会效益三个层次，构建了由七个维度、二十个指标组成的产业高质量发展评价指标体系。具体如表1所示。

3.对具体行业的测度

现有研究多偏向于在具体行业研究其高质量发展水平。罗序斌和黄亮（2020）从制造业的数字化、网络化、智能化和绿色化四个维度出发，构建了制造业高质量转型升级的评价指标体系;辛岭和安晓宁（2019）以绿色引领发展、供给提质增效、规模化生产和产业多元融合四个方面为基准，构建了农业高质量发展的评价体系;还有众多学者从文化（袁渊和于凡，2020）、海洋（黄英明和支大林，2018）等产业展开研究，建立其高质量发展的综合衡量指标。这些文献为系统建立我国产业高质量发展的评价方法提供了实践基础与理论支撑。

三、产业高质量发展的现实困境与原因

改革开放以来，我国工业化进程快速推进，度过了起飞阶段走向成熟，但“大而不强”始终是中国最基本的经济国情。各种产业快速发展带来的负面问题日渐凸显，传统增长方式的诟病成为阻碍我国产业高质量发展的重要原因。本文从供给、需求和制度三个维度出发，基于我国产业发展的现状，总结和分析了产业高质量发展面临的现实困境与原因。

（一）产业高质量发展要素供给层面的现实与困境

现有的经济理论认为，支持经济和产业发展的要素主要有劳动力、资本、土地和自然资源、创新以及制度。在经济体进入中等收入之后，后两项要素的贡献超越前三项，成为发展的关键（贾康和苏京春，2016）。中国的产业发展在经历了改革开放的40余年后实现了深厚的底蕴积累，但直到现如今仍然没有完全摆脱数量型增长方式，在创新、资本、劳动力、土地和自然资源等方面存在着明显的供给约束与错配，主要表现出以下问题。

1.创新驱动尚未成为产业发展新动能

新增长理论将内生技术进步纳入解释经济增长的模型之中。随着要素成本的上升，依赖低成本要素驱动难以为继，依靠引进和模仿的技术发展模式在发达国家的控制与壁垒下难以实现关键领域的突破。因此，创新作为产业发展的新动能，在推动产业转型的过程中愈发重要。但我国在寻求新旧动能转化过程中尚未顺利发挥创新驱动对产业发展的主要助推作用，主要表现出以下问题。

第一，自主创新能力不足，基础研究薄弱难以支撑产业共性技术突破。首先，大多数产业的关键技术源自发达经济体的技术扩散，模仿创新的弊端在于难以真正吸收前沿和核心技术，常受到发达国家与大型跨国公司“卡脖子”。企业作为产业发展的主体，以短期利润最大化为目标，在产品质量、技术创新和品牌建设等方面投资不足，缺乏自主创新能力。其次，我国的基础研究在“十三五”期间取得了一定成就，但在规模和结构上仍存在不足。从投入规模来看，基础研究投入总量不足美国的三分之一;从投入强度来看，中央财政对基础研究经费投入仅占GDP的0.1%左右，而創新型国家多为0.3%-0.5%;基础研究投入长期在研发经费的5%徘徊，与发达国家15%-20%的投入比例相比存在很大差距（张先恩等，2017）。基础研究投入高、周期久、风险大的特征使得企业更愿意投入满足市场需求的应用型研发，基础研究严重依赖高校和科研院所等公共部门，但是这些部门内部科研活动的投入结构也偏向于应用研究。

第二，创新效率低下，科技成果难以转化成产业实际竞争力。我国科技“大而不强”问题依然突出，2018年我国第三方专利数量占世界的9.3%，仅次于日本和美国，2020年我国十年国际科技论文累计数量和被引用次数上升到世界第二位。但是SCI论文平均每篇被引次数远低于其他科技强国，在更新人类知识体系的重大基础研究领域没有取得太多科学发现性成果，每亿元研发经费投入产出的重大科技成果数量远低于创新型国家。发明专利与市场严重脱节，科技成果和实体经济“两层皮”以及企业、高校和科研机构的有效协同机制匮乏（刘英基等，2015）等问题，使得大部分专利处于“沉睡”状态，科研成果无法转化成实际竞争优势，造成社会资源的浪费。

第三，价值链中低端锁定，国际分工地位攀升任重道远。全球化背景下，生产碎片化和贸易整合化的特征越来越明显，中国借低成本优势和加入世贸组织（WTO）的东风从全球价值链的中低端开始嵌入。而随着国际分工体系更加细化和价值链增值环节的逐渐增多，占据价值链关键位置的经济体掌握了产业竞争优势（费洪平，2017）。中国“高GVC参与”和“低GVC地位”问题并存，产业发展深受“低端锁定效应”的影响。与欧美制造强国相比，无论是在产品质量、生产效率还是附加值方面都存在很大差距，在延伸产业链、提升价值链和完善供应链方面存在进步空间。同时，我国制造业大部分采用原始设备制造商模式，加工制造为主的生产使得产业被俘获在“微笑曲线”所描述的低附加值、高污染排放的中间环节（郭俊华等，2018）。凭借技术引进发展起来的产业在核心环节依赖进口并受制于人，向高端价值链环节攀升时一旦触及发达国家的核心利益，就会遭遇重重阻碍与限制，带来“低端锁定”风险（周勤和周绍东，2009），价值链的边缘嵌入不利于在新一轮科技和产业革命中把握主动权和控制权。

2.资本要素错配制约实体经济和创新型产业发展

资本是驱动产业发展的重要力量，既包括资金、股票、债券等货币资本，也包括厂房、设备、原材料等实物资本。现阶段我国产业发展过程中，存在着明显的资本错配、金融市场不完善和“脱实向虚”问题。

第一，资本要素错配抑制自主创新。考虑到投资的风险与回报，银行等金融机构在投资的选择上违背创新驱动的需要。创新型企业和最具活力的中小微企业得不到充分的资金支持，实体经济升级换代缺少投融资的有力支撑，想要落实创新驱动发展战略和大众创业、万众创新的融资约束问题仍然突出（楚明钦，2016）。资本要素从工业产业转向了利润更高、回报更快的金融市场。同时，实体经济内部的投资领域存在低端行业严重过剩而高端产业投资由于关键技术滞后而严重不足的问题，阻碍了产业结构的优化升级。

第二，资本市场发展不完善降低资源配置效率。我国以间接融资模式为主，没有形成多层次资本市场的直接融资体系，中小型企业受到融资约束和上市门槛的影响，无法快速有效地获得足够的资金支持。资本市场的信息披露机制不健全，内幕交易、虚假信息、股价操纵等现象使得投资者的利益难以得到有效的保护。金融系统的垄断、行业进入的高门槛以及市场化改革的滞后，降低了资源配置效率，导致产业发展出现较大程度的资本错配问题，而资本错配引发的资源配置效率损失会使得全要素生产率平均下降2.6%（王林辉和袁礼，2014）。

第三，“脱实向虚”使得资本过多流向虚拟市场。货币资金过多用于产能过剩的“僵尸企业”、延续地方政府投融资平台的债务等方面，虚拟经济过于泡沫化进一步推高了房地产市场价格，导致“实体经济不实，虚拟经济太虚”问题（刘志彪，2015）。一些实体企业在经济下行压力和虚拟经济泡沫的吸引下，放弃了在实体经济活动中的深钻，反而选择进入金融和房地产等泡沫经济领域获取短期的高额利润。

