新时代干部教育培训的实践与思考——基于自然资源系统基层干部培训的调研

□ 孙俊凤 冯志文 董红亮 欧阳勋

党的十九大报告提出，要建设高素质专业化干部队伍，全面增强党的执政本领。干部教育培训“是干部队伍建设的先导性、基础性、战略性工程，在进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想中具有不可替代的重要地位和作用”[1]。中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）由原国土资源、海洋、测绘、规划、林草等部门的职能与人员重构整合而成，承担着生态文明建设的重要历史使命。事业兴衰，关键在人。开展自然资源系统基层干部（以下简称基层干部）培训，建设一支高素质专业化的基层干部队伍，对生态文明建设事业至关重要。机构改革之后，我们在分级分类开展干部教育培训基础上，先后到全国部分省区市开展了培训需求调研,了解基层干部教育培训的基本情况，梳理基层干部队伍存在的知识短板、经验盲区和能力弱项以及培训需求，为扎实做好基层干部教育培训工作奠定了基础。

一、基层干部培训教育的实践探索与成效

（一）高度重视，组织有力

各省级自然资源主管部门高度重视基层干部教育培训工作，年度培训有计划、有实施、有成效。有的省连续举办“全省自然资源学习大讲堂”，开展“自然资源大调研”，邀请自然资源部机关相关司局、厅机关等专家、领导讲课，以专题授课、视频教育等培训形式覆盖各省各市县，年累计培训基层干部6 万多人次。有的省厅制定“千人轮训规划”，仅3年时间就组织省内各级各类培训班104 期，培训党政基层干部4 485 人次。有的省提出“重点干部重点培训、优秀干部加强培训、年轻干部经常培训、紧缺人才加紧培训”的原则，建立了“五库”（师资库、教材库、场地库、课题库和试题库），制订年度培训计划，分级分类分专题开展各项培训，年培训近10 000 人次。

（二）分层分类，方式多样

各省厅积极选调基层干部参加省委组织部组织的省委党校、省直机关工委党校等主体班次的培训。同时，也积极选调基层干部参加自然资源部举办的全国自然资源系统市县局长、所长等领导干部培训班及专题业务培训班。有的市县自然资源局设立大讲堂，科长或业务骨干带头讲课；有的开设“新时代讲堂”，每周五给中层以上干部讲课，有的建立了培训与年度考核挂钩的制度。有的市县建立“早读”制度，每周一上午八点为早读时间，各科室轮流主持学习。有的市县利用扶贫对口支援机会，派干部到对口地区挂职锻炼。有些省份还派市县自然资源系统干部到对口支援地区学习培训。

（三）依托高校，共建共享

调研省份都积极依托高校资源，如依托清华大学、浙江大学、河南大学、中国地质大学以及当地的大专院校、科研院所等，进行专题培训。有的开展学历教育、继续教育、短期业务等相关教育培训，有力促进了基层干部理论知识、业务素质的提高。

（四）网络培训成为重要补充

网络培训在全国各省（区、市）自然资源主管部门都已广泛运用，如中宣部“学习强国”平台，中国干部网络学院平台，地方省委、政府网络学习平台，部网络学习平台等。有的地方以视频形式开展培训，网络培训内容丰富，有党建、政府管理、自然资源业务等多方面、多层次的课程，而且线上的培训讲座与线下的培训班一样都设有现场互动交流和提问、点评、最佳讲课人评选等环节，新冠肺炎疫情期间最多的一期讲座有1 200 余人同时在线收听收看。

（五）创新内容，改善方式

培训方式方面的创新主要体现在以下几个方面：课堂面授和案例教学相结合，以课堂面授为主，案例教学为辅，增强可理解性和操作性，避免大水漫灌式的填鸭教学。调研对象反映，案例学习更有助于迅速解决问题，在短期内即能推动实际工作取得进展；实践教学活动和现场教学相结合，现场教学的培训方式可以增强培训趣味性，调动学员积极性，学员在参与过程中直接获得工作上的启发；增加课堂互动和交流讨论的机会，通过研讨式学习的方式提高基层干部对某一类问题的认识，增强其处理实际事务的能力。

