“新下乡时代”的来临

[摘要] 2020年全面建成小康社会背景下的脱贫攻坚战实现圆满收官，在中华民族历史和人类发展历史上创造了令世界刮目相看的伟大成就，同时为中国“三农”理论发展和国家乡村治理体系现代化提供了重要启示。特别是从国家与乡村、国家与农民关系变迁的历史长时段来看，脱贫攻坚阶段形成的国家乡村治理的首创经验和体制机制，标志着“新下乡时代”的来临。其突出特征是，国家根据“三农”工作形势，动员各类资源，系统性地回应农业农村改革发展困境与需求，同时通过“档案下乡” “干部下乡”“规则下乡”等多重手段，确保国家乡村治理意志得以有效贯彻，系统性改善乡村社会经济、社会、政治和文化生态。

[关键词] 新下乡时代  脱贫攻坚  乡村振兴  知识贡献

[基金项目] 本文是国家社科基金一般项目“国家减贫行为对差异化减贫需求的回应能力建设研究”（项目编号：19BSH067）的阶段性研究成果。

[作者简介] 吕方，华中师范大学社会学院教授，湖北省社会发展与社会政策研究中心研究人员，主要研究方向为发展社会学及社会政策。

[中图分类号] C913.7

[文献标识码] A

[文章编号] 1008-7672（2021）02-0019-10

2020年11月23日，贵州晴隆、望谟、威宁、赫章、纳雍、榕江、从江、紫云、沿河等9个县退出国家扶贫开发工作重点县序列，至此我国中西部地区22省（直辖市、自治区）832个贫困县全部成功实现了脱贫摘帽。这标志着在中国共产党的领导下，中国人民历经八年拼搏奋斗，在中华民族历史上第一次消除了绝对贫困现象，实现了发展中国家战胜贫困的创举。毋庸置疑，脱贫攻坚的伟大成就是“令世界刮目相看”的，取得了多层面的累累硕果。从知识进步的角度来讲，脱贫攻坚不仅解决了国际发展领域众多理论和实践的经典、难点和痛点问题，为世界贡献了中国智慧和中国方案①，更为重要的是，当我们从国家与乡村、国家与农民关系变迁的历史长时段视角来审视脱贫攻坚的巨大成就时，便会发现脱贫攻坚开启了中国国家乡村治理体系的一个崭新阶段，其突出特点是国家更为积极和稳健地介入乡村改革与发展。一方面，加强和改善党对农业农村工作的领导，通过统筹调动“政、企、银、农、地”等各个来源的资源和要素综合回应乡村减贫发展的实际需要;另一方面，通过“档案下乡” “干部下乡”“规则下乡”等多重手段，规范国家发展干预在乡土社会中的实践，重塑基层权力运行的规则和流程，系统地改善乡村发展面貌和治理景观，为农业农村现代化提供了有力支撑。可以说，脱贫攻坚的伟大实践昭示着国家乡村治理进入了“新下乡时代”。理解“新下乡时代”的内涵与特征，不仅是深刻认识脱贫攻坚伟大创新的需要，对于高质量推动全面乡村振兴亦具有重要的价值与意义。

在下文的讨论中，我们将首先梳理和阐析脱贫攻坚制度体系和治理结构安排，以展现脱贫攻坚的独创性和原创性举措，继而讨论这些乡村发展与乡村治理的新方式对于中国“三农”理论的知识贡献，以及对全面乡村振兴的启示意义。

一、 脱贫攻坚制度体系的原创性举措

经过8年精准扶贫、5年脱贫攻坚，全面建成小康社会背景下的脱贫攻坚战实现了圆满收官，取得了“令全世界刮目相看”的伟大成就：如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，消除了绝对贫困和区域性整体贫困，近1亿贫困人口实现脱贫，实现了发展中国家战胜贫困的创举。脱贫攻坚的重大胜利，为实现第一个百年奋斗目标打下坚实基础，极大增强了人民群众的获得感、幸福感和安全感，彻底改变了贫困地区的面貌，改善了生产生活条件，提高了群众生活质量，“两不愁三保障”全面实现②。毋庸置疑，脱贫攻坚的巨大成就是党的十八大以来，在习近平总书记关于扶贫工作重要论述指引下，我国实现贫困治理体系和治理能力现代化的成果，体现了“中国之治”的不断开拓创新和巨大优势。因此，要理解脱贫攻坚的巨大成就，我们需要对促使其得以可能的脱贫攻坚制度体系展开深入研究。就此而言，观察脱贫攻坚制度设计中所采取的“原创性”和“独特性”举措，无疑是洞悉脱贫攻坚巨大成就何以可能的基础。

