浅析我国环境资源公益诉讼的适格原告

摘要：从现行的司法保护领域来看，国家规定的机关、法律规定的组织以及人民检察院可以提起环境资源公益诉讼。但是，上述三类适格原告中，前两种类型是原则性的，并没有具体的机关和组织;最后一类适格原告，法律规定了顺位限制。落实“绿水青山就是金山银山”的新型生态环境发展观念，为鼓励和提倡更多的机关、团体和广大群众参与环境资源保护，应当对国家规定的机关进行具体明确规定，对法律规定的组织降低认定标准，对人民检察院解除顺位限制。同时，应当扩大环境资源公益诉讼适格原告的范围，增加企、事业单位和公民个人作为适格原告。

关键词：适格原告;公益诉讼;环境资源

中图分类号：D925.1文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）09-0027-04

2018年10月9日，原告北京市丰台区源头爱好者环境研究所（以下简称“源头爱好者环境研究所”）因违法排污行为对被告长沙天创环保有限公司（以下简称“天创公司”）提起环境污染责任纠纷诉讼。原告源头爱好者环境研究所认为：一是天创公司不正常运转污染防治设施超标排放污水，虽已经环保部门查处，并对其作出100万元的行政处罚，但鉴于天创公司主观恶意造成环境污染危害，还应当依法承担环境公益侵权责任;二是源头爱好者环境研究所系2012年6月依法在民政部门注册成立的环境公益组织，具有提起本案诉讼的主体资格。被告天创公司辩称：一是源头爱好者环境研究所并非“专门从事环境保护公益活动”的社会组织，不具有本案诉讼主体资格;二是造成本案所涉超标排放事故并非被告主观恶意;三是本次超标排放事故，并未造成环境污染的严重后果，不需要进行生态环境的修复。该案系长沙中院环资庭成立后办理的第一起环境资源公益诉讼案件，现已审理终结。

本案在审理过程中争议的焦点，在于原告源头爱好者环境研究所是否具备提起本案诉讼的主体资格。近年来，随着人们环保意识的增强，越来越多的组织、团体、机关和个人加入环境保卫战，为构建和谐美丽中国贡献自己的力量。如此一来，理清环境资源公益诉讼的适格原告，显得尤为重要。

一、现状及困境

我国现行法律法规对环境资源公益诉讼适格原告的规定不一致，存在争议，导致法律适用的混乱。

根据我国《民法典》第一千二百三十四条和一千二百三十五条规定，违反国家规定造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人承担修复责任或赔偿损失。《民事诉讼法》第五十五条规定，法律规定的机关、有关组织和人民检察院属于有权提起环境资源公益诉讼的主体。但是，在司法实践中，国家规定的机关是指哪些？法律规定的组织如何界定？人民检察院的补充原告地位应如何无缝对接？上述规定看似清楚，实则存在问题。《环境资源保护法》是属于环境资源保护的特别法，也仅在第五十八条规定社会组织可以向人民法院提起诉讼。同时，该条款对社会组织作出了相对严格的限制，这无形中加大了社会组织的负担，给社会组织增设了高标准和高要求，影响社会组织从事环境资源保护的初衷。我国《行政诉讼法》第二十五条仅明确了人民检察院的补充原告的地位。《民事诉讼法》第五十五条规定的“法律规定的机关”，目前仅在《海洋环境保护法》第八十九条中有体现，即对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，依法由行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。据此，“法律规定的机关”仅明确了“行使海洋环境监督管理权的部门”。

综上，我国现行立法对环境资源公益诉讼适格原告的规定是原则性和粗放型的。在司法实践中，适格原告之规定不详细会导致诸多问题及弊端。

（一）束之高阁的原告——国家规定的机关

环境资源公益诉讼适格原告之国家规定的机关，现行法律仅《海洋环境保护法》明确了“行使海洋环境监督管理权的部门”，显然是不完善的。环境保护主管部门依法承担监督管理职责，法律并没有赋予其代表国家提起环境资源公益诉讼的权利。其他行政机关虽属于国家规定的机关，但是《行政诉讼法》沒有明确此项权利和职责。

