探析开放式公园管理对经济路径研究

练源（扬州大学商学院）

■引言

作为城市公共资源代表的开放式公园，是公共部门提供给市民的无差别的社会福利。进入二十一世纪以来，国内各地城市掀起了城市公园免费开放的热潮，城市新建公园也以开放式公园为标准进行规划设计，近十年来各地开放式公园的数量和规模都有了较大幅度提升。然而在实际运营过程中，传统的公园管理模式仍然具有强大的惯性，沉重的经费压力、日益下降的养护水准、落后的功能设施等问题成为较为普遍的状况。城市管理者们试图采取多种方式和手段来满足群众的需求，但往往事与愿违，开放式公园管理模式优化已经成为现代城市管理深层改革中不能回避的新课题。

■Y 市开放式公园管理现状及存在问题

“十三五”期间，Y 市积极践行绿色惠民理念，连续数年将开放式公园建设作为重要的民生工程推进实施，市辖区人均公园绿地面积由2015年的8.5 平方米，提升至2019年10.3 平方米（数据来源于Y 市统计年鉴），在全国处于较高水准。除了追求建设规模之外，Y 市在开放式公园的管理实践上也取得了长足进步，例如在全省率先出台专门针对开放式公园管理的立法—《公园条例》；公开选聘专职园长、公园管家参与指定公园管理；在市域范围推进“主管部门—管理单位—社区和志愿者”三位一体的管理机制等。仅仅满足使用空间、改善治安状况等基本目标已经不再是Y 市深耕公园管理的全部追求，更加精细化、人性化的管理需求成为新的落脚点。

和国内许多城市一样，Y 市开放式公园主要按照“属地管理”原则，由公园建设所在地的主管部门履行管理职责，并以购买服务的方式将日常养护、保洁、保安等作业内容进行市场化运作。作者主要通过资料收集、问卷调查、实地走访和访谈等形式，了解了Y 市区开放式公园管理的使用状况，目前普遍存在的问题首先是功能配置不够完善，个性化服务有较大提升空间。一方面是功能性基础设施有待完善，比如通畅便捷的跑步环线、科学方便的导视系统、完整覆盖的夜间亮化设施、便民售卖服务等功能；另一方面是针对不同年龄段游人的个性需求未能满足，缺少独特的识别性和吸引力。再者景观打造趋于雷同，精神文化塑造在新建的公园中常被忽视，密集排列的树苗和单调的景观令公园缺少了延续性和历史积淀。此外公园设施利用率不高，资源闲置情况比较明显，公园内不少设施设备未得到充分利用便已经开始逐渐老化，到了需要更换养护的时间，造成资源浪费。

■存在问题的原因分析

（1）从管理目标上看，政府定位不清晰，权责边界模糊。政府部门是公共物品的提供者，其管理目标应当以公众需求为导向，将有限的资源集中到公众最为关注、最需要解决的事情上来，但事与愿违的是，政府在扮演“运动员”角色的时候常常找不到清晰的目标和准确的定位。一是在认识上存在偏差，相较于有收入的经营性项目，开放式公园由于其公益属性常常得不到足够的资源配置，国有企业虽然承担社会责任，但经营业绩才是其核心的目标追求，因此对于民众真正的需求缺乏关注和了解的动力；二是缺乏顶层设计，政府作为开放式公园服务供给的牵头单位，应当运用好公权力去引导和规范各方活动，发挥市场的力量，调动第三部门的积极性，促进公共利益最大化，然而事实上仅就《公园条例》和市级相关措施文件也没有得到有效的解读和执行；三是管理部门协调不畅，行政主管部门和国有公司之间缺少必要的沟通，也没有厘清各自职责，虽然保持委托关系，但常常各自为政。

（2）从管理能力上看，政府视角单一，社会化参与严重不足。和处理许多公共事务一样，政府部门常常面临既难管得面面俱到却又对放手充满顾虑的两难抉择，面对愈加繁重而复杂的开放式公园管理任务，目前仍然还是以政府部门大包大揽为主，社会力量参与治理的积极性未能充分调动，市场在城市公园供给中的作用也未能有效发挥。一是运营模式落后，当前的管理体制限制了公园管理的效率和创造性，经费几乎全部来自财政支出，员工激励不足、公共资源浪费、市场运营项目监督不力等固有缺陷仍在存在。二是专业力量欠缺，根据实地调查，大部分公园管理人员业务偏科情况突出，除了个别部门负责人从事园林绿化专业，绝大部分对于开放式公园管理没有专业背景和从业经验，尤其在生态系统、文化价值以及科普教育功能的实现方面存在认知不足、经验能力缺乏等问题；三是社会化参与不足，治理理论强调政府与市场之间的第三部门参与管理的必要性，从问卷调查和现场访谈情况看，除了少数人从自身需求出发提出一些建议外，大部分公众缺乏参与公共事务的积极性和批判精神，而一些有意愿参与管理的社会组织长期受行政主导模式和社会资源分配方式的影响，不仅处于缺少话语权的尴尬境地，也没能够培养足够壮大的团队力量。