一般而言，脱贫攻坚的制度体系可以概括为涵盖了责任体系、政策体系、投入体系、动员体系以及监督考核体系等六个部分的一整套制度安排③。从中国国家贫困治理体系乃至乡村治理体系演进的历史长时段视角来看，脱贫攻坚制度体系可称得上“三农”工作领域中，体系最为完整、抓手最为齐全、体制机制最为成熟、保障最為有力的制度体系。从学理层面来看，众多原创性成果集中体现在“抓党建促脱贫” “凝聚力量” “赋权赋能” “档案下乡”“规范村级权力运转”等几个层面。

（一） 抓党建促脱贫

加强党对扶贫工作的领导是中国特色社会主义减贫道路最突出的政治优势。在脱贫攻坚阶段党对扶贫工作的领导体现在“党政双主官任组长” “五级书记抓扶贫” “第一书记和驻村工作队” “基层党组织建设”等具体内容上①。从实践层面来看，抓党建促脱贫发挥了多层面的巨大作用。其一，保持了各级党委政府对脱贫攻坚的高度政治注意力。按照中央的决策部署要求，各地将脱贫攻坚作为“头等大事”和“第一民生工程”，充分动员各种积极力量形成合力攻坚的局面，为脱贫攻坚目标落实提供了强有力的思想保障和政治保障②。其二，形成“五级书记一起抓”的责任体系，从而增强了干部的执行能力，确保了政策的落实效果。其三，通过选派“第一书记”和“驻村工作队”，整顿薄弱涣散的村级组织，提升村两委的凝聚力和战斗力，夯实了基层战斗堡垒，最大限度地保证了精准扶贫精准脱贫基本方略的贯彻落实③。我们还应注意到，各地特别是革命老区在弘扬红色精神力量、激发内生动力方面，涌现出众多可歌可泣的典型人物和典型事迹。

（二） 广泛凝聚力量

贫困的成因具有复杂性和多维性，因而有效的贫困治理需要根据致贫因素组合形成综合性的回应方案④。从全球范围来看，在发展干预领域中，越来越多的研究者和实务工作者强调有效的发展干预需要避免资源投放和政策支持的“碎片化”，形成多部门协作、多力量参与的整体性治理。在中国特色扶贫开发道路的探索中，国家贫困治理体系逐渐形成了专项扶贫、行业扶贫与社会扶贫相结合的“大扶贫”工作格局。这套体系不仅最为广泛地凝聚力量、汇聚资源，同时避免了资源分散投入带来的需求回应不足的问题，特别是实现了资源的源头整合，县一级因地制宜地统筹安排扶贫项目和资金的能力明显增强⑤。此外，广泛凝聚力量，最为集中地体现了中国特色社会主义减贫道路突出的制度优势，为如期实现攻坚目标提供了有力支撑。

（三） 制度化赋权赋能

所谓“赋权赋能”指的是，让贫困社区、贫困农户的主体性在脱贫攻坚的发展干预中得以充分体现。研究者指出，众多雄心勃勃的社会工程之所以失败，乃是由于自上而下的一体化发展干预，往往对于自然地理条件的异质性和经济社会文化的多元性缺乏足夠的尊重和敏感，从而导致政策供给偏离了政策对象的实际需求①。因而，通过“参与式发展”模式，将有益于“让决策更接近服务对象”，在有效的赋权赋能制度安排下，扩大社区和农户参与，能够有效地避免资源错配，从而提升治理效能②。依此视角来看，脱贫攻坚阶段“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的扶贫开发管理体系不断完善，尤其是县及县以下层级的行动者，获得了更为充分的资金使用和项目安排权限，实践中一些县市将资源配置的重心下沉到乡村一级，实现了村和户从“等安排”到“拿主意”的转变。可以想见，这种制度化赋权赋能的安排，有利于发挥基层行动主体的“信息优势”，亦有利于对资源使用过程和成效的民主监督。细致梳理，这些制度化赋权赋能的安排，包括“四到县”改革、“统筹使用涉农资金”和“项目库”制度等多项内容，其丰富程度远远超过了国际发展干预领域的通行做法。整体性地看待这些体制机制创新，我们便会发现，随着政府间权责配置格局的调整，在脱贫攻坚阶段，中国乡村发展和乡村治理领域逐渐形成了“央—地”协作的发展体制③，在保持中央层面总体控制能力的同时，增强了政策资源供给对地方多元实际需要的响应能力。可以说，这既是贯彻落实精准扶贫精准脱贫基本方略的现实要求，同时又掀开了乡村发展和乡村治理的新篇章。在后文中，我们将进一步讨论上述制度化赋权赋能对于有效治理的巨大价值。