虽然法律赋予国家规定的机关可以提起环境资源公益诉讼，但是实务中难以操作和执行。依理而言，我国所有的机关都属于“国家规定的机关”，但是相关法律几乎没有授权和作出具体规定，实施起来没有法律依据。环境资源公益诉讼专业性强，行政机关基本是各司其职，提起环境公益诉讼有一定的困难。同时，行政机关实行财政预算制，环境资源公益诉讼的启动需要承担相应的诉讼成本，这也是行政机关望而却步的原因。所以，即使法律规定环境资源公益诉讼的适格原告包括国家规定的机关，但如果配套的制度、规范不到位，往往会被束之高阁，得不到有效的贯彻和实施。

（二）认定限制的原告——法律规定的组织

作为法定的环境资源公益诉讼的适格原告——法律规定的组织，现行法律并没有明确具体组织，仅规定了认定标准。在司法实务中，根据案件实际情况进行综合考虑和认定，所以会出现同案不同判等问题，无形中打击了有关组织提起公益诉讼的积极性。

从全国的情况来看，环保组织多数由政府进行资金扶持，承担了大多数的环境资源公益诉讼，属于法律规定的组织的范畴。环保协会多数是民间自发组织的，其目的和作用都是从事环境资源保护公益活动，属于法律规定的组织的范畴。民间从事环境保护公益活动的组织、企事业单位等，在符合《环境资源保护法》规定的情况下，亦属于法律规定的组织的范畴。

除了环保组织外，环保协会、民间从事环境保护公益活动的组织及企事业单位，对其认定为适格原告的条件苛刻，往往导致其投入大量人、财、物后，无法获得相应的司法支持，这会影响它们的积极性，给其发展带来负面影响，使其无法发展壮大。

（三）顺位限制的原告——人民检察院

现行法律明确了人民检察院提起环境资源公益诉讼的权利，但存在顺位限制，在没有法律规定的机关和有关组织，或者法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的情形下，人民检察院才有权提起诉讼，承担补充原告的地位。

从司法实践来看，2018年全国法院共受理社会组织提起的环境公益诉讼案件65件，受理检察机关提起的环境公益诉讼案件1737件[1]。人民检察院提起的环境资源公益诉讼案件数量占比大，而且效果不错，有利于充分发挥环境资源的长效保护机制。但是，由于顺位的限制，需要经过相应的前置程序，必然会耽误时间，影响提起诉讼的及时性。同时，增加了破坏环境违法行为取证、鉴定等事宜难度，甚至会错过取证时机、丧失鉴定条件，增加诉讼成本，这就导致人民检察院提起环境资源公益诉讼应有的作用并没有得到充分发挥。

综上，根据我国现行法律法规，具有环境资源公益诉讼的适格原告，包括国家规定的机关、法律规定的组织和人民检察院。但由于法律的滞后、认定苛刻及顺位限制等因素，导致环境资源公益诉讼的适格原告没有充分发挥预期效果，不利于环境资源公益诉讼的长远发展和有效实施。

二、明确环境公益诉讼适格原告的建议

习近平总书记在党的十九届四中全会上提出，要坚持和完善生态文明制度体系，实行最严格的生态环境保护制度，严明生态环境保护责任制度[2]。环境资源公益诉讼，是实现环境保护的重要举措。为了积极落实“绿水青山就是金山银山”的发展理念，创建和谐美丽的生命家园，应扩大环境资源公益诉讼的适格原告，降低适格原告的条件限制，避免顺位限制的弊端，切实倡导全民参与、全民有责和全民监督的模式，鼓励环保协会、民间环境保护企事业单位承担社会责任，积极参与环境资源公益诉讼。

（一）国家规定的机关应当具体明确

作为环境资源保护公益诉讼最为重要的一类国家机关——行政机关，是代表国家对损害环境的行为提起公益诉讼的主力军。行政机关代表公权力提起公益诉讼的震慑力是毋容置疑的，所起到的效果也是不容忽视的。既然明确了“国家规定的机关”是环境公益诉讼的适格原告，就应当明确写进《环境资源保护法》，充分发挥其应有的作用。依法从事环境保护工作的机关具有环境资源的管理、监督和保护等职责，对环境破坏行为享有一定的行政处罚权。这类机关具有环境资源保护的专业人才和设备，参与处理环境资源破坏事件，对涉事案件进行调查、取证、分析和处理，熟悉涉事案件的全过程。如果享有环境资源公益诉讼的主体资格，将会对环境资源保护达到事半功倍的效果。传统的环境保护、林业、渔业、海事、自然资源等主管部门都属于规定的国家机关，承担相关领域自然资源的保护职责，具备提起环境资源公益诉讼相应的条件。

