新型举国体制下“一体化”的国防科技工业建设思考

佟京昊 /文

“十四五”规划纲要提出，“健全社会主义市场经济条件下新型举国体制”。2020 年12 月召开的中央经济工作会议提出，“要发挥新型举国体制优势”。举国体制是我国“集中力量办大事”的体制优势，也是我国社会主义制度的根本优势之一。但是这一体制优势如果利用不好，也可能会成为劣势，“大跃进”期间的大炼钢铁运动就是个明显的例证。而新型举国体制，就是在尊重事物发展科学规律的基础上，将市场机制充分运用于举国体制之中，实现有为政府和有效市场的共同作用，充分发挥“集中力量办大事”这一体制优势。我国改革开放四十多年实践已经证明，社会主义举国体制的资源调动优势和市场机制对资源有效配置的优势并不矛盾，而是可以实现相互补充，这也是新型举国体制构成的实践基础，也必将成为新时代中国特色社会主义制度的根本优势之一。

回顾我国国防科技工业的发展和成绩，可以说主要得益于举国体制下对行业的支持。国防科技工业本身使命就是通过集成高科技工业各领域的最新进步，形成先进武器系统，提升军事斗争致胜能力。国防科技工业有着资源投入大、技术集成领域广、系统性强、尖端技术竞争激烈的根本特征，未来要发展好，必然还是要依靠新型举国体制的支持。如前所述，区别于过去的举国体制，新型举国体制以遵循科学的发展规律和充分发挥市场机制为根本特点。这也是我国武器装备发展体制和国防科技工业改革必须要随之调整的方向。目前，国防科技工业发展与习近平总书记提出的“实现一体化的国家战略体系和能力”这一目标差距还很大，其中一些攸关改革调整的关键性问题还没有说清论清。特别是以下两种观点，目前在行业内外还很有市场。

一个观点是可以墨守成规。这种观点认为：国防科技工业领域是个特殊的领域，有着自身的发展特点。我国国防科技工业在计划经济时代取得了以“两弹一星”为代表的一系列巨大成就，事实证明传统的发展方式可以满足国家国防建设需要，因此不需要进行大的改革调整。这种观点，无视了快速变化和发展的国际技术与地缘政治环境，也忽视了我国国防科技工业建设当前面临的紧迫任务和发展实际。我国已经经历了长达四十年的和平发展时期，大量新型武器装备缺乏实战检验。而在此期间，世界战争模式已经伴随技术的突飞猛进发生数次大规模的演变。目前，以美国为代表的世界军事强国正在将人工智能、基因工程等新型技术与机械装备技术发展深度融合，通过更新武器装备不断开拓出新的不对称战法。其中马赛克战理念的提出，更是颠覆掉了传统技术——装备——战法的发展逻辑，打破了以武器装备为作战单元的体系构建模式，使技术进步与战法演进的关系更加紧密。从大体系上系统地重构未来战场环境，对我国武器装备战场制胜能力提出重大挑战。而我国国防科技工业几十年来一直以机械装备工业行业作为建设主体，在人工智能、先进半导体、基因技术、新型材料与新能源技术等新兴技术领域存在明显短板，客观上的确难以再独立满足我国国防建设对先进武器装备的需求。而这种对战场环境变化和新兴技术进步响应缓慢的现状反映出的是，传统举国体制下国防科技工业发展模式存在的诸多固有顽疾，必须要通过建设适应新型举国体制的全新发展方式加以克服。

另一个观点是应该另起炉灶。这种观点认为：我国国防科技工业体系封闭发展几十年，行业内利益链条错综复杂，壁垒森严。因此，传统国防科技工业体制内的企业无法自行克服利益羁绊，摆脱一直赖以生存的封闭发展方式。同时，我国社会上其他科技工业部门和大量民营企业在改革开放后，经历了数十年市场竞争的洗礼，实现了快速发展，在半导体、信息化、人工智能、生物技术、能源技术等新兴领域技术工业实力已超越传统国防科技工业。因此，不如另起炉灶，以立代破，在传统国防科技工业行业之外建设一套武器装备供应体系，再倒逼国防科技工业改革。这种观点看到了当前改革面对的困难和复杂性所在，但是低估了国防科技工业建设的自身复杂性。虽然各新兴领域尖端技术在武器装备发展中的作用日益重要，但机械装备工业仍处于技术工业集成的核心位置，最终大量高新科技还是要通过装备工业实现产品化。即便是在当前国家科技工业体系中，国防科技工业仍是我国技术链和产业链最为完整、最具系统性的科技工业体系主体，在诸多技术领域拥有国内领先的基础设施和核心人才。而且我国国防科技工业发展面临的一些关键性问题，在民用科技工业领域也广泛存在。正是这些问题造成了我国工业产品高端缺乏、低端过剩；专业化技术企业普遍缺乏国际竞争力；产业链关键环节受制于人等现象。也是我国要利用新型举国体制，攻关重要核心技术，打通国内大循环，推进供给侧改革和产业结构调整无法回避的问题，必须正视并加以解决。