（四） 档案下乡的大数据

所谓“档案下乡”，用于指称被誉为脱贫攻坚“第一工程”的建档立卡。实际上，在中国扶贫开发历程中，“建档立卡”不算是新鲜事物。早在新千年之初，国务院扶贫开发领导小组办公室就在新疆和田地区和喀什地区试点开展建档立卡工作;从2008年开始，为配合农村最低生活保障制度建立以后的“扶贫开发与农村低保两项制度衔接”工作开展，中西部地区启动了建档立卡工作。但必须承认，之前几次“建档立卡”的效果是不够理想的，集中体现在贫困识别的精度不高、指标体系不够系统、数据统筹层次低、大数据成果的运用不够充分与科学等。2014年年初，为贯彻精准扶贫精准脱贫基本方略，国务院扶贫开发领导小组办公室部署和实施了建档立卡工作，当年10月份实现了全国并网。经过几轮“回头看”和“动态调整”，贫困识别达到了非常高的精度，为各级决策和监督考核提供了科学依据。

（五） 规范村级权力运行

在发展研究的知识脉络中，社区既是治理的单元，又是治理的方法。前者强调将社区作为发展干预的对象，整体性地改善社区诸层面的禀赋和关联，从而促进其基础条件的改善和可持续发展能力的提升。后者则是强调通过社区参与的方法，动员社区资源和力量，与政府协同推动社区发展。自20世纪50年代中期以来，以社区为中心的理念和实务方法成为国际发展领域最为主流的范式。与赋权赋能的分权治理逻辑相一致，研究者认为社区应当在资源分配和发展过程中保持足够的参与度和主体性，从而提升发展干预的绩效表现。吊诡的是，资源配置更多地向社区下沉，并不意味着贫困群体能够更多地享受“阳光雨露”，恰恰是精英俘获的问题较为普遍①。在脱贫攻坚的过程中，如何解决好上述问题成为关乎精准方略实践成效的关键因素。通过下派“第一书记”和驻村工作队，建立明确的工作标准和规范，同时推进抓党建促脱贫，精准扶贫各个环节有章可循，有效地规范了村级权力运行，为高质量打赢脱贫攻坚战提供了支撑。

上述概括，难免挂一漏万，但我们从中可以发现，这些重要的原创性举措，很好地适应了新时期中国农村减贫形势的变化，为打赢脱贫攻坚战提供了制度支撑，同时解决了长期困扰国际减贫领域的经典、难点和痛点问题。在后文的讨论中，我们将会进一步说明，这些原创性举措如何标志着“新下乡时代”的来临，以及它们对于全面乡村振兴的知识贡献。

二、 “新下乡时代”的内涵与特点

从2003年开始，中央连续18年出台了以农村工作为内容的中央“一号文件”，这表明了执政党坚持农业农村优先发展、持续推动农业农村改革发展的坚定意志。据统计，2003年至2012年间，中央财政对“三农”的投入累计超过6万亿元②。如果加上地方财政的投入，这一数量将超过15万亿元③。党的十八大以来，中央持续加大对农业农村工作领域的支持，特别是围绕着确保打赢脱贫攻坚战，建立了与脱贫攻坚目标相匹配的投入体系。8年来，中央财政与省（自治区、直辖市）、市等各级地方财政专项扶贫资金累计投入近1.6万亿元，其中中央财政累计投入6601亿元。打响脱贫攻坚战以来，土地增减挂钩节余指标跨省域调剂和省域内流转资金4400多亿元，扶贫小额信贷累计发放7100多亿元，扶贫再贷款累计发放6688亿元，金融精准扶贫贷款发放9.2万亿元，东部9省（直辖市）共向扶贫协作地区投入财政援助和社会帮扶资金1005亿多元，东部地区企业赴扶贫协作地区累计投资1万多亿元，等等①。