3.人力资本的结构性矛盾制约产业新旧动能转换

劳动力是产业发展的重要生产要素，我国长期依赖廉价劳动力的比较优势，凭借出口外需和规模扩张拉动加工制造业飞速发展。但作为人口大国，却出现人口红利下降、人力资本积累不足与错配等问题，成为现阶段产业发展新旧动能转换的重要制约因素。

第一，人口红利逐渐减弱，产业发展的低成本优势消失。改革开放以来，我国廉价的劳动力带来的人口红利为“中国制造”和“世界工厂”的打造做出了巨大贡献。但2011年前后，中国经济发展的“刘易斯拐点”已经出现，计划生育政策带来的生育率下降使得我国的劳动年龄人口于2012年首次出现了绝对值的减少（贾康和苏京春，2016）。劳动力有效供给的减少、成本的上升以及“未富先老”的现状不足以支撑长久以来占主要地位的劳动力密集型产业继续维持其低成本优势。各地频繁出现民工荒、招工难和工资水平上升现象，制约了传统制造业的发展。

第二，高素质人才不足与错配，结构性矛盾抑制产业发展和创新。现阶段我国致力于将产业发展模式从以出口导向的加工制造业向资本和技术密集型转变，更加强调人才质量对产业发展的带动作用，相应地会减少对低素质劳动力的需求，增加对高素质人才的需求（楚明钦，2016）。一方面，高素质人才供给总量不足。我国15岁及以上人口的平均受教育年限为9.91年，文盲率为2.67%，大学（大专及以上）人数占15.467%。劳动力受教育水平偏低、高素质人才积累不足是制约产业转型的关键因素。同时，在化解制造业产能过剩的过程中，结构性失业的增加加剧了劳动力要素的供需矛盾。加之受到经济下行压力和新冠疫情的冲击，人力资源需求呈现下降趋势，低素质劳动力就业困难问题亟待解决。另一方面，我国人力资本在部门间存在严重的错配问题。同时存在“塔尖”领军大師和“塔基”技能人才的双重缺失，创新型和高素质技能型人才供给不足，人力资源的供需错配满足不了从制造大国向制造强国转变过程中所需要的人才支撑。根据教育部、人力资源保障部以及工业和信息化部三部门联合印发的《制造业人才发展规划指南》，预计2025年，我国制造业十大重点领域的人才需求缺口达2985.7万人，缺口率高达48%。研发人员在行业间也存在错配，电子计算机和制药行业研发人员分别占劳动力比重的4.66%和2.67%，是占比最高和次高的技术产业，但同时期美国相应比重为11.37%和13.23%，制造业研发人员更是不足美国的1/6，人力资源向科技创新部门流动受到阻碍（李静等，2017）。虚拟经济和金融行业的发展带来的人才错配问题成为制约实体经济发展的又一大障碍，大量高素质人才进入经济和管理等专业学习而非在基础研究领域深造，而具有创新潜力的毕业生受到薪酬激励选择进入高收入金融行业就业。这种低效率人才配置带来的创新动力不足抑制了中国产业发展方式的转变和结构调整。

4.土地要素错配和自然资源制约提高产业发展成本

土地是产业活动的载体，而产业发展必然伴随着大量的资源消耗。随着工业化进程的不断加快，不可再生土地资源的稀缺性越来越明显。产业发展必须通过付出更高的代价获得经济活动所需的土地和资源，提高了产业发展成本（石奇，2010）。

一方面，土地制度僵化和土地错配造成土地投入的有偏和资源配置效率的低下。农村土地和城市土地不能自由流转，临近城市的农村土地征用没有按照市场化程序进行招标拍卖，征地拆迁补偿成本抬升造成的一系列问题制约了富余土地向工业用地转变。同时，土地错配阻碍了产业结构的转型升级，而政治锦标赛下政府主导的土地供给策略是土地错配的根源（李勇刚和罗海艳，2017）。地方政府为了获得更多的土地财政，过多将土地投向房地产市场，造成房价虚高和房地产泡沫;或出于增加地区生产总值的晋升竞争目的，通过降低土地价格招商引资，工艺落后、发展前景暗淡、具有重复建设性质的中低端制造业占用了大量工业用地，使中国成为中低端制造中心（杨其静等，2014;陶然和汪晖，2010）。低价出让工业用地带来的制造业快速发展在一定程度上挤占了高新技术和新兴产业的发展资源，阻碍了地方产业结构的优化升级。

另一方面，自然资源的供给制约和粗放式使用降低了产业发展效率和可持续发展能力。自然资源作为必不可少的生产要素投入到产业发展当中，存在着市场机制不完善、价格扭曲、粗放和低效使用等问题（贾康和苏京春，2016）。我国是人均资源量严重不足的国家，而70余年的工业化进程中高耗能、低效率的粗放型加工制造模式造成自然资源的过度开发和环境污染的日益严重。虽然近些年在日渐严格的环境规制下国内环境有所改善，但彻底摆脱传统的生产方式、实现绿色转型依旧任重道远，进而阻碍了产业的高质量和可持续发展进程。

（二）产业高质量发展需求层面的现实与困境

消费是生产的最终目的和归宿，需求拉动是产业高质量发展的持久性动力。2020年以来，我国致力于构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，充分利用国内国外两个市场两种资源，明确了产业发展的重点和方向。但我国产业高质量发展所面临的国内和国外市场均存在一定需求抑制。

1.国内有效需求不足难以实现超大规模市场优势

疫情冲击下将国内经济的平稳发展寄托于国际循环的畅通势必会给产业链和供应链带来不确定性。因此，以扩大内需为战略基点，充分发挥我国超大规模的市场优势和内需潜力是发展的关键和未来的主要竞争力。但是，作为增长的决定性力量，内需对产业发展的拉动作用还存在以下几方面的问题。

第一，居民收入增长不足，消费能力和消费意愿受到抑制。中国已经进入消费对经济贡献率提升的阶段，但作为有效需求的决定性因素，居民收入却增长缓慢。2013年以来，居民人均可支配收入同比增长率持续下降，人均消费支出增速也呈下降趋势，居民平均消费意愿不足。2019年我国最终消费率为55.4%，达到2005年以来的峰值，却低于世界上绝大多数国家和经济体。同时，由于高收入人群的边际消费倾向低于中低收入人群，而我国高收入人群收入增长快、贫富差距过大拉低了社会的平均消费倾向，加之社会保障体系不健全带来的预防性储蓄等问题（赖雄麟和于彦宾，2021），支撑产业发展的国内需求还有着相当大的扩容空间。

第二，居民消费结构失衡，高层次需求的消费支出在总支出中所占的比重偏小。城乡居民的恩格尔系数自改革开放以来持续降低，收入上升和食品支出下降大大拓展了消费空间。但生活必需品支出的减少并没有完全用于教育、旅游、通信等生活性消费，反而大量流向房地产市场。房地产市场的繁荣使得住房性消费在总消费中的比重居高不下，2019年人均住房性消费支出占人均总消费的23.45%，在构成居民消费结构的8种消费类型之中始终位居第二位且整体保持上升态势，挤占了文化、医疗、旅游等消费空间（陶长琪等，2019），造成高层次消费支出比重过小。