以上两个观点各自看到了我国国防科技工业发展的一些情况和问题，但是对于一体化的国家战略体系和能力的建设目标，对于高新技术工业发展的客观规律和国家科技工业能力建设工作的系统性缺乏全面认识，最终都是没有办法实现通过提升国家科技工业体系能力保障武器装备能与世界先进国家相比的先进性和竞争性，也就无法满足国家战略安全对武器装备发展的客观需求。

新型举国体制是将社会主义国家意志在遵循科学发展规律的前提下，利用市场机制等手段加以贯彻的发展体制。要充分发挥好、利用好，就必须要对科技工业和武器装备发展的客观规律和现实需求有客观、科学的认识。因此，要在国防科技工业建设中充分融入新型举国体制优势，现阶段，科学、客观地认识我国国防科技工业发展面临的几个调整尤为重要。

首先要认识到我国国防科技工业必须要完成要素驱动发展向创新驱动发展的调整。所谓要素驱动，是指从主要依靠各种生产要素的投入（比如说土地、资金、劳动力等）来促进产业发展和经济增长的发展方式。这种发展方式一般适合相对落后的国家或行业，世界各国的发展经验已经证明，国家或地区在经济起飞阶段主要靠要素驱动。在这一发展阶段，生产要素投入居于核心地位，有生产要素就有经济增长，要素越多经济规模也就越大，对于一些其他地方已经实现了的科技成果，只要有足够的要素支撑，通过技术跟踪很多也可以实现。但是当经济逐步走向完善和成熟时，因为资源和市场都是有限的，靠要素驱动的收益回报率在递减，难度在加大，还产生了环境破坏等因素，这种现象严重到一定程度，就会出现所谓的要素瓶颈，就必须要通过创新活动加以破解。我国军、民科技工业领域普遍存在的低端领域产能过剩、恶性竞争，高端领域能力不足、受制于人的现象就是这种原因所导致的。正是在这种背景下，党中央先后提出了创新型国家建设和创新驱动发展战略。十八大以来，习近平总书记多次指出，我国经济应从要素驱动发展为主向以创新驱动发展为主进行转变。习近平总书记在中央财经领导小组第七次会议上的讲话中明确指出，我国是一个发展中大国，目前正在大力推进经济发展方式转变和经济结构调整，正在为实现“两个一百年”奋斗目标而努力，必须把创新驱动发展战略实施好。中共十八届五中全会明确了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，其中“创新”排在第一位。

在传统的举国体制支持下，我国国防科技工业发展多年来一直仰赖要素驱动的发展模式，行业的发展进步完全仰赖于国家对于资金、人力、土地等要素的投入，各种制度设计也是基于这一传统发展方式。特别是在和平环境中，武器装备不通过实战检验的情况下，形成了较为稳定的利益分配格局。国防科技工业作为高技术工业的重要组成，其先进性和装备制胜能力高度依赖创新活动。这是不可否认的行业发展规律。伴随创新驱动战略成为指导当前国家发展的核心战略之一，新型举国体制的要素投入必然要向创新环节和创新活动聚集，势必要触及传统发展模式下形成的利益壁垒，这正是国防科技工业当前改革最为复杂和困难的地方。但正如习近平总书记所说，“坚持创新发展，就是要把创新摆在国家发展全局的核心位置，让创新贯穿国家一切工作，让创新在全社会蔚然成风”。在新型举国体制的大力支持下，国防科技工业发展必然会遵循以创新为核心驱动力的科学发展规律。

其次需要认识到国防科技工业建设需要从项目建设向体系建设的调整。我国国防科技工业发展一直以项目建设为主要方式，无论型号项目或是技改技措等能力建设项目，都是企业获取国家对行业发展投入要素的主要渠道。但是我国国防科技工业的项目发展模式始于我国军事工业基础薄弱时期，有很多长期开展逆向工程的遗留问题。其中最为关键的就是科技进步、工业能力提升和项目成功之间的逆向发展逻辑问题。毋庸置疑，以科学技术进步为先导，促进工业能力提升，最终形成装备项目成功才是科学的发展规律。而我国国防科技项目的发展模式是科技落后、工业基础薄弱时期，通过模仿跟踪发达国家成功项目而形成的一种通过装备项目立项—技改技措提升工业能力—倒逼科技进步的发展方式，这一发展方式事实上就是一种与要素驱动发展紧密依存的方式，看似高效率，实则对创新活动有明显的抑制作用，因为其发展的根本逻辑是在要素具备的情况下，寻找最具效率的发展路径，而这一最具效率的路径其实就是跟踪模仿。虽然传统国防科技工业内对这种方式尚有众多溢美之词，恋恋不舍，不愿离弃。但事实上这种发展方式确已到了难以为继的地步。因为，伴随科学技术的突飞猛进，无论武器装备自身发展还是科技工业建设都已步入系统复杂性很高的体系化时代。尤其值得注意的是，2017 年美国防高级研究计划局（DARPA）战略技术办公室提出了“马赛克战”概念。美军通过从武器装备体系和作战体系角度寻求对包括我国在内的潜在竞争对手，形成不对称优势的战略意图已经跃然纸上。马赛克战概念从根本上彻底颠覆了以武器装备平台作为基础单元的武器装备体系构建方法，取而代之的是对大体系需求有着复杂系统兼容性的多功能作战任务单元，就犹如无数张内容迥异的小照片构成的巨幅马赛克图案。这一概念从根本上改变了技术进步、武器更新、战法创新之间的发展逻辑，使三者之间的迭代进步更加复杂和紧密。我国如果仍坚持采取跟踪武器装备平台的项目发展方式，不可能对此形成有效应对。因此，无论从武器装备发展还是国防科技工业能力建设上，都需要更多地从体系角度预先考虑系统工程的复杂性。

