山水林田湖草生态保护修复工程控制性规划研究

□薛玉萍，王星元

（1.侯马市自然资源局 山西 临汾 043000；2.中国地质大学（北京）土地科学技术学院 北京 100083）

习近平总书记在2017 年6 月视察山西时指示“一定要高度重视汾河的生态环境保护，让这条山西的母亲河水量丰起来、水质好起来、风光美起来”，同时还指出“在生态脆弱地区，要把脱贫攻坚同生态建设有机结合起来。这既是脱贫攻坚的好路子，也是生态建设的好路子”。山西省委、省政府为落实习近平总书记视察山西时的指示精神，根据财政部、原国土资源部、原环境保护部等部委关于申报山水林田湖草生态保护修复工程试点的要求，编制并申报了《山西省汾河中上游山水林田湖草生态保护修复工程试点实施方案（2018—2020）》，该方案被国家列入2018 年试点项目。

为科学、合理地开展生态保护修复工程，忻州市山水林田湖草生态保护修复工程试点领导组办公室组织有关专家对“山西省汾河中上游山水林田湖草生态保护修复工程试点（忻州）区控制性规划”进行了研究，旨在从根本上改变汾河上游生态脆弱现状，补齐生态短板，让绿水青山变成金山银山，做到在“一个战场”打赢“脱贫攻坚和生态治理”两场战役，为山西省乃至全国的山水林田湖草生态保护修复工程实施提供可借鉴、可复制、可推广的经验。

1 研究的基本思路

山西省汾河中上游山水林田湖草生态保护修复工程试点（忻州）区位于山西省西北部汾河上游，忻州市域中部，包括宁武、静乐2 县，涉及土地总面积为3 981.29 km2，占忻州市土地总面积的15.83%，自然生态要素齐备，是汾河重要的水源涵养区和水土保持生态功能区，也是京津冀城市群乃至华北地区的生态屏障，对调节北方地区的气候、改善空气质量、提升生态系统功能、保障山西中部的供水安全具有不可替代的作用。

以《山西省汾河中上游山水林田湖草生态保护修复工程试点实施方案》为依据，山水林田湖草生态保护修复工程控制性规划在实施区域生态环境现状调查、水源涵养能力、水土保持综合治理、生态保护与扶贫攻坚等专题研究的基础上，确定生态保护修复区、生态保护修复单元和不同工程类型区，充分考虑生态问题的关联性及特殊性，布局实施区域生态保护修复工程项目。山水林田湖草生态保护修复工程控制性规划基本思路，如图1 所示。

2 山水林田湖草生态保护修复专题研究

工程实施区域包括了汾河、桑干河等7 条河流的发源地管涔山，不仅是汾河的重要水源涵养区、生物多样性保护区、汾河水库调蓄洪水以及上游水土保持重要生态功能区，而且是京津冀城市群乃至华北平原重要的生态屏障和重要的水源涵养区。同时，实施区域是黄土高原典型的生态脆弱区和深度贫困地区，工程实施前需要开展细致的专题研究。

立足工程试点区生态环境现状特征，控制性规划共设置了生态环境现状研究、水土流失综合治理研究、河流水系及水生态保护修复研究、矿山生态环境综合治理研究、生物多样性研究、生态扶贫与乡村振兴研究等六大专题，作为支撑工程试点区山水林田湖草生态保护修复工程实施的基础科学研究。

开展山水林田湖草生态保护修复专题研究的目的如下。

一是摸清实施区域自然资源及生态本底，主要包括对自然资源生态系统的类型、划分与要素、结构与功能等现状的研究，分析自然资源生态系统与经济社会发展的生态联系及山水林田湖草一体化机理与空间特征[1]。

二是明晰实施区域生态短板，主要包括生态系统物质、能量流动转换及演变过程、自变因素、驱动机制及其效应的研究，揭示区域生态环境演化规律及存在的主要问题。

三是根据主导生态功能和主要生态问题，确定生态保护修复工程类型分区以及项目布局、主要建设内容和工程技术，以及实施计划安排等。

四是研究制定实施区域山水林田湖草生态保护修复工程管理机制和具体实施保障措施。

3 山水林田湖草生态保护修复空间布局

生态保护修复空间布局采用分区的方法实现，将实施区域按照生态系统功能保护、生态修复、生态保护修复工程类型划分为3 级分区。根据不同区域的生态问题为导向，以生态系统功能提升为目标，遵循“整体保护、系统修复、综合治理”以及“尊重自然、顺应自然，保护自然”的原则，确定全方位系统综合保护修复的空间格局。

3.1 生态系统功能保护区

实施区域生态系统功能分区是在参照《全国生态功能区划（2015 修编版）》和《山西省生态功能区划》的基础上，依据实施区域生态、资源和环境要素、区域生态系统类型、生态系统受胁迫过程与响应、生态敏感性与生态系统服务功能空间分异规律，对实施区域的主导生态功能作进一步细分。

汾河中上游山水林田湖草生态保护修复工程（忻州）区控制性规划，将实施区域划分为生物多样性保护生态功能区、水源涵养生态功能区、水土保持生态功能区、农林牧复合生态功能区、重点城镇群生态功能区5 类。