第三，供需不匹配制约消费增长，部分高质量需求难以得到满足。我国拥有世界上最大规模的中等收入群体，已经成为奢侈品的主要消费国，但中高端需求的增加却没有有效增加国内需求。需求侧结构性扭曲在微观上最突出的问题在于人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分發展之间的矛盾，需求的结构升级没有带来供给的同步变化。高收入人群的高端消费由于供需的结构性偏差难以得到满足，高品质、个性化的产品和服务供给不足使得中高收入的消费人群转向在国外消费，一度出现在国外“疯狂扫货”的现象。国内传统中低端产业产能过剩而自主品牌的中高端产品和服务供给不足共存的结构性矛盾严重阻碍了国内需求的扩大与升级。

第四，高端自主品牌培育不足，产业发展国际竞争力弱。质量和品牌是产业的核心竞争力，关系着企业的信誉和形象，而中国自主品牌在发展过程中主要存在两大问题。一方面，自主品牌建设能力较弱。代工生产发展起来的制造业使得我国缺乏具有自主知识产权的知名品牌，被迫长期走资源消耗型的发展道路，成为典型的“制造大国、品牌小国”（汪涛，2006）。企业缺乏资金进行技术改造和品牌建设，常常被锁定在价值链下游环节。一些中国制造的产品形象较差，行业标准、产品质量和服务水平低，新产品开发能力不足，加之各种掺假售假的恶性事件引发国内消费者的信任危机，导致一部分国内需求外流（郭俊华等，2018）。另一方面，国内消费者对自主品牌的认知存在偏差。新一代信息技术的快速发展改变了消费者的诉求偏好和需求特征，而国内中高端和新兴产业的产品和服务起步较晚，想要做到快速响应从而得到国内消费者的认可需要一个很长的过程。例如，格力等先进制造企业在家电方面的生产技术已经较为精湛，却没有得到国内消费者对日本、德国等国的著名品牌同样的认可。

2.国际市场不稳定使得外需拉动难以为继

近年来，尤其是金融危机之后，全球市场低迷，经济内生增长动力不足。新冠疫情冲击下，世界市场发展面临诸多潜在风险，加之逆全球化思潮的兴起和贸易保护主义的抬头，我国面临的国际市场环境复杂多变，主要存在如下几种挑战。

首先，全球经济持续低迷，新冠疫情冲击下国际贸易需求大幅下跌。2019年全球经济增速已经下调至3%以下，放缓态势明显且在短期内难以逆转，全球经济下行压力加大直接冲击了我国的外需市场。新冠疫情的进一步冲击使得本处于微弱复苏进程的全球经济继续下探，2020年全球经济下降4.3%，下降程度是金融危机的2.5倍多。疫情的全球扩散导致居民最终需求和生活性服务业迅速缩水，国外需求链萎缩使得国内订单锐减，疫情反复让货物贸易反弹微弱的同时服务贸易持续低迷。长期来看，如果疫情对国内外消费者的可支配收入、消费信心以及未来预期造成不可逆的冲击，加之发达国家利用超市场力量“卡链”（李雪和刘传江，2020），外需对产业发展的拉动力量将会进一步减弱。

其次，全球竞争加剧给产业链、供应链安全带来更多不确定和不稳定性因素。一方面，我国受益于较为宽松的国际贸易环境和全球化的浪潮实现了大国崛起，但随着中国在国际分工与世界贸易中的地位越来越重要，以美国为首的发达国家极力压制我国经济与产业的飞速发展。通过一系列贸易投资限制、反垄断反倾销制裁和进出口管制等手段，设置贸易壁垒和技术封锁，以维护其上游分工地位，对我国产业链的压制效应更加明显。1978年以来，美国对我国贸易补贴调查超260件，尤其是华为和中兴事件加剧了中美之间的贸易摩擦，对我国产业拓展国外市场造成障碍。另一方面，在金融危机冲击下，西方社会开始反思全球化的利弊，逆全球化、单边主义和大国博弈兴起，主要经济体之间贸易摩擦频发，贸易关系紧张。美国等发达国家开始重新重视价值链下游制造环节，通过加快在人工智能、自动化生产和精细加工等方面的技术创新，使全球价值链下游的部分生产环节和制造业的就业机会重新 “回转”（林桂军和崔鑫生，2019）。美国的“再工业化”致力于发展高端的、高附加值的先进制造业进而加大对全球价值链的纵向控制能力（胡峰和王芳，2014），而我国产业的比较优势长期集中在价值链下游环节，贴牌生产的代工企业因此失去技术依托，中高端产业的技术和经验缺陷短时间内难以追赶，制造业回流在一定程度上阻碍产业升级的同时，也压缩了我国制造业的出口市场。

最后，新兴经济体基于低要素成本的比较优势，对我国中低端传统产业带来替代压力。原先助推我国经济发展的人口和资源红利逐年减弱，伴随着劳动年龄人口数量降低的是不断上涨的工资水平，能源、土地、自然资源以及工业化带来的环境治理等成本明显高于发达国家。和中国相比，新兴经济体的低成本优势逐渐凸显，在出口优惠等一系列政策的加持下打造了新一批的加工制造工厂，发展中国家的“中低端分流”逐渐挤占了我国传统产业的需求市场。

（三）产业高质量发展制度层面的现实与困境

工业化进程离不开市场化经济体制的日渐完善，高度集中的计划经济体制通过行政指令的方式快速集中优势资源，在一穷二白的农业国建起了独立、完整的工业体系。但计划经济已经无法满足多元化市场的需要，发挥市场在资源配置中的决定性作用成为必然选择。制度层面长期积累的问题成为阻碍我国产业高质量发展的重要障碍。主要体现在以下两大方面：

1.体制机制改革滞后带来价格扭曲和资源错配

有效的制度供给是推动产业高质量发展的基础支撑力量，而产业发展质量不高、竞争力不强的重要症结在于尚未理顺的体制机制带来的要素价格扭曲和资源错配（余东华等，2018）。

首先，市场在资源配置中的决定性作用面临束缚，产业发展环境有待改善。我国基本建立了社会主义市场经济体制，但还没有真正形成公平竞争的市场环境，市场化程度不高，市场经济发展不平衡。资本、技术和劳动力等生产要素的自由流动和优化配置受到制度和壁垒的限制，进而造成要素价格扭曲和配置效率低下。市场竞争机制下企业的创新投入对技术和效益的正向影响更大（Castellacci，2011），而我国科技发展的体制机制瓶颈阻碍了市场主体科技创新活力的释放。科技成果转化机制、创新的市场激励和效益分配机制不健全，现有的创新能力无法支撑产业结构的调整升级。市场准入退出和监管机制不完善，竞争政策的基础地位并没有真正确立，限制了市场竞争对产业发展效率的提升，妨碍了企业对市场需求的变化做出及时准确的反应，抑制了市场自发协调能力的发挥（江飞涛等，2015）。