二、当前教育培训工作存在的问题

2019年以来，调研组先后多次到东北、西北、西南、中南等地区部分市县，通过与省（区、市）自然资源厅、市县自然资源主管部门干部座谈交流、听取汇报、现场观摩、发放问卷等方式，对基层干部培训情况进行了深入细致的调研。调研组发现，机构改革后，基层自然资源主管部门队伍规模扩大，有较多新进、转隶、工勤人员，总体上平均学历较低，业务上半路出家的较多；部分市县主要领导干部大多来自乡镇书记选拔或“两办”主任调任，统筹、协调等综合素质较高，但对业务不甚熟悉；在干部管理上存在混编使用的情况，部分市县主要业务工作由事业编制人员承担，行政编制人员较少。此外，管理体制也在一定程度上制约了干部的选拔任用和职业发展，对工作开展带来了一定的影响。

根据调研了解的情况（见表1），对照关于建设高素质专业化自然资源系统干部队伍的要求，本文认为，基层干部教育培训面临如下问题与挑战。

表1 基层干部培训需求问卷调查结果

（一）工作职责需求与队伍素质不相适应

自然资源部的组建，是机构、职责、任务、人员的系统性、整体性、重构性变革。在行使“两统一”职责过程中，基层干部教育培训对干部队伍建设至关重要。自然资源系统干部存在的知识短板、经验盲区和能力弱项，以及面对新形势、新任务、新要求，承担的职责任务与干部的专业积累、知识、年龄结构等不相适应的问题，是全系统面临的重要课题。对照自然资源事业发展的要求，感到本领恐慌的基层干部占有相当比例。据统计，全国56.37%的基层干部能力不适应形势任务要求。有的基层干部对自然资源法律法规不甚熟悉，在政策的把握和领会上远不到位。有的基层干部对自然资源管理的新形势、新任务、新要求理解不深不透，特别是对所从事的具体工作业务不精，对新赋予的职能还不知道怎么干。有些业务需要新的知识技能,如自然资源执法人员除了要掌握规划、土地、矿产、海洋、测绘等法律法规外，还应掌握民法、行政法、公司法等法律法规。但基层干部普遍存在综合运用法律知识处理日益复杂问题能力不足的问题，加之人员少、任务重、工学矛盾突出、参加教育培训机会偏少等，这些都制约了工作的有效开展。因此培养具有多学科知识背景、基础扎实、素质全面、适应自然资源工作岗位需求的复合型人才,是燃眉之急。

（二）培训供给与培训需求不相适应

自然资源管理是全系统干部面临的一个新任务、新课题，无论是为事业发展、履行岗位职责还是个人成长发展，都需要进一步深入学习、加油充电，而目前的培训供给与需求不相匹配。从系统思维的角度,特别是从贯彻落实党中央精神、站在国家立场、履行“两统一”职责的高度，对加强基层干部教育培训、建设专业化高素质自然资源系统人才队伍谋划不够。中观层面，自然资源部组织的培训覆盖面有限，“如按照干部管理权限，部业务司局只能培训到省厅一级干部，其他如部办的市县局长培训班、所长示范班，分配到市县的名额仅有1～2 个”[2]，缺口较大，有基层干部反映参加工作20 多年仅参加过1 次部组织的线下培训。地方的自主培训大多采取以会代训的方式，基本上是急用什么培训什么，随意性较大，缺乏系统性，加之高层次师资有限，难以满足基层干部把握自然资源工作大势、提高解决实际工作问题的能力需求。

（三）培训内容与培训需求不相适应

习近平总书记指出：“如果我们不努力提高各方面的知识素养，不自觉学习各种科学文化知识，不主动加快知识更新、优化知识结构、拓宽眼界和视野，那就难以增强本领，也就没有办法赢得主动、赢得优势、赢得未来。”[3]当前，基层干部普遍有加强学习的使命感、责任感和紧迫感，但是培训内容与学习需求还有明显的差距。一是培训内容的宏观把握和系统性不强。82.35%的调研对象选择的培训内容需求是有关新形势下自然资源工作目标和方向的宏观政策和重点业务类，如自然资源管理法律法规、自然资源资产权益管理、自然资源确权登记、国土空间规划、国土空间用途管制、国土空间生态修复等核心业务知识。自然资源工作的特殊性、专业性需要基层干部熟悉多领域宽范围的经济活动，熟练掌握政策法规，有较强的分析和解决问题的能力及对错综复杂的问题的判断力。二是培训的针对性、实用性不强，精细化、精准化聚焦不够。很多课程的授课效果非常好，但主要是宏观层面的，有的培训内容不接地气，对解决基层实际问题指导不够；有针对性解决问题的课程数量偏少,难以吸引基层干部积极参与教育培训。三是基层组织在自然资源管理改革发展中的好典型、好经验没有充分挖掘出来,互相启迪思路、推动实践的作用没有得以充分展现。