（3）从经费投入上看，财政负担较重，资金使用效率不高。相较于收费景区，开放式公园人流量大，设施损耗快，安全、卫生管理难度高，生态环境承受压力更重，同时由于缺少门票收入，管理经费不足、财政不堪重负是普遍面临的挑战。一是管理资金来源单一：Y 市除了少数收费景区外，上百座公园完全实现开放式运营，其经费几乎全部来自财政拨款，投入高昂管理养护成本收获较低回报的状况难以持续，运营体系缺乏可持续性；二是资金使用效率不高：区别于盈利性景区追求经营效益，公益属性的开放式公园缺少对改善运营模式和完善产品质量的动力，导致资金使用不够均衡合理，还容易给公园管理部门寻租带来机会；三是购买服务项目不够全面：在开放式公园实际管理过程中，服务外包的业务只有绿化管养、设施维护和安全、保洁工作，在社会服务、设施更新等方面投入很少，生态文化方面更是几乎空白，无法发掘公园的生态效益和教育潜力，容易造成社会服务、生态文化等方面的管理缺位。

（4）从制度保障上看，立法体系不完善，管理缺乏有效监督。与发达国家相比，国内开放式公园管理相关法律法规建设尚未健全，多以标准不一的地方性法规或规范性文件约束公园管理和游人行为，对公园管理成效监督评价流于形式的现象也比较普遍。一是缺乏完善的法制体系，地方性法规散存于管理制度体系之中，立法层次低，法规之间协同程度不高，给实际执行增加了难度。二是缺乏具体的操作指导，如Y 市在《公园条例》和实施意见中倡导多元主体治理模式，也推行了“园长制”“公园管家”的做法，但是公民如何参与公园管理仍缺乏具体指导，公园管理者如何科学地组织实施缺少明确的规定；三是缺乏有效的监督机制，一方面管理权和监督权责任边界模糊，对于管理质态、管理规范、管理效率等没有理性客观的评价，“自导自演”的方式令管理水平裹足不前，一方面监督评价渠道并不畅通，公众意见得不到有效反馈，公众对管理者的监督也流于形式。

■管理模式优化建议

从西方国家成熟的管理经验来看，一个成功的开放式公园，不仅依赖于好的规划设计和高水准的建设，还依赖于在公园项目的投资和管理过程中公共部门和私人部门持续不断的支持和参与，使得公园建设在使用和管理中越来越趋于完善。开放式公园的管理目标是以公众需求为导向的，通过“政府供给，市场化运作，专业化管理，社会力量积极参与”实现多元共治，提高公园供给效率和质量，发挥生态惠民功能。

（1）探索多元共治路径，构建治理网络。一是强化政府部门职责。在治理框架中，政府的主导地位仍然不可替代，主要体现在顶层设计、制定和完善政策、提供财政保障、搭建资源共享平台等方面。首先，治理模式优化的前提是政府对开放式公园的管理目标和管理本质需要有新的理解，完成认识上的转变—使用者的满意度是评价政府绩效的根本标准，政府需要避免“长官意识”或“父爱主义”在公共决策中的不利影响；除此之外，公园管理的牵头部门要协调城管、消防、体育、文旅等单位，提高分工合作效率，尤其是公安、城管等具备执法主体资格的部门须把对应管辖的公园管理职责作为一项重要内容写进规章制度。二是培育壮大社会组织。社会组织在生态保护、科普教育、文化传播等方面有政府不具备的技术优势，此外，非政府组织代表公众利益，更能够获得公众的信任，掌握工作的主动。由于各地的发展情况不平衡，短时间产生大量专业的社会公益组织难以实现，政府除了能够在制度层面鼓励支持社会组织建设，为其提供完备的法律保障，还应当在实际操作中以开放包容的心态接受社会组织参与公共事务管理，开放式公园管理的过程正是发掘社会组织潜力和创造力的合适场景。三是激发公众参与意识。公众本身是公园这一产品的受益者，长期以来，我们的资源再分配的制度使公众对公共事务漠不关心，参与意愿不强，文化惯性也令公众缺乏批判精神，因此在开放式公园管理的实际过程中需要消耗巨大的成本约束游客的行为。通过让公园周边居民或游客加入到城市公共空间的构建过程中，可以激发他们自觉地维护公园利益，保护公园不被恶意破坏，其关键核心是搭建起公众与自然环境的联结，这是政府可以引导的事情。