其次，政府行政体制改革不足，服务型政府建设仍需完善。我国没有建立起与社会主义市场经济相适应的政府架构与政府职能（白永秀和王颂吉，2013），政府在资源配置中的定位并沒有随着市场经济的快速发展同步更新，新中国成立以来高度集中的计划经济体制还深刻影响着经济和产业发展。创新资源的配置过度行政化，公平竞争的科技进步政策尚未实现。同时，地方政府的保护行为造成的贸易壁垒、市场分割和产能过剩问题阻碍了地方产业的调整升级和可持续发展。出于保护本地企业和维持财政收入稳定的目的，通过低价提供土地和资金等生产要素或直接进行财政补贴等方式帮扶本地企业，不仅严重破坏了公平的市场竞争机制，也使得企业自主创新和效率提升动力不足。明确的经济增长目标约束会促使地方政府做出有悖于产业发展的要素资源错配行为（余泳泽等，2019），在晋升激励下过度干预微观经济活动，带来部分行业严重的产能过剩问题和“僵尸企业”长期存在，造成低水平的重复竞争，影响了市场机制的正常运行。

最后，国有企业改革滞后降低运营效率，阻碍国企转型升级。由于历史原因与现实性质，国有企业面临着更强的路径依赖、制度依赖和社会依赖（黄速建等，2018），国有企业实现高质量发展是产业高质量发展过程中的重要问题之一。政府通过实际控股和直接管理的方式影响国有企业的发展，虽然国企现代化改革取得了一定的成效，但仍然存在改革方式有待创新、效率有待提升的问题（陶长琪等，2019）。据2019年《中国财政统计年鉴》，2009年以来国有企业总资产报酬率呈持续下降态势，2018年降为2.7%，政府希望通过制度创新提高国企运营效率还有很大的进步空间。

2.功能性和竞争性产业政策暂时缺位阻碍产业升级

我国过多强调和使用产业政策，一直以来多是以实现产业结构转型和经济赶超为目的。通过补贴、税收和规制等形式直接支持、扶持、保护或限制某一产业的发展（黄群慧，2018），以期实现以速度和数量为核心的快速增长，却成为现阶段阻碍高质量发展的又一重要原因。

首先，对微观市场的直接干预仍是产业政策最重要的手段，功能性和竞争性产业政策没有充分发挥引领作用。随着市场经济的深入发展，在产业政策手段的选择上越来越强调发挥市场的作用，用政府选择代替市场机制的过度行政干预不利于产业的发展。而中国产业政策的显著特点依然是以政府的判断和选择来代替市场，向增进与扩展市场、弥补市场不足的竞争性和功能性产业政策转型的需要迫切（江飞涛和李晓萍，2010）。以政府管制、选择替代和直接干预为特征的选择性产业政策会带来严重的寻租和腐败行为（江飞涛和李晓萍，2015），政府的有限理性和机会主义也常常造成产业政策的低效（易杏花和卢现祥，2017），甚至已经成为产业结构调整与转型升级的突出障碍。例如，日韩两国的汽车产业政策对其汽车行业的崛起至关重要，而我国汽车政策的作用效果却不尽如人意。究其原因，最主要的问题是用行政手段代替了市场竞争，以限制进入和扼杀竞争的手段长期保护定点企业的垄断地位。不仅抑制了相关企业的学习动力和自主创新能力，也诱发了相关利益主体的寻租行为，使汽车产业陷入了低生产效率和高价格水平的困境。

其次，我国出台的产业政策中，对重点产业和大型企业的扶持政策是重点。1987-2017年间，中央出台的各类产业政策中对重点产业的支持政策占38.46%。地方政府为了获得更多的政策资源紧跟中央重点扶持对象，违背自身的比较优势（赵婷和陈钊，2019），不利于产业发展效率的提升。由于各地区发展基础和条件差异较大，中央产业政策在执行过程中出现不同程度的扭曲与变形，没有达到政策设计的初衷。同时，我国的产业政策倾向于保护和扶持大型企业尤其是国有企业，对中小型企业的保护力度不够。部分政策希望通过扩大规模和提高市场集中度来避免过度竞争，打造具有国际竞争力的大型集团（江飞涛和李晓萍，2010）。而非公有制企业往往没有强有力的政策扶持，常遭遇融资难和贷款难等一系列问题。

最后，对高新技术和新兴产业的扶持方式老套、扶持力度不够。新一轮科技革命和产业革命带来多个领域和产业的迅速发展，将传统的“选马”型政策手段应用于高新技术和新兴产业的发展，会造成新兴产业产能急剧扩张而生产技术效率低下的双重问题，一哄而上和扎堆低端的现象层出不穷。高科技和战略性产业等未来具有高度不确定性，相对于企业来说，政府在技术和市场方面缺乏信息优势，难以引导生产效率的倾斜性配置（李晓华和王怡帆，2021）。依然采用选择性产业政策会通过加剧资本错配的方式抑制价值链升级（唐荣和黄抒田，2021），不再符合产业高质量发展的要求。

四、实现中国产业高质量发展的政策导向

粗放式工业化进程是增长动力衰减和下行压力增大的直接原因，只有厘清产业高质量发展的内在逻辑和驱动因素，才能加快新旧动能转换，创造产业增长新优势。产业高质量发展的助推因素主要可以从创新驱动、要素支撑和改革开放三个维度考虑。首先，创新是驱动经济高质量发展的第一动力，熊彼特的增长理论阐述了内生技术进步对于优化资源配置和促进经济增长的主体作用。无论是在理论上的基于比较优势的“要素禀赋说”和基于竞争优势的“技术赶超说”，还是在实践上关于技术引进模仿与自主创新之间的争议（余泳泽，2012），都强调了技术进步的重要性。其次，无论是新动能的培育还是旧动能的改善，都离不开生产要素的支撑，要素供给的优化是打破产业高质量发展瓶颈的基础性力量。高质量的要素供给意味着数量和质量并举，传统要素配置效率的提高能降低生产成本，而新要素的培育能提升全要素生产率。最后，改革开放是经济发展的引擎，我国40余年的工业化进程正是改革开放在特定发展阶段激发出比较优势的结果（张永恒和郝寿义，2018）。作为后追赶型的经济体，我国的市场机制尚未完善，贸易壁垒仍然严重，加大制度供给能够进一步释放改革红利（师博和张冰瑶，2018），加大开放力度能够进一步激发发展活力。

基于此，本文从以下几个方面总结实现产业高质量发展的政策导向和基本路径。

（一）以构建现代产业体系指明产业高质量发展方向

构建现代产业体系是经济发展新常态下实现产业高质量发展的根本要求。十九届五中全会再次强调，要“加快发展现代产业体系，推动经济体系优化升级”。“十四五”期间，我国现代产业体系的构建要紧紧抓住新一轮科技革命和产业革命的机遇，从以下几个方面构建实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系。

1.强化产业链、供应链现代化建设

增强产业链、供应链自主可控能力是2021年的重点任务之一。“十四五”期间，面对复杂的国内外环境，必须不断提升产业基础能力和产业链水平，实现产业升级和产业链现代化建设，确保产业链、供应链的自主可控和安全高效。

首先，加快实体经济的发展，保证制造业比重基本稳定。实体经济是产业高质量发展的根基，要坚定不移地建设“制造强国”和“质量强国”，推进产业基础高级化、产业链现代化，提高产业核心竞争力。以《中国制造2025》为战略导向，提高实体经济尤其是制造业的全要素生产率，夯实实体经济在现代产业体系中的基础地位，注重产业链上下游实体经济的协同发展。传统工业是产业体系的主体，要注重传统工业的技术进步，用新一代信息技术带动其价值链地位的攀升。同时，瞄准高新技术和战略性新兴产业，引导生产要素向先进制造业和高端产业集聚。把握好传统制造业和新兴产业之间的关系，掌握产业升级的力度和节奏。扶持重点产业内具有领导和骨干作用的企业，打造具有创新活力和发展特色的中小型企业，建立完整的国内产业链和供应链，为实现高质量发展提供坚实的实体经济基础。