总之，不应将“国家规定的机关”束之高阁，应当根据我国的实际情况对其进行明确，并落实到具体法律条款中。

（二）法律规定的组织的认定标准应当降低

《环境资源保护法》明确了有关组织的认定标准，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中对其进行了细化，原则上可以归纳为：首先，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等社会组织，包括自治州、盟、地区及直辖市的区以上人民政府民政部门;其次，专门从事环境保护公益活动连续五年以上;最后，提起诉讼前五年内无违法记录。从上述标准来看，法律对有关组织提出了较高的要求，设定了较严的条件，加大了提起公益诉讼的难度。公益诉讼涉及社会公共利益，并非为了私利。既然是为了全社会，出于社会责任，为何设置诸多限制？显然不利于其长远发展。

笔者认为，无论是环保组织、环保协会还是民间企事业单位，只要是从事环保资源保护公益活动的社会团体、民间组织或企事业单位，都可以提起环境资源公益诉讼。

首先，通过经营范围或章程确定。这些组织成立的宗旨和目的，都是为了从事环境资源保护的公益活动，并非以营利为目的，有别于以营利为目的的公司法人。

其次，从事环境资源公益活动不应设置年限要求。既然设立的初衷就是为了环境资源保护，而且法律也明确规定“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益”，应去掉连续5年以上专门从事环境保护公益活动的苛刻条件，不应对有关组织的认定设置过高的要求。

最后，为倡导公益先行和践行社会责任提供有利条件。出于公益，出于社会责任，出于环保理念，过多地限制只会牵绊其手脚，限制其前行。对有關组织放宽起诉资格标准，使得更多的有关组织可作为适格原告提起环境公益诉讼，进而提高其参与环境治理的积极性。

总之，为充分发挥法律规定的组织应有的作用，依法应当降低适格原告的认定标准，引导其积极参与环保公益诉讼，为环保公益事业贡献自己应有的力量。

（三）人民检察院的顺位限制应当删除

对人民检察院提起公益诉讼设置顺位限制是不合理的，环境资源公益诉讼因不涉及直接的利害关系主体，容易导致被侵害的公共生态无人问津的局面。人民检察院作为国家的法律监督机关，其监督应当是全方位的，当然包括对环境保护的监督。人民检察院提起环保公益诉讼是其法定职责所在，但顺位限制将阻碍其发挥更大的作用。

为维护公共利益，人民检察院从事环境保护的公益诉讼是符合客观需要且切实有效的。在滥用私权侵害社会公共利益、危害生态平衡的情形下，环境资源公益诉讼不再单纯是当事人之间的个人利益，应更加强调国家在实现公共利益方面的责任，作为国家利益和社会公共利益权威代表的检察机关自然是责无旁贷，并在实践中承担了重要角色。环境资源公益诉讼本身具有公共性，原告资格具有社会公益性。所以，对检察机关不应设置顺位限制，这更符合我国的国情。

我国检察机关是国家法律的监督机关，代表国家行使权力，较小地牵涉地方和部门的利益[3]。以发展的眼光看，删除检察机关提起环保公益诉讼主体资格的顺位限制，是非常有必要的。

立法部门可能担忧三类主体均提起环保公益诉讼的处理问题，如果发生这种情况，可以依照《民事诉讼法》的有关规定，对同一违法行为都提起公益诉讼的，以最先立案的为准（包括确定管辖权和诉讼主体）。在同一案件中，原告不论是国家规定的机关还是法律规定的组织，谁先立案谁就为该案原告。开庭审理前，其他适格的原告提出诉讼请求的，法院也可合并审理，将已提起诉讼的所有原告主体列为共同原告，参加民事诉讼程序[4]。同时，没有进入司法程序的适格原告，可以支持提起公益诉讼的原告，并提供其掌握的环境污染证据资料，最终实现环境保护的根本目的。

因此，在司法实践中，三种主体资格同时确定为同一顺位的适格原告，不存在实施障碍。

（四）增加企事业单位作为适格原告

虽然立法规定了国家规定的机关、法律规定的组织和人民检察院作为适格原告，但是从社会实践来看，越来越多的企事业单位加入到环保的公益活动中来。为了发挥企事业单位的积极性，应降低有关组织的认定标准，将其扩大到专门从事环境保护公益活动的社会团体、企事业单位，这有利于提高全社会的环保意识，有利于环保工作的持续发展。