图1   2013—2020年中央财政专项扶贫资金②

从过去8年中央财政扶贫资金投入规模的增长不难看出，为了确保脱贫攻坚目标保质保量如期实现，中央持续加大对脱贫攻坚的政策投入，坚定不移地建立与攻坚任务和目标相适应的财政支持体系，从中亦反映出中央坚决打赢脱贫攻坚战的决心。需要指出的是，在脱贫攻坚投入体系中，专项财政扶贫投入只是其中一部分，加上行业部门的投入、金融和土地等要素投入，以及协作帮扶和社会力量投入，整体规模大概会远远超过中央专项财政扶贫资金的投入。同时，政策下乡带动了金融下乡与城市工商业资本下乡，这些共同构成了支撑乡村减贫与发展的投入体系③。

毋庸置疑，打赢脱贫攻坚战，加大投入是必然要求。如果仅仅是简单增加投入，那么显然不能对高质量实现脱贫攻坚预期目标、圆满收官起到应有的支撑作用。前文已述，要充分理解脱贫攻坚的巨大成就，我们必须对习近平总书记关于扶贫工作重要论述指引下的国家减贫治理体系现代化展开深入研究。而前文所述脱贫攻坚制度体系的一系列原创性做法和经验，则构成了我们整体性地认识脱贫攻坚巨大成就的知识贡献的经验基础。将脱贫攻坚的巨大投入和脱贫攻坚制度体系创新的做法与经验结合起来进行观察，我们不难发现，围绕着打赢脱贫攻坚战，国家与乡村关系、国家与农民关系发生着深刻变革，众多长期困扰乡村发展和乡村治理领域的难题得到了解决，特别是如果从一个长时段来考察，我们就可以说，税费改革以来中国农村改革发展的“新下乡时代”正悄然降临。这是脱贫攻坚宏伟目标得以实现的关键，在中国特色社会主义现代化强国建设新征程中，对于全面推进乡村振兴具有十分重要的意义。具体来说，以国家脱贫攻坚战为经验表征的“新下乡时代”具有如下几个方面的特征：

首先，“新下乡时代”延续了自税费改革以来城乡工农关系调整的历史脉络，即通过“多予” “放活”推动农业农村现代化和农民福祉改善。在税费改革完成以后，农民负担问题得到了历史性的解决。随着综合国力的增强，中央持续加大对农村的反哺投入，财政支农资金总额逐渐增加，力度不断加大，并且在加大财政投入的同时，引导城市工商业资本向农业农村领域投入，以期持续解决农村经济社会发展问题，促进民生福祉改善。就此而言，通过强有力的国家攻坚行动来解决绝对贫困问题，守护好“第一民生工程”，不仅是补齐全面建成小康社会突出短板的攻坚行动，也是新千年以来国家与农民关系、城市与乡村关系调整的赓续，是党的强农惠农政策在新时期的延续与发展，也是执政党坚定初心的生动体现。

其次，“新下乡时代”的发展干预，更具统合式特点，通过行政动员和利益关联，汇聚政府、市场、社会三种资源，构筑起“政、企、银、社、农、地”多位一体的发展体系。有别于既往惠农政策实践呈现出部门化、碎片化的特征，“新下乡时代”的乡村发展和乡村治理国家行动则更具统合性①。通过源头整合加强政府各部门资源统合和机制协调，通过广泛动员和利益联结，吸引市场主体和社会力量参与农业农村发展，围绕着社区和农户的实际需求和禀赋特征，将各种外部资源、要素与社区和农户的发展关联起来，同时部署配套改革，确保这一体系得到有效运转。特别需要强调的是，有别于既往“资本下乡”的实践②，“新下乡时代”通过国家力量的制度在场和经验在场，为资本下乡的权益和职责设定了清晰的制度边界。虽然一些案例中存在过度行政干预的问题，但总体而言通过稳定的利益联结，构筑紧密“减贫发展共同体”的共享发展模式已然初具雏形，即政府引导各项资源有序进入乡村发展领域，并通过制度建设和体制机制创新，推动各种要素聚合、组合，降低乡村产业发展的缔约成本和履约成本，从而让市场运转起来，并且让市场同时有益于市场主体和农民。