其次，聚焦产业转型升级和居民消费升级的需要，提升服务业发展质量和效率，扩大服务业有效供给。围绕飞速发展的现代科学技术，加快推动先进科技在服务业领域的推广与应用，加快服务业智能化发展。以消费者不断升级的需求为导向，建设定制式、个性化和互动性的高端完整的服务体系。围绕农业和制造业发展需求，加大对生产性服务业的扶持力度，促进先进服务业与现代农业和高端制造业有机融合、协同发展，推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸。

最后，发挥数字经济对产业发展的助推作用。十九届四中全会首次将“信息”作为独立的生产要素，现代信息技术的应用通过知识共享和技术外溢显著提高生产效率（Von，2002）。信息化时代，企业要充分利用大数据和海量信息带来的便利助推数字化发展，催生智能化生產服务和现代商业模式，改变产品的供需关联和技术关联（李辉，2019），促进数字经济的蓬勃发展。而数字经济改变了传统的生产和销售方式，提高了信息传递效率。要将数字经济与实体经济相融合，加快传统制造业数字化和网络化建设，推动其向高端、智能、服务和绿色方向发展;加快数字经济与现代服务业融合，推动生产性服务业高质量发展，在供需精准匹配、现代物流体系、商业营销服务等方面提供高效、智能和个性化服务。

2.加强产业基础能力和新型基础设施建设

加强产业基础能力建设和现代化基础设施完善是实现产业高质量发展的前提。“十四五”规划强调，要“统筹推进传统基础设施和新型基础设施建设，打造系统完备、高效使用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系”。

首先，加强产业基础能力建设。对基础零部件、基础技术和基础工艺等方面的短板实施产业基础再造工程，完善基础应用研究的激励和风险补偿机制。建立与国际相衔接的质量和环保标准、认证认可、检测检验等产业基础公共服务平台，健全产业基础支撑体系。其次，改造传统基础设施，加快新型基础设施建设。加快部署与产业发展相适应的科技设施与机构，推动5G、物联网、全国一体化大数据等新型数字基础设施建设（陈晓东和杨晓霞，2021）。发挥市场在基础设施建设中的主导作用，打通多元化投资渠道。最后，加快建设现代化综合交通运输体系，完善综合运输大通道，贯通“八纵八横”高速铁路和交通干线网络。通过提高交通通达的广度和深度、完善现代物流体系，实现国内大循环的物流和交通网络的畅通。

（二）以创新驱动激发产业高质量发展动力

创新是产业发展的核心问题和塑造国际竞争优势的关键所在（刘思明等，2019），我国始终把科技创新摆在重要战略地位。十九届五中全会提出，“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”。针对创新驱动尚未成为产业发展新动能的现实问题，可以从以下几个方面入手加快科技强国建设。

1.把技术创新作为产业发展新动能

制约中国产业转型和高质量发展的根本原因是缺乏核心技术且自主创新能力不足，关键技术突破无法实现就难以在新一轮科技革命和产业革命中掌握主动权。欲解决产业发展中长期存在的技术“卡脖子”问题，提升产品附加值与产业链地位，必须把创新摆在首位，实现科技自立自强。

第一，实现关键核心技术的自主可控。发挥集中力量办大事的体制优势，紧盯芯片、基础材料等几大核心技术和关键领域，建立高级别的核心技术攻关中心，谋划攻克“卡脖子”技术。抓住新一轮科技革命和产业革命的机遇，推进新一代信息技术、大数据和人工智能等在现代产业发展中的推广、应用与融合，不断催生新技术、新产品和新业态，提高产业核心竞争力和辐射带动力（付晨玉和杨艳琳，2020）。第二，加大基础研究和共性技术投入力度。逐年提高基础研究预算支出比重，加大基础研究财政投入，发挥国家自然科学基金支持源头创新的重要作用。依托高校、科研院所等布局建设重大科技基础设施，深化协同创新和开放共享机制。激发企业投入基础研究的积极性，开辟基础研究经费新来源，鼓励高校自筹经费、慈善机构捐款以及社会基金等多渠道投入基础研究，建立以政府为主、社会多渠道为辅的多元化投资体系。第三，由要素驱动向创新驱动转化，提高创新效率。改变一直扩大生产规模的粗放型发展方式，以技术创新、管理创新、制度创新和人才创新驱动企业发展（黄速建等，2018），由规模发展向质量和效益发展转变。针对科技“大而不强”、专利“多而不优”、科技成果与实体经济“两层皮”的问题，要打破唯论文、唯成果的科研怪圈，提高对专利申请的审核标准，提高创新效率、专利质量和专利授权实施率。

2.加强科技创新体制机制建设

深化科技创新体制改革，通过加强创新激励和知识产权保护，以及完善创新创业环境等措施，破除制约技术创新的制度性、结构性障碍，为产业高质量发展提供良好的创新环境。

第一，健全科技创新要素流动机制。用市场化手段配置知识、人才、技术、信息等高端要素，减少行业和地区之间的壁垒，加快实现创新要素的跨行业、跨区域流动与优化配置。第二，着力构建科技创新资源共享和主体互动机制，建立产学研深度融合的技术创新体系，加快科技成果转化。政府要积极投入足够的资金和政策支持，拓宽产学研合作的形式与渠道，完善技术共享、扩散和溢出机制，促进高校和科研机构、企业的深度合作和协同发展，加快和提高产学研之间合作创新、知识共享和成果转化的速度与效率（何郁冰，2012）。第三，探索完善科技成果转化机制和科技保障体系。强化科技成果市场化收益回报的激励，完善企业创新孵化载体和孵化链条。健全知识产权保障体系，营造良好的创新环境和科研氛围。加大知识产权保护措施，完善知识产权相关法律法规，健全知识产权维权体系和侵权的惩罚措施。优化专利资助奖励政策和考核评价机制，更好地保护和激励高价值专利。

3.完善创新主体和载体培育

产业高质量发展的核心在于科技创新的驱动，而创新活力的充分显现离不开创新主体的培育和载体的完善。

第一，激发企业创新活力。企业是市场竞争和创新的主体，我国近年来涌现的一批如华为、中兴和腾讯等高科技企业让我国的科技水平和产业综合实力得到了大幅提升。要充分调动和发挥企业在科技创新中的主力作用，鼓励地方政府和企业加大创新经费投入比例。肯定和支持大型企业在关键核心技术突破中所作的重要贡献，通过体制机制创新充分激发和释放大型企业尤其是国有企业的内在活力和创新动力。同时，着力培育创新型中小企业，加大对中小企业创新活动的扶持力度，促进其科技成果的有效转化。强化知识产权保护并改善金融风险投资机制，为中小企业在技术创新的环境和融资方面提供更多公平的机会。第二，培育多元化创新主体（潘宏亮，2015），建立高水平的创新平台。高等院校和科研院所作为创新的中坚力量，需要持之以恒加大对基础研究和关键核心技术的投入。加大对研究性高校和新兴研发机构的鼓励和财政支持，扩大科研机构和高等院校知识产权处置自主权，推动创新主体多元化。推进自主创新示范区建设，利用自由贸易试验区的平台优势，加大创新试点和改革力度。加快国家重点实验室、省重点实验室建设，形成结构合理、运行高效的实验室体系。同时，积极促进科技开放合作，不断健全開放合作体制机制。建设内外联动、互惠共享的创新体系，更加主动地融入全球创新网络。