（四）培训方式与培训需求不相适应

习近平总书记指出：“提高教育培训科学化水平，必须创新培训方式方法，针对不同对象、不同专题和不同内容采取灵活有效的培训方式和手段，因人施教、因材施教，增强培训的互动性、实践性和实效性。”[4]基层干部培训在长期的实践中进行了很多大胆有益的尝试，在培训的方式方法方面取得了明显成效，但与习近平总书记的上述要求还存在较大差距。一是目前教育培训通常采取的是比较传统、封闭的模式，集中培训、大课辅导是常规的形式，未根据学员年龄、职务、部门等不同特点在培训中体现出不同侧重。没有根据学员特点增加学员思考和研讨的时间，没有根据课程特点推行特色案例分析、课堂答疑、讲座交流、社会调研等有效培训方法，缺少双向交流，未能灵活施教，学员积极性、主动性没有充分发挥出来，难以达到培训应有的效果。二是移动互联网、大数据、人工智能和基层干部教育培训的深入融合不够，除了现场授课、PPT 讲解、小组研讨、大会交流、教学实践活动等形式外，其他如线上培训等信息化培训方式严重滞后。

（五）培训保障建设与培训需求不相适应

一是对基层干部的基础信息如知识（专业）结构、能力素质、年龄结构等情况底数不清，培训难以实现具体化、精准化和差异化。二是培训奖惩机制不到位，没有建立起严格的基层干部培训和选拔任用相结合的制度。主要表现在缺乏科学、量化的培训标准，没有具体的奖惩措施和对于自然资源系统干部的考核任用等激励约束机制，培训结果没有与干部的福利、待遇和职务晋升挂钩，未形成有效的激励机制，也没有对干部形成压力，致使部分干部对培训应付了事。这些因素使干部教育培训机制弱化，制约了干部参与的热情。三是师资库建设比较薄弱，还处于急用现找的零散状态，没有形成比较稳定的师资资源。同时缺乏满足基层干部学习需求的、有针对性的、务实管用的政策释义及专业培训教材，基层干部在工作中遇到宏观政策、具体操作等问题，缺少一个权威的指导路径。被调研的省份都反映没有满足自然资源系统内不同干部需求的专业化、科学化培训系列教材，也缺少系统的学习视频、光盘等资料。在师资方面，各地各有特色，差异较大，但基本上是部门领导、业务科室负责人等授课，缺少专业的师资队伍。四是培训工学矛盾突出。近年来，自然资源工作对促进地方经济发展、生态文明建设等作用日益凸显，急难险重任务日益增加，工作任务的繁重，致使基层干部经常加班加点，很多自然资源系统干部忙于应付手中的业务项目和日常事务，没有足够的时间参加系统、科学的培训，使得培训工作难以实现全覆盖。五是基层干部教育培训经费缺乏刚性保障机制，大多数部门没有专门的干部教育培训经费，一些单位的预算难以满足培训需要。

三、新时代推进基层干部教育培训工作的对策建议

建设高素质、专业化自然资源系统干部队伍，必须积极探索具有自然资源专业特点、符合自然资源系统干部队伍建设实际的教育培训新途径、新方法。这不仅是基层的呼声、自然资源管理工作的需要，也是自然资源系统干部成长的必然要求，更是落实习近平生态文明思想、履行“两统一”职责应有的担当。

（一）加强顶层设计，明确基层干部教育培训任务目标

一是围绕自然资源重点工作任务，按照实事求是、系统观念、问题导向、底线思维和讲认真的工作理念，深入实施基层干部素质能力提升工程，尤其是加大对“一把手”的培训力度，实施“一把手”政治能力提升计划。二是把提高治理能力作为新发展阶段基层干部队伍建设的重大任务，制定基层干部教育培训工作指导意见，“区分不同类别、不同层次、不同年龄、不同经历的干部，针对干部全面成长的个性化、差异化需求，分类分层对系统干部教育培训的主要任务和重点工作提出明确要求”[5]。三是实行菜单式培训，将培训的主动权交给自然资源系统干部，并在培训项目、培训内容的安排上做到因人而异、因材施教、量体裁衣，为基层干部培训的科学化、制度化、规范化提供基本遵循。