再次，尊重发展的主体性，注重可持续发展内生动力的形成，通过制度化的赋权赋能，激发基层行动主体在国家引导下因地制宜地谋划和实施发展项目。政府主导的发展干预的最突出的风险在于遮蔽地方视角，忽视社区、农户、生态的主体性。在脱贫攻坚阶段，国家的减贫干预形成了“央—地”协作治理模式，通过同时发挥好中央和地方两个积极性，实现了“上下一心”勠力攻坚的态势。显而易见，通过制度化的赋权赋能，切实避免了权威体制与有效治理之间的矛盾①，并且从各地实践成效来看，这种治理体系正在快速成熟和完善，未来必将更具效能。

最后，尤其值得關注的是，只有通过“档案下乡”和“规范村级权力运行”，才能确保制度化赋权赋能得以可能。从直接目标来看，“建档立卡”服务于精准扶贫精准脱贫基本方略的实践和高质量打赢脱贫攻坚战的要求。但从整个公共政策特别是乡村发展政策来看，“档案下乡”的深层意义在于推进了国家乡村治理的科学化与精细化。还应当看到，正是“档案下乡”和“规范村级权力运行”将决策和资源配置重心向基层下沉，才不会在面对精英俘获等治理难题时滋生社会风险。换言之，恰恰是通过精准扶贫的实践，基层组织、基层干部的形象深刻转变，干群关系发生了巨大的变化，政府行为和社会参与相应地也出现了新的面貌。甚至可以说，社区治理本身就蕴含着巨大的发展价值，在“新下乡时代”乡村发展体制的闭环中，那些社区治理状况好的村庄，更易于争取到外部资源的扶持。

三、 “新下乡时代”的乡村振兴

1991年，80岁高龄的费孝通先生为考察西南多民族山区经济发展问题，先后深入凉山地区和武陵山区开展调研。费老一生“志在富民”，尤其关注农村研究和民族研究，先生指出理解西南地区的贫困问题需要将农村研究和民族研究的视野交融起来②。借鉴费老提出的这一知识取径便不难发现，中国的农村减贫问题，不仅集合了农业农村改革发展的一般议题，同时呈现出贫困问题自身的独特性。回顾改革以来中国减贫事业发展的历程，扶贫工作始终是中国农业农村工作中一个独特而重要的领域，解决农村贫困问题的过程，必然首先要有效地应对农业农村改革发展的一般性矛盾与问题。就此而言，脱贫攻坚则不啻为“攻坚体制”的治理模式，推动农业农村工作全面深化改革的过程，其成果则体现为“新下乡时代”的来临。并且可以预见，“新下乡时代”仍然是乡村振兴的基本语境，全面乡村振兴过程中，无论是应对“乡村衰败”、赓续“乡村重建”，还是实现“城乡融合”发展等重大议题，都可以在“新下乡时代”的背景下开展研究和思考。

（一） 抓党建促乡村振兴

脱贫攻坚的巨大成就再次表明，党对农业农村工作的领导是中国特色减贫道路，同时也是中国特色农业农村发展道路最为突出的政治优势。乡村振兴任务艰巨，涉及面更广，关系更为复杂，任务更加艰巨，持续加强和改善党对农业农村工作的领导，切实把“组织振兴”作为全面乡村振兴的“第一工程”，是巩固和拓展脱贫攻坚成果和全面推动乡村振兴的必然要求。特别是加强基层党组织建设具有十分重要的意义，在“新下乡时代”，社区治理就是生产力，建设强有力的基层战斗堡垒，能够最大限度地凝聚共识、化解矛盾、凝聚力量、共同发展。通过党建引领乡村治理，提升社区服务能力和治理水平，凝聚发展共识，汇聚多方力量，降低发展成本，可以说是乡村振兴最有效的“先手棋”①。