（三）以全面深化改革增添产业高质量发展活力

十九届五中全会再次强调“全面深化改革，构建高水平社会主义市场经济体制”的重要性。建设现代化经济体系、实现产业高质高效发展，势必会受到体制机制和固化利益的阻碍和限制。必须充分发挥改革的制度创新作用，为产业高质量发展注入活力。

1.深化经济体制改革，扫清产业高质量发展的制度障碍

正确处理好政府与市场的关系，健全高水平社会主义市场经济体制，发挥有为政府的引领与服务作用，是新时期实现经济和产业高质量发展的前提。为了解决体制机制改革滞后带来的价格扭曲和资源错配问题，可以从以下三个方面入手加快扫清产业高质量发展的制度障碍。

首先，建立高标准市场体系，发挥市场在资源配置中的决定性作用。深化要素配置市场化改革，破除阻碍自由流动的堵点，着力打造“流动自由、竞争有序”的要素市场。强化竞争的基础地位，在新兴产业的发展中进一步引入市场竞争机制，用市场化的激励手段和倒逼机制推进传统制造业的技术转型升级和产业外迁，而非采用“一刀切”的完全行政化手段（柳天恩和武义青，2019），通过有效的市场竞争让发展环境真正做到权利、机会和规则的平等。健全归属明晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，依法平等保护各种所有制企业产权，畅通产权纠纷反映和处理渠道。实行统一的市场监管和准入制度，健全负面清单管理和优胜劣汰的退出机制，定期对清单事项进行合理化、合法化审核，落实审批、监管、社会信用和激励奖惩等各方面的机制设计。

其次，激发各类市场主体活力，把各类市场主体联结成完整的产业发展体系。一方面，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，加快国有经济布局优化、结构调整和战略性重组，让国有资本向关系国计民生的重要行业和前瞻性战略性新兴产业集中。健全国有资产监管体制，全面实行清单管理，加强事中事后监管，严格责任追究，加快推进经营性国有资产集中统一监管。另一方面，毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，促进民营企业的高质量发展。保证民营企业依法平等使用要素资源、公开公平公正参与竞争。进一步放宽民营企业市场准入，破除行业进入退出壁壘。加大对中小微企业的扶持力度，加大税收优惠和金融支持力度，激发民营企业自主创新能力和高质量发展潜力。

最后，加强服务型政府建设，发挥政府对产业发展的引导、协调和保障作用。深化政府“放管服”改革，解决政府干预过多或干预不到位和缺位的问题。建立健全权力清单、责任清单和负面清单，变干预为服务。优化政府对产业资金使用的引导作用，破除行政性垄断行业，降低民间资本准入门槛，在国有企业和自然垄断行业引入市场竞争，提高供给质量和资源配置效率。地方政府要打破“唯GDP论”的政策考核机制和“一亩三分地”的固化思维，打破制约公平竞争的地方保护和市场分割。用好地方政府与官员的考核评价和晋升机制，引导地方政府竞争从唯GDP转向对发展速度、质量、效益和环境等的综合考虑。

2.深化供给侧结构性改革，引领产业高质量发展的要素供给

针对要素供给制约和错配的困境，围绕产业高质量发展的要求，“十四五”期间要与时俱进深化供给侧结构性改革，改善供给体系的结构和质量，形成需求牵引供给、供给创造需求的良性循环。供给侧结构性改革的重点逐步转向降成本、补短板、促进创新、培育新动能，形成可持续、可调整、可完善、可退出的机制（郭克莎，2019）。

第一，发挥人才红利，加强人力资本优化配置。人是知识的载体和创新的源泉，创新驱动的实质是人才驱动。人才集聚既能带来信息共享和知识溢出等集聚效应（牛冲槐等，2006），又能和产业集聚产生共生效应和乘数效应（孙健和尤雯，2008）。要想在创新方面抓住主动权并走在国际前列，必须充分利用“人才红利”，打造具有国际水平的战略科技尖端人才和创新团队。首先，实施更加开放的人才培养和引进政策，完善人才培养体系和激励机制。充分发挥各行各业尖端人才的领军作用，在创新实践中发现、培育和凝聚人才（吕守军和代政，2019）。其次，破除创新创业壁垒，优化国内就业“软环境”和服务体系。吸引出国留学人员回国就业，努力改变人才净流出国现状。最后，积极推进高水平大学和研究机构建设。鼓励高校开设交叉专业，培养大数据、人工智能和数字经济等方面的复合型全产业链高素质人才（罗序斌和黄亮，2020）;增加基础理论的教学研究和对基础前沿教学活动的支持，重视科教融合、产教融合，在新兴行业、前沿方向和关系国家安全和长远发展的关键领域培养创新型人才。大力弘扬工匠精神、科学家精神和企业家精神，打造有创新意识和吃苦耐劳精神的人才队伍。

第二，深化金融供给侧改革，提高资本供给质量。金融供给侧改革是减少资本要素错配，缓解中小企业“融资难、融资贵”问题的重要途径。首先，建立和完善多层次的直接投融资体系。国家要实施有差别的金融供给，通过优化供给主体，改变以银行为主导的间接投资方式，建立银行、证券、股权和保险等协调互补的多层次直接投融资市场（唐荣和黄抒田，2021）。民间投资将是经济发展的主要“助推器”，不论在短期还是长期都是经济增长的内生动力（王婧，2017）。要积极引导民间资本进入农业、制造业和服务业中，放宽民间投资进入领域和准入限制，广泛发挥民间资本的助推作用。其次，改善现有投资结构。重点支持普惠金融和中小微企业融资，限制股票和房地产市场的过度膨胀，缓解资本“脱实向虚”问题。提高金融服务实体经济的能力，健全实体经济中长期资金供给制度安排，建成具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系。引导资本向高科技产业、先进制造业、现代服务业和中西部落后地区倾斜，减少无用重复建设投资。最后，管理部门要简政放权，提高市场化水平。政策工具只能在短期内促进产业发展，除了金融危机和疫情冲击之类的特殊时期，应该尽量减少政府对产业的直接干预。转变投资政策导向，坚持“稳增长、调结构、惠民生、防风险”的政策基调。要在严格法律基础上建立和完善多层次的资本市场，减少资本市场的行政干预进而提高市场化水平（楚明钦，2016）。完善上市公司的审核制度、进入退出机制以及资本市场的信息披露机制，推进资产证券化。

第三，发挥和提高土地和自然资源要素的作用与效率。一方面，加速土地制度改革，完善土地流转机制，鼓励富余土地通过市场化手段向工业用地和商业用地转换，从粗放的土地利用方式转向集约化利用。建立农地、工业用地和商业用地的合理比价，降低土地出让价格和房地产库存，降低地方政府对土地财政的依赖。另一方面，建立权责明确的自然资源管理制度和监管到位的环境污染约束机制。健全排污权交易制度，完善市场在节能减排和污染防治中的重要作用。根据地区经济发展水平、产业发展现状、企业所处行业和所属性质等选择多样化的环境规制工具，而非采取“一刀切”模式治理环境问题（赵玉民等，2009）。同时，开发清洁能源和可再生资源，实现资源的集约利用、循环利用和绿色利用。