（二）进一步完善教育培训体系，建立自然资源系统干部教育培训师资库

一是不断增强“干部素质培养的系统性、持续性、针对性、有效性”，逐步建立“具有先进培训理念、科学内容体系、健全组织架构、高效运行机制的干部教育培训体系”[6]。二是立足于全面提高自然资源系统干部素质和能力，打造从部到省、市、县、所系统全覆盖的培训体系，构建分层分类分专题、量身定做的干部教育培训课程体系，搭建利用信息技术等多媒介的干部教育培训平台，适应互联网、物联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等新技术发展，线上线下相融合，实现“培训形式跨时空化”。三是建立健全领导干部上讲台制度，在机关、部属单位、基层管理部门遴选一批政治素质强、政策理论水平高、实践经验丰富、胜任培训工作的师资群体，建立自然资源培训师资库。四是依托自然资源相关领域知名高校、科研院所、社会培训机构等优质资源，加强干部专业知识培训和学历提升。

（三）加强关键环节和重点岗位干部的教育培训，推进党组决策部署落地落实

市县一级是自然资源管理的关键环节，市县自然资源主管部门领导干部岗位是关键岗位。一是实施市县自然资源系统领导干部专业化能力提升计划。自然资源“两统一”既需要土地、地矿、海洋、测绘、林草、规划等专业人才队伍，也需要形成具有“山水林田湖草”生命共同体思维、掌握多种自然资源技术技能业务的复合型人才队伍，重点开展自然资源调查监测、国土空间规划和用途管制、生态修复等业务培训，以加快提升基层干部履行“两统一”职责要求的能力。二是大力推动优质教育培训资源向基层延伸和倾斜，开发一批适应基层干部履职需要和学习特点的培训教材和基础性知识读本，加强乡镇自然资源所干部的教育培训。基层所干部任务重、压力大、困难多，同时人员分布广泛、数量庞大、需求多样，因此培训要以提高法律法规意识、提升工作业务能力、解决基层矛盾问题为重点，进一步加强基层人才队伍建设。

（四）加大年轻基层干部教育培训力度

习近平总书记强调，发现培养选拔优秀年轻干部是关系党的事业后继有人和国家长治久安的重大战略任务。有效解决基层干部队伍年龄结构老化的问题，关键在于及时教育培养一批适应新时代要求的优秀年轻基层干部。将年轻基层干部教育培养纳入干部队伍建设工作议事日程，加强年轻基层干部的思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练，落实习近平总书记提出的“年轻干部要提高政治能力、调查研究能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处突能力、群众工作能力、抓落实能力，勇于直面问题，想干事、能干事、干成事，不断解决问题、破解难题”[7]的要求，创新培养年轻基层干部的正确途径。

（五）加强教育培训制度建设，创新教育培训机制，提高教育培训的科学性、规范性

一是构建完善的基层干部教育培训制度体系，建立从培训需求调研到培训计划申报及管理、从干部参训情况记录到组织考核评价应用、从培训组织实施到整体质量评估的全流程制度体系，将定期培训与及时培训相结合，长期培训与短期培训相结合，切实提高培训的组织管理能力。二是建立自然资源系统干部培训档案，充分掌握了解基层干部的培训情况，实施规范化管理,为全面统筹安排基层干部的培训打好基础。三是实施基层干部教育培训计划管理制度，将开展基层干部教育培训工作情况纳入领导班子考核重要内容，加强整体规划，统筹安排，完善基层干部教育培训管理制度。四是引入竞争机制。通过一定程序的评选，对学习成绩优异、表现突出的基层干部给予一定奖励，并建议所在省厅、市局等予以表扬，对学习表现一般甚至不好的干部采取批评教育等措施进行严格管理。

（六）注重教育培训规律研究，提高教育培训的针对性和有效性

摸清干部底数，了解培训需求，重点是岗位需求，把握培训需求导向,深入基层、深入实际，积极征求基层干部对培训工作的意见、建议，建立培训需求调研常态化机制。坚持高起点谋划、高标准实施、高质量推进，突出效果导向，推进基层干部教育和知识培训更加有效、能力培训更加精准、培训体系更加完善。把“学得会、用得上、有实效”作为培训的出发点，加强培训成果的应用，着力从精准施策、提升素质能力入手，不断提高基层干部教育培训的质量和效果。