（二） 乡村振兴“大数据”的价值

全面实施乡村振兴，是新时代中国特色社会主义现代化建设的重要板块。揆诸国际经验，现代化进程往往伴随着城乡经济社会结构的深刻调整，随着要素向城镇集聚，乡村“过疏化”带来的衰败问题值得高度警惕②。尤其是中国乡村振兴具有不同于西方诸国和东亚近邻的多重价值与意义，涵盖了粮食安全、生态可持续、产业发展、社会服务能力提升（特别是对低收入人群、弱势人群的服务），以及文化绵延和社会治理等多重目标，并且中国之乡村规模及其多样性，决定了“精准”依然是乡村振兴的基本方法。可以说，借鉴脱贫攻坚大数据建设的经验，推动乡村振兴大数据的应用，将会为中国乡村振兴奠定坚实的信息基础，利于资源的配置和需求的回应。过去几年间，数字乡村发展在一些地区有了一些探索，应用场景不断丰富，亦展现出巨大的潜能和价值。未来，系统规划和高质量建设乡村振兴“大数据”，在乡村产业高质量发展、社会服务和社会治理精细化、政策规划与考核评估诸领域将会有巨大的空间。

（三） “共富发展”的振兴路径

消除贫困、改善民生，逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求。在脱贫攻坚阶段，围绕着精准扶贫不落一人的目标，共富发展领域积累了众多的经验，形成了东西扶贫协作、定点扶贫、干部驻村等体现社会主义优越性的制度安排，同时脱贫攻坚实践也深刻表明，实现“共富发展”是降低城乡要素衔接高额交易成本的有效方式。此外，我们还要看到在城乡关系变革的过程中，不合理的要素关系设置和产权制度安排，不仅有损于社会公正，而且对于发展效率也产生着根本性的影响。卡尔·波兰尼在《大转型：我们时代政治与经济的起源》一书中论及西方早发内生现代化国家，在快速工业化和城镇化的驱动下，土地、勞动力、资本快速“商品化”，衍生出巨大的社会风险，继而激发了社会的自我保护运动。这种现代化进程中的可能陷阱，在中国乡村振兴过程中应当预先考虑。回望脱贫攻坚的实践，我们可以看到：在基层发展单元县域层面，以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，以县域发展与精准扶贫有效衔接、统筹推进，不仅促进了脱贫攻坚目标的实现，也带动了县域高质量发展体系的形成和县域治理体系治理能力的现代化。由此，或可期待在未来30年内，中国将走出一条“共富发展”的乡村振兴道路，在推动乡村振兴过程中，根据各个时期乡村改革发展形势和要求的变化，统筹运用市场机制和再分配机制推动共同富裕迈出坚实步伐，从而为更高质量推进中国特色社会主义现代化建设提供有力支撑。

（四） “央—地”协作的乡村振兴

从实践层面来看，脱贫攻坚和乡村振兴都是国家主导的发展行动。从国家视角出发，干预的领域和边界在哪里？如何合理配置“央—地”之间的权责关系，关乎国家责任担当和国家发展行动的效能。前文已述，理论研究和发展实践均表明，国家发展行动需要合理确定各层级行动者在治理结构中的位置和角色。在中国国家乡村治理语境下，国家发展行动的核心问题可以表述为发挥好中央和地方的“两个积极性”。研究者指出，中国国家治理长期以来面临着权威体制与有效治理之间深刻的张力，从而影响着国家治理的效能。依此视角观察脱贫攻坚的实践，我们会发现：“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的管理体制构架了“央—地”协作的治理体系，这套体系以前文所述的“大数据”和“赋权赋能”为基础，在充分的信息生产和信息流动的基础上，保持了中央统筹指导和地方因地制宜探索创新之间的协调关系。毫无疑问，这套体系对于乡村振兴同样具有重要的价值与意义。

值得期待的是，通过抓好组织振兴“第一工程”、建设乡村振兴大数据、实践共富发展的理念和方法，以及构筑“央—地”协作乡村振兴管理体制，脱贫攻坚阶段形成的“新下乡时代”乡村治理模式，将能够较为完整与合理地转化和呈现到新时代国家乡村治理体系中，从而为乡村振兴总目标的实现持续做出贡献。这或许是脱贫攻坚伟大实践对中国“三农”理论建设最重要的知识贡献之一。

（责任编辑：徐澍）