第四，提高供需适配性，加强自主品牌建设。面对个性化、差异化、品质化的消费需求，必须不断提高产品质量，扩大优质产品、中高端消费品以及医疗养老保险和教育等服务品的优质供给，推动供需协调匹配。完善产业配套体系，加快产业链上下游、产供销的有效衔接，加快产品和服务的标准升级和国际标准转化应用。打造中国中高端自主品牌，实施品种、品质、品牌齐头并进的发展策略，努力做新品、精品、名品，提升品牌影响力和产业竞争力。

3.加快产业政策调整转型，优化竞争性政策环境

传统的选择性产业政策常常造成低效与错配，针对功能性和竞争性政策暂时性缺位的现状，必须加快产业政策调整转型。在市场失灵的关键领域和外部性较强的经济活动中协调好产业政策和竞争政策的关系，发挥好产业政策的积极作用。

第一，转变产业政策理念。放弃干预市场、替代市场、重点扶持的选择性产业政策，构筑和实施以增进市场机能、扩展市场作用范围、弥补市场不足为特征的功能性产业政策和一视同仁的竞争性产业政策（江飞涛和李晓萍，2015）。推动产业政策从选择性向普惠性、激励性转变，向重点支持关键技术产业和战略性新兴产业转变。要更加侧重于提高产业发展的市场化水平，建立良好的制度环境并提供更好的基础设施服务（王文和孙早，2017）。

第二，调整产业政策手段。新时期的政策手段要与市场激励相容，大幅度减少政府行政干预，从行政化向市场化转变，由行政指令向竞争立法转变（张小筠和刘戒骄，2018）。财政补贴从生产性环节向创新研发和消费服务等环节并重转变，政策工具选择上从过度依赖税收优惠和财政补贴向发挥不同政策工具互补性作用转变。

第三，地方政府要增强产业政策与地方产业发展的适配性。众多地方产业政策在一定程度上演变成地方的招商引资政策，过度重视量的扩张必然带来效率的低下。因此，地方政府要改变直接补贴的传统手段，充分发挥资本杠杆的力量和资本市场在支持企业发展中的作用。加快产业政策向创新型政策转型，将原本指向特定产业和产业领域的支持政策转向与产业技术创新挂钩（黄群慧和贺俊，2019）。完善创新补贴方式，提升企业创新效率，鼓励规模过小、数量过多的企业兼并重组，通过负面清单管理等方式治理部分产业存在的严重产能过剩问题（程俊杰，2015）。

（四）以国内国际“双循环”凝集产业高质量发展合力

2020年中共中央政治局会议明确提出，“加快形成以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局”。在新冠疫情全球蔓延和国际贸易受挫的背景下，加快形成新发展格局，将重心定位于国内市场，深挖国内超大规模市场潜力，积极应对国际竞争和贸易摩擦，促进国内国际两个市场、两种资源的协调应用，对于实现产业结构转型和高质量发展具有重要意义。

1.扩大内需，尽快形成以国内大循环为主体的发展格局

我国拥有超14亿的人口和近100万亿元的总需求，为了解决内需动力不足和疫情冲击下外需持续萎缩的问题，必须充分开发利用国内市场的巨大潜能，更好地发挥消费拉动经济的基础性作用。以内循环为主体并不是简单地将出口转为内销，而是要立足强大的国内市场，以消费升级和有效投资促进产业高质量发展。

第一，促进消费规模的扩大。努力提高居民收入增速和可支配收入水平是提高居民消费能力和消费意愿的前提。在国民收入的初次分配和在分配方面，降低政府税收和企业利润占国民收入的比例，持续提高国民收入分配中居民收入比重和劳动报酬在初次分配中的比重，提高财产性收入占比，加大收入再分配力度。不断扩大中等收入群体，缩小贫富差距，使其发挥对国内市场规模的带动作用。同时，进一步加强民生领域建设，建立多层次的社会保障体系，实现公共服务均等化。减轻居民在医疗、保险、教育、住房和养老方面的负担，从而弱化预防性储蓄动机，降低储蓄率，提高居民消费意愿和消费信心，将居民收入真正转化成消费需求。

第二，促进消费结构升级，创建新的消费增长点。一方面，对于传统制造业，居民的消费已经得到较为充分的满足，而随着我国居民生活条件的改善，其在医疗、教育、养老等方面的需求随之增加。因此，应大力发展高科技产业、先进制造业和现代服务业，提供更加优质、多样化、智能化和个性化的产品与服务;打破行业垄断现状，提高产品与服务的供给数量和质量;调整住房和汽车等耐用品的消费政策，调整房地产与其他生活服务支出比例，优化居民消费支出结构。另一方面，推动消费向绿色、健康和安全的方向转变。加快拓展定制消费、智能消费、体验消费等新兴消费领域，构建智慧产业和智慧商圈，通过创建新的消费增长点带动消费结构的升级和国内需求的增加。

第三，扩大国内有效投资。重点加快“两新一重”投资，即加快促消费、惠民生、调结构、增后劲的新基建、新型城镇化和重大工程建设的投资，让新基建服务于现代产业、流通业和人民生活。加快补齐基础设施、市政工程、生态环保、民生保障等领域短板，推动企业设备更新和技术改造，扩大战略性新兴产业投资和传统产业转型升级，优化投资结构，提升投资效率，拓展投资空间。

第四，强化流通体系的支撑作用。建立国内统一大市场要有效破除行业垄断、市场分割、地方保护和贸易壁垒障碍，促进不同地区和行业标准、规制、政策的协调统一。促进内贸流通体制改革，完善现代贸易流通体系和综合运输体系，加快发展冷链物流，完善基础设施、骨干线路、区域分拨和末端节点的建设，健全县乡村物流配送体系，在流通领域形成安全高效的物流网络和统一联动的市场，实现国内大循环的畅通。

2.强化新一轮对外开放，稳定外循环

十九届五中全会指出，“要建设更高水平开放型经济新体制，全面提高对外开放水平，推动贸易和投资自由化便利化，推进贸易创新发展，推动共建‘一带一路高质量发展，积极参与全球经济治理体系改革”。针对国际市场不稳定性增强的现实困境，必须以国内大循环为主体，但这并不意味着要降低对外开放水平，搞闭关锁国和内卷化的经济循环，反之，我们必须进行新一轮的对外开放，不断提高对外开放层次，使国内国外更好地联通（葛扬和尹紫翔，2021）。

第一，积极应对国际竞争，积极参与和维护与发达经济体的合作。面对西方国家逆全球化倾向、贸易保护主义抬头以及以美国为首的发达国家制造业“回转”和对中国的贸易打压制裁，要转变对外开放策略，将开放重点转向“一带一路”沿线经济体，充分利用其资源、能源和广阔的市场。积极深化与欧盟、英美和日韩等国的经贸合作，加强技术交流与沟通，实现利益的互惠互利。充分利用多边贸易体系争取发展空间，積极参与全球治理体系改革，争取国际合作和竞争新优势。减少政府对出口产品的不合理补贴，避免陷入“反补贴”纠纷。积极研究国际反倾销调查体系、产品环保和质量标准、技术性贸易壁垒等，建立标准信息服务和纠纷处理平台，减少产业发展和企业投资风险。同时，尽快迈向全球产业链的高端环节，成为产业链上的高端和顶端力量，才能在激烈的国际竞争中站稳脚跟。

