“山东省‘十四五’规划纲要”试解读

□ 山东财经大学教授、本刊特约专家 李德荃

德荃有话

4月25 日，省政府正式发布《山东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》（以下简称“‘十四五’规划纲要”）。其中系统规划了我省未来15 年经济和社会发展的宏伟蓝图，并具体明确地给出了未来5 年经济和社会发展的总体目标、主要任务以及拟采取的重大举措。由于该规划纲要已经省十三届人大五次会议审议通过，成为法定文件，因此已成为我省各级政府履行经济和社会各方面管理职责的重要依据，并成为我省人民未来15 年集体行动的总纲领，成为我省区域市场主体未来5 至15 年的行为导向，成为社会各界展望我省未来发展前景的基本依据。

由于该规划纲要意义重大，又考虑到其全文共17篇68 章，洋洋洒洒约8.2 万字，因此笔者尝试整理归纳其要旨，以帮助读者更好地领会其精神。

“十四五”规划纲要的基本结构

总起来说，要想切实领会“十四五”规划纲要的精神，首先要纵览全文，以便厘清其篇章结构和内容安排，然后再自始至终紧扣“目标→任务→战略重点→计划或措施的安排”这几个关键词及其逻辑顺序，仔细研读该规划纲要全文，以求明确其具体思路及逻辑依据。

纵览该规划纲要，其内容可分为三大板块。其中，第一板块为总论，具体包括第一篇和第二篇各3 章，共计6 章内容；第二板块为分论，具体包括从第三篇至第十六篇的内容，共计58 章内容；第三板块为总结，具体包括第十七篇，共计4 章内容。

作为“十四五”规划纲要的开篇或布局，第一板块主要总结了“十三五”时期我省经济社会发展的主要成就，分析研判了未来5 至15 年的机遇和挑战，进而明确了“十四五”时期我省经济社会发展的指导思想、基本要求和主要发展目标。在这一板块，读者可重点关注如下几个要点：一是到2035 年我省要基本建成新时代现代化强省，其中人均生产总值要达到中等发达经济体水平，并率先形成现代产业体系，建成先进制造业强省、新能源新材料强省、数字强省，并基本实现农业现代化；二是到2035 年我省要基本实现治理体系和治理能力现代化，全面塑成市场化、法治化和国际化的营商环境，并建成改革开放新高地；三是“十四五”期间我省的经济增速平均要达到5.5%。

第二板块围绕第一板块提出的目标和任务，确定了主要的战略突破方向、需要重点努力进取的领域或各项工作的关键着力点。具体包括打造一流营商环境、完善基础设施、激励创新、新旧动能转换、建设数字时代、建设现代海洋经济、推进区域一体化发展、解决三农问题、建设文化强省、建设绿色家园、增进民生福祉、建设平安山东、畅通国内国际双循环、深化对外开放等，共计14 个，然后就这14 个战略方向分别提出了具体的设想、实施计划或拟采取的主要措施等。

作为“十四五”规划纲要的收官，第三板块主要阐述了达成规划纲要总体目标的基础、保证或支撑体系与机制，例如坚持党的全面领导、加强民主法治建设、健全规划实施机制、汇聚现代化强省建设的强大合力等，并具体给出了夯实基础、强化保证、汇聚合力、完善支撑体系、健全规划实施机制的诸多措施或办法。

“十四五”规划纲要设定的主要战略突破方向

如前所述，在我省“十四五”规划纲要的第二板块，总共设定了14 个战略重点突破方向、需要重点努力进取的领域或工作的关键着力点。

具体来说，第三篇的要旨可精炼为4 个字“激励创新”。围绕这4 个字，该篇从第7 章至第11 章依次从增强科技创新能力、强化科教强鲁战略、吸引和激发人才创新创造活力、提升企业技术创新能力、完善科技创新体制机制等5 个方面制定了未来5 年的具体目标和行动路径。

第四篇（第12 章至第15 章）的要旨可精炼为关键词“新旧动能转换”，并具体提出了4 个着力点：一是聚焦打造具有国际核心竞争力的“十强”现代优势产业；二是大力发展现代服务业；三是提升产业链供应链稳定性和竞争力；四是培育优良产业生态。

第五篇（第16 章至第19 章）的关键词为“建设数字时代”。其提出的具体着力点有4 个：一是建设数字时代新型基础设施；二是建设具有国际竞争力的数字产业集群；三是建设新型智慧服务型数字政府；四是建设数字社会。

第六篇（第20 章至第22 章）的关键词为“畅通国内国际双循环”。其提出的具体着力点有3 个：一是激发消费潜力；二是发挥投资对优化供给结构的关键作用，完善市场主导投资内生增长机制，保持投资合理增长；三是建设现代流通体系，推动内外贸融通发展。其中，第二个着力点是亮点，这是因为其实际上包含了三层意思：一是要持久保持投资合理增长，否则规划目标不可能实现，这就是所谓“发挥投资对优化供给结构的关键作用”的含义；二是不仅要有足够大的投资规模，同时还要有足够高的投资质量，这就是所谓“创新投资模式，提升投资效能，扩大精准有效投资，调整优化投资结构”的含义；三是要以完善市场主导投资内生增长机制的方式达成持久保持投资合理增长的目标。这就意味着要设法调动市场行为主体主动投资的积极性，而不能主要指望政府投资。显然，这一目标的达成是一个系统性社会工程，涉及社会、经济、政府治理、司法、文化、交通、自然环境宜居性等诸多方面综合配套的政策措施。

第七篇（第23 章至第26 章）的关键词为“解决三农问题”。其提出的具体着力点有4 个：一是发展现代农业；二是巩固脱贫攻坚成果；三是和谐乡村建设；四是消除城乡二元结构。

第八篇（第27 章至第29 章）的关键词为“建设现代海洋经济强省”。其提出的具体着力点有3 个：一是要建设世界一流的海洋港口；二是建设完善的现代海洋产业体系；三是建设绿色可持续的海洋生态环境。

第九篇（第30 章至第34 章）的关键词为“推进区域一体化发展”。其提出的具体着力点有3 个：一是优化一群两心三圈格局；二是推进城镇化；三是全面提升城市品质。需要指出的是，缺乏具有强大磁吸力和辐射力的区域中心城市是我省对资金和人才缺乏吸引力的重要原因，因此应辩证理解区域经济的协调均衡发展与中心城市的超前发展问题。

第十篇（第35 章至第38 章）的关键词为“打造一流营商环境”。其提出的具体着力点有4 个：一是建设高标准市场体系；二是激发市场主体活力；三是深化财税金融改革；四是打造一流营商环境。这里需要注意的是，尽管在第38 章专门列示了打造一流营商环境的具体设想，但其实前3 个着力点的目标指向也可归结到打造一流营商环境上。一流的营商环境其实是达成我省可持续经济增长的核心条件。

第十四篇（第52 章至第54 章）的关键词为“完善基础设施建设”。其提出的具体着力点有3 个：一是建设综合立体交通网络；二是构建绿色高效能源体系；三是系统提升安全保障能力。

第十五篇（第55 章至第59 章）的关键词为“增进民生福祉”。其提出的具体着力点有5 个：一是促进就业；二是实现居民收入与经济同步增长；三是健全多层次社会保障体系；四是推进健康山东建设；五是积极应对人口老龄化。

此外，第十一篇（第39 章至第42 章）的关键词为“建设文化强省”。第十二篇（第43 章至第47 章）的关键词为“建设绿色家园”。第十三篇（第48 章至第51 章）的关键词为“对外开放”。第十六篇（第60 章至第64 章）的关键词为“平安山东建设”。