另外，环境污染与企事业单位利益息息相关。对企事业单位来说，依法享有在安全和舒适的环境中生存和发展的权利。环境资源公益诉讼属于民事诉讼，企事业单位是民事诉讼的适格主体。所以，赋予企事业单位主体资格，不论从法理角度，还是法治角度，都是完善环境资源公益诉讼制度的应有之意。

（五）吸纳公民个人作为适格原告

从我国公益诉讼制度的产生来看，2012年之前的公益诉讼案件多由公民个人、企业或社会团体提起，只有极个别的案件由检察院提起，因此可以说，2012年《民事诉讼法》创设的公益诉讼制度，更多地应当归功于公民个人和民间社会团体的推动[5]。从域外国家及地区来看，很多国家允许个人提起环境保护的公益诉讼。主张将原告资格扩展至公民个人的既有大陆法系亦有英美法系国家，提倡只要为了公共利益，任何人均有权为维护公共利益而启动诉讼[6]。所以，吸纳公民个人作为适格原告，其实是非常有利的。

首先，增加公民个人的社会責任感。通过自身的行为，进而影响周围的人群，从而增强人民群众的环保意识和理念，从根本上解决环保的难题。公民既是环境公共利益的享有者，亦是环境公共利益的维护者，只有赋予广泛的社会公民原告主体资格，才能充分发挥社会公众对于环境的监督与保护力量[7]。

其次，调动公民维护环保公益的积极性。公民是生态环境最直接的接触者，他们往往亲身经历，并遭受环境破坏对身心健康的损害，是环境破坏的第一感知者和第一受害人。生态环境是人类赖以生存和发展的基础，环境保护与公民个人利益密切相关，这不仅是公民义务，也是公民权利。赋予他们原告资格，有利于调动公民维护环保公益的积极性，改变环境资源公益诉讼的被动局面。

最后，提升公民的法治意识。新时代法治国家建设涉及社会生活的方方面面。作为社会主体的广大公民，不仅要守法，还要参与普法学习，要知法和懂法。赋予公民个人原告资格参与环境资源公益诉讼，其通过对案件的调查、取证和证据收集等工作，增强法律知识，自觉遵守法律法规，自律做一个守法公民。赋予公民个人原告资格，是完善环境资源公益诉讼制度最直接的途径，这不仅提升公民个人的法治意识，也是建设法治国家的有力举措。

保护环境，人人有责。环保公益诉讼，应当对适格原告进行具体明确规定，扩大适格原告的范围，能更有效提高环境保护的成效。

三、结语

环境保护任重而道远。应当高度重视环境资源公益诉讼，对破坏我们美好家园的肇事者，人们应当拿起法律武器去捍卫自己的权利。落实“国家规定的机关”到具体机构，降低法律规定的组织的认定标准，删除相关法律对人民检察院的顺位限制，扩大环境资源公益诉讼的适格原告范围，引导更多的有志之士加入到环境资源公益诉讼中来，携手共建和谐美丽中国。

参考文献：

[1] 人民法院新闻传媒总社.中国环境资源审判2017—2018（白皮书）[EB/OL].[2019-03-02].https：//www.cenews.com.cn/subject/2019/2019lh/a/201903/t20190302_894317.html.

[2] 新华社.中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[EB/OL].[2019-11-05].http：//www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm.

[3] 宋福敏，吴杰蕊.检察机关提起环境民事公益诉讼的争议及其解决对策[J].长治学院学报，2020（10）.

[4] 张楚漪.我国环境民事公益诉讼中主体障碍及其改进[J].环境与发展，2020（7）.

[5] 牛秉儒.论环境公益诉讼原告主体资格之范围与顺位[J].社科纵横，2020（7）.

[6] 黄辉，沈长礼.扩展与限缩：环境行政公益诉讼原告资格之确定[J].合肥工业大学学报（社会科学版），2020（10）.

[7] 孙海涛，张志祥.论我国环境公益诉讼原告主体资格的拓展与抑制[J].河海大学学报（哲学社会科学版），2020（4）.

作者简介：齐雅蕾（1985—），女，汉族，湖南永州人，三级律师，单位为湖南师范大学法学院，研究方向为经济法、国家投资经营法、合作社法。

（责任编辑：王宝林）