最后需要深刻认识国防科技工业建设必须由军民分立向一体化建设调整。无论由要素驱动向创新驱动还是由项目建设向体系建设的调整，对于国防科技工业发展来说都是发展方式的巨大变革，需要摆脱既有利益格局造成的羁绊，看似也缺乏明确的发展路径。然而事实上，习近平总书记在十九大报告中提出的“深化国防科技工业改革，形成军民融合深度发展格局，构建一体化的国家战略体系和能力”已为新型举国体制下国防科技工业改革和未来发展指明了道路，这个道路就是军民深度融合发展的“一体化”道路。在正向发展逻辑下，科学进步和技术创新都并无明确的军或民的先天属性，工业基础建设也不宜采取军民分设的发展模式。我国国防科技工业采取军民分设的发展方式主要参考苏联模式，然而苏联工业体系在冷战期间濒于崩溃，并最终成为政权丧失、国家解体的诱因之一，这个惨痛教训需要高度重视。新型举国体制以举国之力，贯彻国家意志，自然应是建设一个融全社会与国防力量为一体的具备国际竞争力的先进国家科技工业体系。在此“一体化”的视角下，国防科技工业是建立在国家科技工业基础之上，以军事需求为导向的一个应用领域。而新型举国体制下国家对国防科技工业发展的支持和投入，也会成为夯实国家工业基础能力、提升科技工业各领域全球竞争力的重要手段。而这种新型举国体制下基于市场机制的一体化的国家科技工业体系建设，也可以很好地解决大体系建设的系统化问题。从科学性和经济性角度来看无疑是最为合理的发展方式。

伴随盛大的“七一”纪念活动，党的“第一个一百年”奋斗目标已经实现。党领导全国人民向着全面建成社会主义现代化强国建设的第二个百年奋斗目标迈进。我国在生物技术、新能源技术、新一代信息技术和人工智能技术等方面正在突飞猛进，如果在新型举国体制下，国防科技工业还需要再用二十年时间才达到美军装备今天甚至几年前的水平，这既不是科学发展规律，也不可能满足我国国防建设的现实需求。作为今日国防科技工业建设的各相关主体，对此必须有清醒的认识，并积极为适应新型举国体制下必须的调整而持续深化改革。

首先各军工集团作为国防科技行业管理单位，要看全局、管全局，从过去以资源分配与利益协调为主的行政事务中摆脱出来，将本该由市场机制解决的问题交由市场，不在“央企总部机关化”的方向上越走越远。应注意大幅提升和强化自身的行业顶层设计能力，加强战略管控能力，重视行业智库建设，深化对未来作战和技术发展关系的研究，着眼未来做好行业资源补充与调整工作。

而各地方政府和社会力量在“民参军”工作中，应多从“补短板”和提升自身优势入手，大力发展国防科技工业存在短板的新兴技术领域和自身具备专业化优势的科技工业基础环节，扶持本地专精特新企业向隐形冠军、单项冠军企业发展，积极参与国防科技企业混合所有制改革，整合央地双方专业化工业力量，打造具备国际竞争力的大型专业化企业和企业集群。

而各国防科技企业则要在央企改革大背景下，锐意改革，聚焦主业，以核心技术能力建设作为企业持续发展的根本。可能需要注意以下几方面工作：首先是要强化和完善党在企业的领导职能，党委应强化政治领导和监督职能，独立开展工作，而不宜被日常经营活动所裹挟；其次要进一步完善职业经理人制度，强化对职业经理人的行政授权，坚持责权利统一，杜绝职业经理人将行政管理责任分解下放和行政体系无序扩张；最为重要的是，要将技术创新资源赋予具备创新能力和意愿的科技工作者，推广以核心技术人员持股为关键的混合所有制改革，组建关键技术专家为主的战略议事机构，大幅提高和扩大关键技术人员在企业战略发展中的话语权。

面对第二个百年奋斗目标，国防科技工业使命艰巨、初心不改。坚持新型举国体制将是我国国防科技工业走向新成功的根源，也是国防科技工业进一步深化改革的要求。相信在充分研究和认识科学发展规律、全面贯彻市场机制基础上，国防科技工业将以全新的面貌，在国家经济建设和国防建设中发挥更为重要的作用。