第二，充分利用国际合作新平台，加快全球产业布局。依托“一带一路”国际贸易物流大通道，向沿线国家出口我国成熟的技术和丰富产品的同时，提高资金和技术的利用效率。积极发展“丝路电商”，拓宽沿线需求市场和产业发展空间。完善出口政策，调整进出口贸易结构，提高服务贸易在进出口中的比重，优化出口商品质量和结构。引导企业深耕国内市场的同时，努力拓展新兴市场，扩展与周边国家的贸易规模。提高国际双向投资水平，推进多双边投资合作机制建设，以高水平双向投资利用全球资源要素和市场。积极参与全球治理体系的改革与建设，坚决维护发展中成员地位和多边贸易体制，构建高标准的自由贸易区网络和良好的外部贸易环境。

第三，国内国际协同发展。双循环战略的落脚点是，要在更高层次上实现对外开放，充分利用国内国际两个市场、两种资源，坚持“引进来、走出去”并重，从根本上提高中国产业的国际竞争力。改革开放以来，长期以“外循环”为主导的经济发展模式使得中国长期嵌入全球价值链的低端环节，而生产分工和价值网络的主动权始终牢牢掌握在发达国家和大型跨国公司手中。这不仅使得我国陷入低端锁定的风险，也使得“内循环”和外循环出现分离。要从传统模式下中国离不开国际市场向国际市场离不开中国产品和服务转变，实现国内国际联动发展（郭晴，2020），既要通过扩大内需和产业升级畅通国内循环，提高产业竞争优势和发展质量，推动外循环的畅通运转;又要实行更高层次的对外开放，积极应对国际竞争，增强产业发展对外部环境的适应性以及产品和服务的国际竞争潜力，从而为国内循环的畅通运转注入动力。

（五）以新发展理念统领产业高质量发展全局

坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念是习近平新时代中国特色社会主义理论体系的主要内容，是指导我国产业高质量发展的基本方略。产业高质量发展就是要贯彻落实质量第一、效益優先的五大发展理念，解决各行业、各地区的产业发展问题。

1.加快产业融合发展

2018年中央经济工作会议提出“推进先进制造业和现代服务业深度融合”，这是新时期我国制造业和服务业高质量发展的重要路径。第一，制造业和服务业融合发展。制造业企业要重塑价值链重心，通过技术创新向集技术研发、产品制造和品牌运作于一体的服务型企业转变。围绕客户的需求，结合企业制造优势和服务资源，建立有竞争力的产品服务系统（冯泰文等，2009）。推进服务专业化、市场化和社会化，打造制造业和服务业融合的载体，提升生产性服务业质量，推进制造业生产环节向微笑曲线两端延伸。第二，推进数字经济与产业融合。构建互联互通的数字化信息流和服务流平台，凭借大数据与信息网络，实现数字产品与传统实物产品的融合，形成一体化的产业链条。第三，全面实施军民融合战略，推动军用技术民用，推动军事工业发展。鼓励中石油、中石化等重点企业进入农业化工和油气资源开采等产业和领域，建设军事工业强国。

2.强调区域产业协调发展

加快推动产业转移，推进区域产业协调发展。为了解决中西部地区产业发展质量明显落后的问题，要抓住国内国际产业分工调整的重大机遇，依托落后地区的比较优势和发展特色，通过政府政策支持、投资环境改善和体制机制创新等途径，促进中西部地区积极承接东部发达地区高新技术产业和战略性新兴产业的转移（付晨玉和杨艳琳，2020），因地制宜建设特色优势产业集群。通过加快产业转移优化产业空间布局，通过传统产业技术改造和淘汰落后产业促进中西部地区产业结构调整，提高各区域产业可持续发展能力。

同时，加快户籍制度改革，建立全国统一的医疗、养老和保险制度等保障体系。健全城乡要素自由流动机制，打破劳动力要素城乡自由流动的制度障碍，鼓励富余劳动力跨城市流动。打造城乡联动机制，协调推进乡村振兴和新兴城镇化发展，带动城郊农业发展和农业机械化建设。

3.强化产业绿色可持续发展

随着我国经济增速进入“换挡期”，资源节约型和环境友好型社会建设是贯彻低碳发展理念、实现可持续发展的必然选择。

首先，鼓励绿色技术创新，大力发展绿色产业和绿色经济。抓住低碳经济快速发展新契机，增加产业绿色创新投入，推动一、二、三产业绿色技术联动发展，积极发挥绿色技术创新对产业高质量发展的促进作用（杨丹等，2020）。引进、创新和推广低碳技术，通过生产过程中的再循环和集约化，提高资源利用效率，推动传统制造业绿色转型升级。其次，积极推进能源革命。加快能源体制改革，在自然资源使用、废气废水处理、用水用能等方面建立和完善能源市场价格机制。维护能源市场安全和公平竞争的监督体制，提升能源利用效率，促进产业清洁生产和绿色化发展。最后，完善产业绿色发展政策体系。因地制宜确立环境规制，根据不同地区的经济和产业发展状况，引导环境规制与产业发展相协调。逐步淘汰高污染、高耗能产业，用市场激励性环境规制加以资源环境硬约束引导产业绿色发展。严格把关高耗能、高污染、低资源利用率项目的审批，实施有利于节能环保和资源综合利用的税收政策。树立绿色高效的发展导向，正确引导地方政府竞争（余泳泽等，2020），建立地方政府绿色发展的考核机制，将官员晋升锦标赛从GDP竞争拉向考虑节能减排的绿色GDP考核。

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High Quality Development of the Chinese Industries Under the New Development Pattern： Realistic Dilemma and Policy Guidance

Yu Yongze1， Duan Shenglan2 and Lin Binbin2

（1. School of International Trade， Jiangsu Nanjing University of Finance and Economics; 2. Jiangsu Institute of Industrial Development Research， Nanjing University of Finance and Economics）

Abstract：The realization of high quality industrial development is the basic proposition and important support for the construction of modern industrial system and the realization of high quality economic development under the new development pattern in this country. By sorting out the connotation and measurement methods， this paper summarizes the realistic dilemma of high quality industrial development in China at the present stage from the three dimensions of supply， demand and institution. the results show that： （1） From the perspective of factor supply， innovation and talent factors have not yet become the new driving forces of high quality industrial development， and the wrong allocation of capital and land factors has affected the development of real economy and innovative industries; （2） From the perspective of demand， there exist some problems in the process of high quality industrial development， such as the lack of domestic demand power and the increasing instability of external demand. The new development pattern of domestic and international double cycle with the big domestic cycle as the main body has not yet formed; and （3） From the institutional level， the lag of institutional reform and the temporary absence of functional and competitive industrial policies further hinder the factor supply and demand leading. Therefore， this paper suggests a number of policy guidance and basic path to achieve high quality industrial development. Actions are called to make clear the direction of high quality industrial development by building a modern industrial system， stimulate the driving force of innovation， increase the vitality of comprehensively deepening reform， unite the joint forces of domestic and international 'double circulation'， and lead the overall situation with new development concept.

Key Words：New Development Pattern; High Quality Industrial Development; Modern Industrial System; Reality and Dilemma

責任编辑 郝 伟