（2）建立健全制度规则，加强监督评估。一是建立完整的法制保障。从调研情况来看，目前Y 市在制度供给方面相对领先，除了关于开放式公园管理的专门立法，还配套出台了相关政策意见，从市级层面提供了标准化的管理依据。但和西方发达国家相比，完整的法律体系建立任重道远，包括社会资本参与建设、社会组织参与管理等在内的法律法规、规范政策、运作指南均需要得到明确且有效的解决。此外，“有法难依”也是许多公园管理者面对的困境，在为基层行政执法部门赋权时应当充分征求公园管理部门的意见，将执法力量覆盖到公园治理领域。二是建立成熟的市场机制。在开放式公园的治理框架下，更加开放、公平的竞争环境是激发市场活力的重要条件，打破利益保护藩篱，降低民营企业行业准入门槛，改变低价中标的决策导向，都是真正改善市场环境的靠实举措。公园企业集团化、连锁化经营也是降低管理成本、提高管理效率的必然发展趋势，可以根据地理条件划分实现区域集团化管理，在落实好公园管理职能部门监管责任的前提下，鼓励、支持公园管理企业发展壮大。三是进行有效的监督评价。借鉴深圳的管理经验，政府部门应当设立专门的监督评估单位，可以是第三方项目指导机构，对开放式公园规划建设、管理运营、经费使用等方面和环节进行系统监管评估。在专门部门的监督评估之外，引入群众评价机制也至关重要，通过网络、电视、报纸等平台公布各区公园体系建设的实施进度和质量水平，接受群众评议；借助现代通信技术在各个公园设置更加便捷的意见反馈窗口，建立跟踪回访机制，快速的回应也会令公众更有参与信心。

（3）科学布局公园体系，实现均衡供给。一是规划建设要着眼全局。公园建设要与城市近、远期规划结合起来，在城市“蓝图”与“现实”之间找寻平衡点。同时，在公园实施建设时，一方面，要着眼周边发展实际，明确分期建设目标，避免“冒进”，造成资源的浪费；另一方面，公园体系建设应打破行政区划界线，着眼整个区域、整座城市进行规划，统筹布局城市开放空间。二是设计规范要因时因地。公园建设管理是一个动态过程，公园设计导则从建设标准上解决了一些要素从无到有的问题，但各个公园迫切需要结合自身的发展探讨与整体公园系统相协调的具体策略和方法。在公园进入开放经营阶段，管理者要时刻关注新的需求，预留足够的弹性空间和资金资源用于公园的更新完善，使公园在使用中不断走向成熟，富有底蕴。三是公园品类要多样适宜。相对于投资巨大、管理复杂的区域综合公园来说，小而精美的社区公园具有规模适宜、建设周期较短的优势，能够短时间内增加绿量，提供必要的社区功能，同时解决城市土地资源紧张的问题。对于建成后的综合性公园存在的一些短期难以改善的问题，也可以通过社区公园完成过渡期的使用需求。

（4）创新运营管理技术，优化资源配置。一是拓宽资金渠道。由于Y 市绝大部分公园均是免费开放形式，财政补差几乎是统一的做法，这种不可持续的方式难以保证公园的长期管理质量。目前比较普遍的做法是利用公园内的设施资源，在保障公众享受公园基本功能服务的前提下，提供一些收费的经营性业态，以增加公园自身的“造血”功能。还有一些公园开辟了部分区域推行“认建”“认养”模式，接受社会组织或个人提供资金来平衡整个公园的支出。此外，制定社会捐赠的激励政策，完善志愿服务的反哺机制，也是增加多元化收入的有效途径。二是提高专业能力。不论是行业主管部门，还是各个公园的管理单位，人才引进和培养是当前普遍需要面对的课题，类似深圳公园管理中心集中培训和统一调配方式值得借鉴。此外，用新技术替代传统的人工管理也是各地公园管理创新的重要内容，形成集通信、安全监控、导览服务、养护管理、市政公用设施管理、停车管理等于一体的智慧管理系统，可以实现更加高效、节约的效果。三是重视精神功能。早期的公园大多以单纯的游憩休闲功能为主，近年来城市公园在原先的基础上不断拓展功能，已经逐步形成了具有爱国教育、科普教育意义的公园。公园的精神功能是公众在使用过程中与之建立的精神联结，不宜以急功近利的手法刻意为之，应该根据各个公园自身的基础条件做好精神功能的保护和传承利用。在这个领域，社会组织和公众具有政府部门不具备的技术优势和资源优势，因此在进行科普教育或文化活动时，一定要注重社会组织和公众参与，避免“自娱自乐”式的造节运动。

■结语

开放式公园过去常常由公共部门作为单一主体完成供给，公园建成后的产权、经营权都属于国有，其经营管理仍然高度依赖公共部门的直接支配和财政拨款。对于开放式公园这样的兴建耗资大、经营利润低的公共物品，政府直接供给有一定的优势，短时间内能够体现惊人的效率。这种供给方式暴露的弊端并非孤立存在于公园管理领域，其模式转型需要观念、理论、体制、机制的一系列根本转变，需要法律法规和政策的保障。对于公共部门而言，关于管理模式创新的探索，在新时期开放式公园供给过程中势在必行。本文在提出对策建议时试图更加注重解决实际问题的效用，政府在管理过程中仍然发挥主导作用，但承担的事务逐渐减少；社会组织和公众参与的效果未必立竿见影，但公众意识的唤醒具有深远意义。在合作和博弈中寻找平衡本身就是治理的动态过程。