3.2 生态修复区

生态修复分区是指导山水林田湖草生态保护修复工程类型选择与具体工程布局的依据。生态修复分区是在实施区域专题研究成果的支撑下，通过与生态功能分区结果进行比对，识别实施区域主要生态问题的空间差异特征，明确生态修复的重点区域。根据生态问题的分布特征，将实施区域划分为不同生态修复空间单元，明确每个生态修复空间单元存在的主要生态问题以及生态问题之间的关联程度，为实施区域生态保护修复工程子项目的布局以及工程建设内容的确定提供依据。

3.3 生态保护修复工程类型区

生态保护修复工程类型区是以实施区域生态功能区为“生态样板”，以生态修复分区为“生态底板”，将生态功能分区所确定的主导生态功能作为生态保护修复的目标，以生态修复分区明确的主要生态问题作为生态保护修复的导向，根据重点保护、生态调控修复等不同生态修复程度的分区结果，确定生态保护修复工程分区的空间布局和时序安排。

区域生态保护修复工程控制性规划基于生态系统的完整性及综合生态系统管理原则，以小流域为基本单元，划定21 个生态保护修复工程区。在规划期内，力争使生态系统功能显著提高，使区域森林覆盖率每年提升2 个百分点；草地生态保护修复面积达18.63 km2，草原生态逐步步入良性循环，有效保护生物多样性；水源涵养面积达133.3 km2，河流水系及水生态系统功能逐渐提升；水土流失得到有效控制，使实施区域水土流失治理率达63%以上；矿区生态环境综合整治率达80%，实施区域的生态环境得到明显改善。

4 山水林田湖草生态保护工程布局

实施区域生态保护修复工程布局是在生态保护修复分区的基础上，根据生态功能定位、地理特征和生态问题的不同，确定生态保护修复工程子项目在不同修复单元内的具体安排。根据生态保护修复工程控制性规划应用专题研究成果，统筹实施区域生态系统不同受损类型和程度、保护修复不同目标、保护修复的不同对象以及山水林田湖草生态保护修复各生态要素[2]，根据不同的分区结果，制定不同调控措施和生态保护修复工程内容。

实施区域针对21 个工程类型区，采取“一区一策”模式，分别开展生态保护修复工程项目可行性研究，明确具体工程项目的配置、主要建设内容、实施计划安排等，科学确定保护修复的布局、任务与时序[3]。

生态保护修复工程控制性规划通过水土保持综合治理、河流水系及水生态保护恢复、矿山生态环境综合治理、造林绿化、土地综合整治、贫困区生态扶贫、生物多样性保护及监管能力提升等一系列系统性工程，建立多目标、强功能、高效益的生态系统修复治理体系，使实施区域的生态系统功能得到不断提升，促进实施区域人与自然的和谐共生，以及社会经济的可持续发展。

5 生态保护修复工程综合管理

5.1 生态系统综合管理

生态系统综合管理是对生态系统中存在相互影响、相互作用的各要素，采取系统综合管理的模式进行系统管理的方法，目前已经广泛应用于自然资源管理领域。在基于自然的生态系统综合管理过程中，应将生态系统综合管理理念应用在山水林田湖草生态保护修复工程的综合管理中，以得到科学的生态系统综合管理方法。

5.2 生态保护修复工程综合管理思路

实施区域生态保护修复工程综合管理，要明确区域存在的生态环境问题以及产生的原因。其核心是建立生态系统综合管理的理念，关键在于生态保护修复工程管理的多部门协同，制定科学合理并符合当地实际的生态保护修复配套政策，使生态保护修复工程责任人、各政府职能部门在社会效益与经济效益间达到均衡。

同时，结合实施区域生态环境本底、生态环境问题、生态保护修复目标及绩效考核指标，形成综合生态系统管理视角下多方协同发展的科学管理机制，进而促进实施区域社会经济的持续、高质量发展。

5.3 生态保护修复管理组织

生态保护修复管理应建立在生态系统综合管理理念的基础上，以统筹解决实施区域存在的重大生态问题为核心。应建立涉及实施区域财政、自然资源、生态环境、水利、扶贫等部门联动的管理机构，对生态保护修复工程项目进行跟踪管理，对工程质量及其效益进行监督。

首先，明确实施区域生态系统综合管理的主要内容，以及不同阶段应解决的综合生态管理系列问题。

其次，制定解决实施过程存在问题的方法与机制。应在生态系统综合管理开展之前，借助科学合理多目标管理方法，对照问题进行综合对比分析，找出实施生态综合管理的具体方法。

再次，政府根据实际情况和各部门建议，制定具体实施过程中的管理制度，以及生态保护修复工程综合管理结果评价标准。

6 结束语

汾河上游山水林田湖草生态保护修复工程控制性规划是工程实施管理的重要依据。生态系统综合管理的理论与方法是编制生态保护修复工程控制性规划的重要理论。

工程控制性规划必须依据生态系统综合管理理论方法，针对实施区域存在的生态问题、分布特征、解决的技术措施进行编制。采取分区制进行工程项目布局、工程建设内容确定，工程实施管理是实施管理的有效方法。由于山水林田湖草生态保护修复工程控制性规划、生态系统综合管理研究还处于初级阶段，有待开展进一步的理论、方法和实践研究。